طرح جامع تهران در کف میدان عملیاتی نشد؛ ۳ دوره بازنگریِ بی نتیجه

به گزارش تین نیوز به نقل از مهر،  اواسط آذرماه بود که «خسرو دانشجو» سرپرست معاونت معماری و شهرسازی وزارت راه و شهرسازی، از شروع مطالعات اولیه برای تدوین چهارمین طرح جامع تهران در معاونت معماری و شهرسازی خبر داد. از همان دهه چهل که اولین طرح جامع تهران نوشته شد، قرار بود با این طرح و طرح پیوست آن-طرح تفصیلی- تعادل میان جمعیت، خدمات، فعالیت و سکونت در شهر ایجاد شود، یعنی اساساً مأموریت طرح های مدیریتی مدیران شهری چیزی جز این نیست.

اما با گذشت ۶ دهه از اولین طرح جامع تهران و بازنگری های بعدی که در آن اتفاق افتاده است، متأسفانه این طرح ها نتوانسته تعادل مورد نظر را ایجاد کند. نه تنها تعادلی ایجاد نشده و کیفیت زیست شهری افزایش پیدا نکرده است بلکه هر دهه پایتخت نشینان با مشکلات جدیدتری مواجه می شوند، از معضلات زیست محیطی گرفته تا گرانی و کمبود سرانه ها وآلودگی هوا و ترافیک و.... در همین راستا زاکانی شهردار تهران با تاکید لزوم بازنگری طرح جامع تهران و بیان اینکه منطقه ۲۲ در دهه گذشته ساخته شد اما کمبود سرانه ها در آن بسیار بالاست و به هر هفت سرانه نیاز دارد، گفت: باید در جایی به ردپایی از نواقص که در شهر می بینیم، توجه شود و نگاه کل به جز با پیکره بندی مناسب شکل بگیرد.

با در نظر گرفتن این نکته که طرح جامع قبلی در سال ۸۶ و با افق ۲۰ ساله نوشته شده است، این سوال مطرح می شود که چرا کلانشهر تهران همچنان با مشکلات عدیده و فزاینده شهرسازی از جمله کمبود سرانه شهری مواجه است؟

«شهرسازی بر روی آب» نام نشستی بود که در آستانه کلیدخوردن نوشتن طرح جامع چهارم در تابستان امسال برگزار شد. استادان و مدیران حوزه شهرسازی دور هم جمع شده و درخصوص آسیب شناسی طرح های شهرسازی در این چند دهه اخیر صحبت کردند. در این نشست و با استناد به کارشناسی های انجام شده، اعلام شد: نهایتاً ۱۵ در صد از طرح جامع قبلی تحقق پیدا کرده است. این به معنای آن است که برنامه های بالادستی و نقشه های اصلی توسعه شهر یک چیز بوده و آنچه در کف میدان تحقق پیدا می کند یک چیز دیگر است.

کارشناسان این حوزه معتقدند که در درجه اول این مدل نگاه به شهر و این سبک برنامه ریزی برای توسعه و مدیریت شهر منسوخ شده است. فارغ از تاریخ گذشتگی این سبک از برنامه ریزی، طرح های تصویب شده نیز دارای یکسری ایرادات اساسی هستند که اجازه تحقق کامل را به آنها نمی دهد. سهراب مشهودی، کارشناس معماری و شهرسازی، این اشتباهات اصولی در طراحی و اجرای طرح های جامع را با عنوان «شهرسازی روی آب» توصیف می کند.

شاید بتوان مهم ترین اشتباهات این طرح ها را، ایجاد منطق نظام مدیریتی سکونتگاهی مبتنی بر حفاظت از محدوده قانونی شهری و هم چنین نادیده گرفتن بسترهای عملیاتی و اجرایی طرح جامع دانست.

سه دوره بازنگری طرح جامع بدون توجه به رفع نواقص دوره های قبل

اولین بار در دهه چهل و در اولین طرح جامع تهران بود که به صورت قانونی کمربندی به دور شهرها کشیده شد. همین کمربندشهری تبدیل به منطق اصلی در نظام مدیریت شهری کشور شد و زمینه اعمال کنترل های شدید روی افزایش محدوده شهری را به وجود آورد. اهمیت تعیین این محدوده در این است که تمام ارائه خدمات شهرداری مختص به زمین های موجود در این محدوده می شود و این دقیقاً به معنای این است که زمین های درون محدوده از افزایش ارزش مالی برخوردار خواهند شد و در مقابل زمین های کناری آنها فقط به دلیل اینکه خارج از خط فرضی است و خدمات شهری را دریافت نمی کند، ارزش مالی ندارند.

از نظر قانونی طرح جامع شهری باید در فواصل قانونی و منطقی مورد بازبینی قرار گیرد و مساحت شهر متناسب با رشد جمعیت گسترش پیداکند. هم چنین از نظر علمی نیز، با افزایش جمعیت، توسعه کالبدی و فضای شهری یک اصل ضروری است، اما متأسفانه با بررسی تغییرات مساحت شهرها و کلانشهرهای ایران در چند دهه اخیر می توان دریافت به رغم افزایش روزافزون جمعیت این شهرها، افزایش مساحت، متناسب با این تغییرات نبوده و حتی در برخی موارد نیز نسبت به دهه های گذشته کاهش یافته است. علاوه بر این، مساحت اکثر شهرها از دهه ۸۰ به بعد تقریباً ثابت باقی مانده و این موضوع موجب افزایش تراکم جمعیتی یا بالا ماندن تراکم کلانشهرها شده است.

در ادامه و به منظور آسیب شناسی و بررسی کارآمدی طرح های جامع در بازنگری های گذشته، آن را در سه دوره بازخوانی می کنیم.

دوره اول؛ انبساط محدوده شهرها (۱۳۴۵-۱۳۶۵)؛ در این دوره متناسب با پیش بینی جمعیت صورت گرفته برای ۲۵ سال آینده مساحت شهرها افزایش یافت. در آن دوره با مداخلات انجام شده و الحاقات اراضی اتفاق افتاده بعد از انقلاب که ذیل قوانین شهری از آن نام برده می شود، مساحت شهرها افزایش یافت.

دوره دوم؛ تلفیق توسعه متصل و منفصل (۱۳۶۵-۱۳۸۰)؛ ویژگی خاص این دوره توجه به اطراف شهرهاست.

این طرح بر اساس افق های ۱۰ ساله و ۱۵ ساله و با پیش بینی جمعیت آتی شهرها، اقداماتی را برای تأمین زمین سرانه های مسکونی و… تکلیف کرد. تأمین زمین مورد نیاز یا به صورت الحاق زمین به مساحت موجود شهرها یا با تعریف شهرهای جدید در اطراف کلان شهرها و اسکان سریز جمعیتی در آنجا بوده است.

دوره سوم؛ بستنِ محدوده شهرها؛ به نامِ توسعه میان افزا به کامِ توسعه عمودی (۱۳۸۰ تاکنون)؛ در این دوره به صورت رسمی کمربندی بر دور شهرها بسته شد و به تبع آن هرگونه افزایش در محدوده شهرها ممنوع شد.

ممنوعیت ایجادشده برای الحاق زمین در دوره سوم این دوره را به بدترین دوره تاریخ طرح های شهرسازی ایران تبدیل کرده است. این ممنوعیت با بهانه حفظ محیط زیست و استفاده از زمین های احتکارشده در داخل بافت شهری اتفاق افتاد. سیاستگذاران وقت با پررنگ شدن مفهوم توسعه درون افزا، به دنبال آن بودند که برای پاسخ به نیاز زمین برای تأمین مسکن، از زمین های بلااستفاده در داخل محدوده شهری استفاده کنند. اما در عمل نه تنها این زمین ها به چرخه تولید مسکن بازنگشت، بلکه به دلیل هم زمانی ایجاد کمربند شهری با تراکم فروشی در شهر، شهرکشی توسط مدیران شهری رقم خورد.

یکی از علل شکست طرح جامع در دو آخر دوره مشخصاً غفلت از درنظرگرفتن بسترهای عملیاتی طرح است. بعد از تصویب لایحه خودکفایی و استقلال شهرداری ها از بودجه عمومی (۱۳۷۱)، بحث فروش ضوابط شهری (تراکم فروشی) نیز آغاز شد. بنابراین توسعه عمودی شهر و تراکم فروشی اصلی ترین راه درآمد شهرداری ها شد و با کمک کمیسیون ماده پنچ، عملاً و در کف میدان طرح جامع دورزده می شد و در حال حاضر خروجی تصمیمات مدیران شهری نهایتاً ۱۵ درصد اشتراک با طرح جامع دارد.

متأسفانه علی رغم بازنگری چند باره طرح جامع اما به دلیل عدم توجه به اشکالات ساختاری و محقق نبودن ابزار تنظیمی و سازوکار اجرای آن، این برنامه ها به طور کامل اجرایی نشدند، که چه بسا اگر شهرها طبق آنها توسعه پیدا می کردند، حال و روز کنونی شهرها برای زیستن بهتر بود.

طرح جامع قبلی در کف میدان عملیاتی نشد

در این رابطه محمدمنان رئیسی، عضو هیأت علمی گروه مهندسی معماری دانشگاه قم، در خصوص موفقیت یا عدم موفقیت طرح های جامع قبلی و در گفت وگو با مهر توضیح داد: برآوردها نشان می دهد در خوشبینانه ترین حالت، از طرح جامع قبلی ۲۵ درصد محقق شده است و در بدبینانه ترین حالت هم این عدد ۱۵ درصد تخمین زده می شود. علت این عدم اجرایی شدن چیست؟ این مورد است که وقتی طرحی نوشته می شود باید لوازم اجرای آن پیش بینی شود. وقتی یک چشم اندازی برای اداره شهر در نظر گرفته می شود آیا ابزارهایی برای اداره آن هم وجود دارد؟ که به این طرح جامع پایبند بماند یاخیر؟ طبیعی است که وقتی این ابزارها محقق نباشد شهرداری تمام تلاشش را می کند و با استفاده از تمام فرصت ها به دنبال آن است که درآمد مورد نیاز خودش را فراهم کند.

وی ادامه داد: در تمام دنیا هنگامی که طرح جامع نوشته می شد (خیلی وقت است که این مدل از برنامه ریزی شهری در دنیا کنار گذاشته شده است) برای اداره شهر و منابعی که با استفاده از آن، شهردار باید شهر را اداره کند، تدابیری در نظر گرفته می شد. بر خلاف شهرهای ما که بیشتر این درآمد از عوارض ساخت وساز تأمین می شود. سهم عوارض ساخت وساز در تأمین منابع شهرداری در کشورهای دیگر ۱۰ الی ۱۵ درصد است، اما در کشور ما این عدد به ۵۰ تا ۷۰ درصد می رسد، بنابراین طبیعی است که با افت صدور پروانه ساخت و ساز در کشور، برای تأمین منابع اداره شهر چالش ایجاد شود.

وقتی قوه مقننه و حاکمیت به بستری برای درآمد پایدار شهرها فکر نکند، عملاً به این طرح جامع و این اسناد بالادستی عمل نخواهد شد و با راه های قانونی مثل کمیسیون ماده ۵ قانون فروشی خواهند کرد. شهرداری برای اینکه بتواند شهر را اداره کند مجبور است از همین راه ها کسب درآمد کند. در نتیجه طرح جامع و تفضیلی نقض خواهد شد و نتیجه آن می شود عمل به ۱۵ الی ۳۰ درصد این سند بالادستی.

این استاد دانشگاه در خصوص آسیب شناسی طرح جامع گفت: بنابراین اگر بخواهم آسیب شناسی کنم دلیل این عدم تحقق این طرح ها، نداشتن پیوست عملیاتی است. مخصوصاً ندیدن منابع مدیریتی شهرها و تا وقتی این مسئله دیده نشود، نه تنها طرح بعدی، ۱۰ طرح بعدی دیگر هم عملیاتی نخواهد شد و هیچ اتفاق خاص و مؤثری در کف میدان رخ نخواهد داد. قطعاً طرح بعدی هم تا وقتی قانون در راستای ایجاد درآمد پایدار شهرداری اصلاح نشود و بستری فراهم نشود تا شهر را مدیران شهری بتوانند علمی، تخصصی و شرعی اداره کنند و پیش بینی لازم اتفاق نیفتد، علی رغم لزوم بازنگری طرح جامع هیچ اتفاق خاصی نخواهد افتاد.

لزوم گسترده تر شدن محدوده شهری

منان در خصوص بهتر شدن طرح بعدی جامع، گفت: برای بازنگری طرح جامع دو حالت وجود دارد، یا اینکه مجلس از خواب غفلت بیدار شود و در لایه قانون گذاری این بحث بسترسازی پیگیری می شود و قانون درآمد پایدار شهرداری اصلاح شده و تبدیل به قانونی شود که شهرداری از طریق آن بتواند از منابع پایدار تأمین کند. در آن شرایط طرح جامع بعدی موفق خواهد بود و دیگر شهرداری مجبور نیست با سواستفاده از کمیسیون ماده ۵ و کمیسیون های مشابه طرح های جامع و تفضیلی را دور بزند و منابع درآمدی خود را تأمین کند یا اینکه اتفاقی در مجلس در این خصوص نیفتد و شهرداری کمافسابق منابعش را از تراکم فروشی تأمین کند، در این حالت ما باید بین بد و بدتر انتخاب کنیم.

وی ادامه داد: حالت بد این است که کمربندی که به دور شهر کشیده شده، باز شود و به شهرداری اجازه داده شود حریم را به محدوده شهری اضافه کند، یعنی این قسمت هایی که در آن ساخت وساز ممنوع است به بخش محدوده قانونی شهری الحاق شود تا شهرداری برای پاسخگویی به تأمین نیاز مسکن موجود مجبور نباشد بیش از اندازه استاندارد و قانونی تراکم بفروشد و بارگزاری جمعیت کند. با باز شدن کمربند شهری عوارض زیست محیطی، آلودگی و ترافیک کاهش می یابد و وقتی کمربند شهری بسته شود و قرار باشد تمام تقاضا در این فضای محدود پاسخ داده شود معضلات بیشتری ایجاد می شود. اما با گسترده تر شدن شهر، بارگذاری می تواند در فضاهای جدید اتفاق بیفتد.

منان افزود: در این صورت درآمد شهرداری هم تأمین خواهد شد؛ چراکه در این پهنه جدید نیز در هرصورت ساخت وساز صورت خواهد گرفت و به تبع آن پروانه صادر خواهد شد و شهردرای نیز به درآمد مورد نیاز خود می رسد. نکته مثبت این مدل از شهرسازی این است که دیگر آسیب های شهرسازی متراکم را به دنبال خود ندارد. دیگر تبعات فرهنگی، اقتصادی، اجتماعی را ندارد. اما بنده اسم این را گذاشتم حالت بد چراکه شما دارید یک کلانشهر را گسترده تر می کنید که خلاف اسناد بلادستی است من نمی گویم این گزینه مطلوبی است اما در مقابل گزینه روبه رو که گزینه بدتر است، این گزینه عوارض کمتری دارد.

عضو هیأت علمی گروه مهندسی معماری دانشگاه قم گفت: گزینه بدتر ادامه دادن به همان روند قبلی است. یعنی همانند قبل محدوده تهران را علی رغم ایجاد تقاضاهای جدید که ایجاد می شود حفظ کنیم. بنابراین برای تامین این تقاضا تراکم فروشی کنیم و شهر را به صورت عمودی گسترش بدهیم، که نتیجه آن می شود تشدید عوارض زیست محیطی، آلودگی هوا، تشدید آسیب های اجتماعی.. در چنین شرایطی که مجلس ورود نمی کند و بسترهای لازم را نمی سازد، پس شورای عالی شهرسازی ورود کند، چون نیازی به اجازه مجلس نیست، محدوده شهری را گسترش بدهد. وقتی مجلس ابزار لازم برای مدیریت شهر را به شهرداری نمی دهد و شهرداری این ابزار را ندارد که با ابزار پاک شهر را مدیریت کند، پس کمربند شری باز شود تا عوارض فعلی کمتر کیفیت زندگی مردم را تحت تاثیر قرار دهد.