جایگاه مناطق آزاد تجاری صنعتی در سیاست های کلی ابلاغی و برنامه هفتم توسعه

به گزارش تین نیوز به نقل از ایسنا، در یادداشت سعید پورعلی عضو هیات علمی جهاد دانشگاهی آمده است:

با فرض پذیرش رویکرد دولت چهاردهم  به  سیاست های کلی ابلاغی مقام رهبری و برنامه هفتم توسعه کشور، جا دارد مروری به جایگاه مناطق آزاد تجاری صنعتی در سیاست های کلی ابلاغی و برنامه هفتم توسعه کشور داشته باشیم.

در حال حاضر حدود ۱۶ منطقه آزاد و ۸۰ منطقه ویژه اقتصادی مصوب در کشور وجود دارد. علاوه بر این تلاش زیادی به ویژه از سوی نمایندگان مجلس در قالب ارائه طرح برای افزایش تعداد این مناطق در جریان است. مناطق آزاد تجاری صنعتی و ویژه اقتصادی در بسیاری از کشورها به ویژه کشورهای عربی سند چشم انداز جمهوری اسلامی، در آزمون اثربخشی و کارآمدی سربلند بیرون آمده اند. این مناطق، باهدف گذار از اقتصادی دولتی، غیررقابتی، رانتی و دستوری به سمت اقتصادی غیردولتی، رقابتی، غیر رانتی و آزاد تشکیل می شوند. افزایش روزافزون نقش این مناطق در اقتصاد ملی از طریق ایجاد ظرفیت های نوین و فعال سازی مزیت های موجود، مسیری برای شتاب بخشی به توسعه کشورهاست.

ماده یک قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری صنعتی جمهوری اسلامی ایران مصوب ۷ شهریورماه ۱۳۷۲ هدف از تأسیس این مناطق را" تسریع در انجام امور زیربنایی، عمران و آبادانی، رشد و توسعه اقتصادی، سرمایه گذاری و افزایش درآمد عمومی، ایجاد اشتغال سالم و مولد، تنظیم بازار کار و کالا، حضور فعال در بازارهای جهانی و منطقه ای، تولید و صادرات کالاهای صنعتی و تبدیلی و ارائه خدمات عمومی " معرفی کرده است.

جایگاه مناطق آزاد در سیاست های کلی ابلاغی

بر اساس بند اول اصل ۱۱۰ قانون اساسی، یکی از مهم ترین وظایف رهبری، تعیین سیاست های کلی نظام جمهوری اسلامی ایران پس از مشورت با مجمع تشخیص مصلحت نظام است. نهاد سیاست های کلی نظام، نهادی نوپا و بدیع در حقوق اساسی محسوب می شود و ضرورت وجود آن پس از اجرای قانون اساسی سال ۱۳۵۸ ایجادشده بود به طوری که در بازنگری سال ۱۳۶۸ بسیاری از اعضای شورای بازنگری تأکید فراوانی بر گنجاندن این مسئله در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران داشتند و درنتیجه این نهاد وارد قانون اساسی گردید. سیاست های کلی نظام، بر مبنای اصول و اهداف جمهوری اسلامی ایران تعیین می شود و چارچوب ها و جهت گیری های کشور را در همه عرصه های حکومتی مشخص می کند؛ با این توضیح که قانون گذاری در جامعه دو بُعد دارد. بُعد شکلی و بُعد ماهوی. ماهیت قوانین را سیاست گذار تعیین می کند و شکل قوانین و نحوهٔ اجرای قانون را قانون گذار و حقوق دان معین می کند؛ بنابراین لازم است سیاست های کلی، ماهیت و جهت گیری قوانین و نیازهایی که برای حرکت توسعه ای، جامعه وجود دارد را رهبری نظام معین کند. از این منظر سیاست های کلی، جهت گیری ها و ماهیت قوانین و سند بالادستی قوانین است. پیشینه تدوین و ابلاغ سیاست های کلی از سال ۱۳۷۲ آغازشده است

از این سال تاکنون ۵۶ سند به عنوان سیاست های کلی ابلاغ شده است. دایره سیاست های کلی شامل برنامه های توسعه، شبکه های اطلاع رسانه ای رایانه ای، انرژی، امنیت اقتصادی، منابع طبیعی، منابع آب، بخش معدن، اقوام و مذاهب، حمل ونقل، امنیت قضایی، مشارکت اجتماعی، امنیت ملی، شهرسازی، مسکن، قضایی، ارتباطات مخابراتی و پستی، چشم انداز جمهوری اسلامی ایران، سرمایه گذاری، توسعه علمی و تحقیقاتی، کشاورزی، صنعت، پیشگیری و کاهش خطرات ناشی از سوانح طبیعی و حوادث غیرمترقبه، کشاورزی، وحدت و همبستگی ملی، حفظ شأن و استقلال قضات، ترویج و تحکیم فرهنگ ایثار و جهاد و سازمان دهی امور ایثارگران، اصل ۴۴ قانون اساسی، مبارزه با مواد مخدر، نظام اداری، اصلاح الگوی مصرف، امنیت فضای تولید و تبادل اطلاعات، اشتغال، آمایش سرزمین، خودکفایی دفاعی و امنیتی، تولید ملی و حمایت از کار و سرمایه ایرانی، تحول در آموزش وپرورش، اقتصاد مقاومتی، حسن اجرای سیاست های کلی، سلامت، جمعیت، علم و فناوری، محیط زیست، خانواده، انتخابات، قانون گذاری، تأمین اجتماعی و توسعه دریا محور است.

مناطق آزاد تجاری صنعتی بر اساس ویژگی های چون مرزنشینی، بندری و جزیره ای بودن و مهم تر از همه برخورداری از مزیت دریا، ارتباط چندلایه با اسناد ابلاغی سیاست های کلی نظام و بعدتر اسناد توسعه و سند بودجه سالانه، می توانند تعریف و برای پشتیبانی از جایگاه ملی خود به عنوان قطب تا و کانون های توسعه، فرصت سازی کنند. بر این باورم که مناطق آزاد تجاری صنعتی کشور از لایه های فرصت سازی چون دریا، مرزنشینی، جزیره ای، بندر، مهاجرت، جامعه محلی و بومیان و مهم تر از همه امنیت در اسناد سیاست های کلی، کمتر بهره برده اند. مرور اسناد سیاست های کلی ابلاغی مقام رهبری، نشان می دهد که در برخی از این اسناد به صورت مستقیم و در برخی غیرمستقیم به ظرفیت های مناطق آزاد تجاری صنعتی و ویژه اقتصادی اشاره شده است. اگر لایه های ارتباطی پیش گفته یعنی مرز، بندر، ساحل، جزیره، دریا، انرژی، ترانزیت، مهاجرت و بومیان را به کلیدواژه های مرتبط با مناطق آزاد تجاری صنعتی اضافه کنیم، ادبیات بسیار غنی و پرتکراری برای فرصت سازی در اختیار مدیران و متولیان قرارمی گیرد. با این رویکرد می توان ادعا کرد، یکی از تکیه گاه های حمایتی برجسته برای مبانی و کارکرد مناطق آزاد تجاری صنعتی، سیاست های کلی ابلاغی مقام معظم رهبری است. شوربختانه دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد تجاری صنعتی و سازمان های مناطق آزاد تجاری صنعتی، در تبیین کارکرد مناطق آزاد تجاری صنعتی، کمتر از فرصت سازی این اسناد الزام آور برای مزیت سازی، ایجاد درآمدهای پایدار، جایابی تعریف شده در اقتصاد ملی و جذب اعتبارات عمومی باهدف توسعه زیرساخت ها، بهره برده است.

بند ۱۱ سیاست های کلی در حوزه اقتصاد مقاومتی مصوب ۱۳۹۲ سندی است که به صورت مستقیم به کارکرد و اهداف مناطق آزاد تجاری صنعتی اشاره کرده است. بر اساس مفاد این بند، " توسعه حوزه عمل مناطق آزاد و ویژه اقتصادی کشور به منظور انتقال فناوری های پیشرفته، گسترش و تسهیل تولید، صادرات کالا و خدمات و تأمین نیازهای ضروری و منابع مالی از خارج "به عنوان چارچوب ها و جهت گیری های کشور در همه عرصه های حکومتی، از سوی مقام معظم رهبری ابلاغ شده است. همچنین دربند ۴ سیاست های کلی حاکم بر برنامه ششم توسعه مصوب نهم تیرماه ۱۳۹۴ به حوزه سیاست گذاری ابلاغ شده است" برای توسعه پیوندهای اقتصادی و تجاری متقابل و شبکه ای کشور به ویژه با کشورهای منطقهٔ آسیای جنوب غربی، تبدیل شدن به قطب تجاری و ترانزیتی و انعقاد پیمان پولی دو و چندجانبه با کشورهای طرف تجارت با ایران از ظرفیت مناطق آزاد تجاری صنعتی و ویژه اقتصادی (با عبارت در چارچوب بند ۱۱ سیاست های کلی اقتصاد مقاومتی) به عنوان قطب ها و کانون های توسعه، استفاده شود.

نگاهی به بند ۴۴ سیاست های کلی ابلاغی برنامه چهارم توسعه مصوب ۱۳۸۲، بند ۱۲،۲۱،۲۳، ردیف ۲ بند ۳۵ و بند ۴۱ سیاست های کلی برنامه پنجم توسعه مصوب ۱۳۸۷، بند ۱۱ سیاست های کلی ابلاغی جمعیت مصوب ۱۳۹۳، بندهای ۱،۲،۳ و ۴ بخش "ه"، ردیف ۲ بند"و" و ردیف ۵ بند"ز" سیاست های کلی آمایش سرزمین مصوب ۱۳۹۰ و تمام بندهای سیاست های کلی توسعه دریا محور با تأکید بر ظرفیت بند ۹ مصوب ۱۴۰۲ نشان می دهد که چه ظرفیت های سیاستی ممتاز و منحصر به فردی برای مزیت و فرصت سازی در مناطق آزاد تجاری صنعتی و بعضاً ویژه اقتصادی، وجود دارد.

نگاهی به بندهای ۱۰ و ۱۱ بخش زیربنای و ۱۷ بخش فرهنگی اجتماعی، سیاست های کلی ابلاغی مقام معظم رهبری برای تدوین برنامه هفتم توسعه فرهنگی اجتماعی و اقتصادی، نشان می دهد فعال سازی مزیت های جغرافیایی و سیاسی، تبدیل ایران به مرکز مبادلات و خدمات تجاری، انرژی، ارتباطات و حمل ونقل، توجه ویژه به دریا، سواحل، بندرها، آب های مرزی و توسعه صنعت گردشگری جهت گیری های حکومتی است که می تواند برای مناطق آزاد تجاری صنعتی و ویژه اقتصادی مزیت و فرصت سازی کند، اما هنوز این مناطق با برخی محدودیت ها مواجه هستند. این محدودیت ها شامل موارد زیر است:

1. مقررات گمرکی: هرچند مناطق آزاد معافیت های گمرکی دارند، اما برخی قوانین و مقررات گمرکی در مورد واردات و صادرات کالاها همچنان اعمال می شود.

2. محدودیت در سرمایه گذاری خارجی: در برخی موارد، سرمایه گذاری های خارجی ممکن است تحت شرایط خاصی قرار گیرد و نیاز به تأیید نهادهای مربوطه داشته باشد.

3. قوانین کار و استخدام: ممکن است برخی از قوانین مربوط به حقوق و دستمزد و همچنین استخدام و اخراج کارکنان در مناطق آزاد متفاوت باشد که می تواند موجب پیچیدگی هایی شود.

4. محدودیت های بانکی: برخی بانک ها ممکن است در ارائه خدمات مالی به شرکت ها و کسب وکارهای مستقر در مناطق آزاد با محدودیت هایی مواجه شوند.

5. نظارت و کنترل دولتی: مناطق آزاد تحت نظارت و کنترل نهادهای دولتی خاص قرار دارند که ممکن است فرایندهای مدیریتی را پیچیده کند.

6. قوانین مالیاتی: درحالی که مناطق آزاد از برخی مالیات ها معاف هستند، ممکن است با قوانین خاص مالیاتی و تسهیلات محدود مواجه شوند.

7. مقررات زیست محیطی: هرچند مناطق آزاد به ایجاد رونق اقتصادی کمک می کنند، اما باید ازلحاظ زیست محیطی نیز طبق قوانین خاصی عمل کنند.

در مجموع، این محدودیت ها ممکن است بر عملکرد و جذابیت مناطق آزاد تأثیر بگذارند و نیازمند برنامه ریزی و اصلاحات مستمر برای بهبود شرایط این مناطق هستند.

جایگاه مناطق آزاد در لایحه برنامه هفتم توسعه

لایحه برنامه هفتم توسعه که در تاریخ ۲۸ خرداد ۱۴۰۲ توسط رئیس جمهور به مجلس تقدیم شد و شامل ۲۴ فصل و ۱۱۷ ماده بود، می توانست به بهبود وضعیت مناطق آزاد کمک کند، به شرطی که مفاد پیشنهادی در مسیر حمایت از مناطق تنظیم می شد و پس از تصویب در مجلس شورای اسلامی، به درستی اجرا شود و حمایت های لازم از سوی دولت و نهادهای مرتبط انجام گیرد. فعالان اقتصادی مناطق آزاد انتظار داشتند در لایحه تقدیمی به مجلس شورای اسلامی در مورد برخی از موضوع هایی که با بهبود عملکرد مناطق آزاد ارتباط مستقیم دارد، تعیین تکلیف می شد. موضوع های زیر می تواند به ارتقای جایگاه و عملکرد مناطق آزاد تجاری صنعتی و ویژه اقتصادی منجر شود.

۱- تسهیل فرایندهای تجاری: کاهش بوروکراسی و تسهیل مراحل اداری می تواند جذب سرمایه گذاران و فعالین اقتصادی را افزایش دهد.

۲-معافیت های مالیاتی و حمایت های اقتصادی: معافیت های مالیاتی و دیگر حمایت ها ممکن است به افزایش سرمایه گذاری در این مناطق کمک کرده و به تولید مشاغل بیشتر و توسعه اقتصادی منجر شود.

۳- توسعه زیرساخت ها: سرمایه گذاری در زیرساخت ها موجب بهبود دسترسی به بازارها و افزایش کارایی فعالیت های تجاری خواهد شد.

۴-ایجاد فرصت های نوآوری: حمایت از فناوری و نوآوری می تواند به توسعه کسب وکارهای جدید و اشتغال زایی کمک کند.

۵-تقویت صادرات: با ارائه تسهیلات برای صادرات، مناطق آزاد می توانند به عنوان دروازه های صادراتی کشور عمل کنند و به افزایش درآمدهای ارزی کمک کنند.

با این همه جهت گیری لایحه برنامه هفتم توسعه در برخی از مفاد پیشنهادی، نگرانی های فعالان اقتصادی و سرمایه گذاران را به دنبال داشت. به نظر می رسید ضعف دانشی و بینشی دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد تجاری صنعتی و ویژه اقتصادی در ارزیابی و تحلیل آثار و نتایج چند بند از لایحه بر عملکرد مناطق آزاد تجاری صنعتی و ویژه اقتصادی، بخش خصوصی و فعالان اقتصادی را به این نتیجه رسانده بود، برای اصلاح جهت گیری لایحه که تضعیف کننده مناطق آزاد تجاری صنعتی بود، فعالانه ورود کرده و از همه ظرفیت های خود برای بازنگری دربندهای لایحه که روال ها و فرایندهای موازی و مزاحم برای مناطق ایجاد می کرد، بهره ببرند. بندهای متعددی در لایحه تقدیمی به مجلس وجود داشت که نافی استقلال این مناطق و باب دخالت و موازی کاری دستگاه های اجرایی با سازمان های مناطق آزاد را می گشود.

مفاد و محتوای بند "الف"ماده ۴ (فرایند جدید صدور و تمدید مجوزهای کسب وکار در مناطق آزاد و ویژه)، بند"الف"ماده ۲۲ (نحوه ارزیابی شاخص ها و ضوابط زیست محیطی طرح ها و پروژه های بزرگ و توسعه ای مناطق آزاد و ویژه اقتصادی)، بند "ت"ماده ۳۳ (تأسیس مناطق ویژه تولید و صادرات محصولات گلخانه ای بزرگ مقیاس برای تولید گیاهان روغنی در محدوده مناطق آزاد و ویژه اقتصادی)، بند "پ"ماده ۳۵ (تکلیف شیوه واگذاری اراضی ملی به اشخاص حقیقی و حقوقی غیردولتی در مناطق آزاد تجاری صنعتی و مناطق ویژه اقتصادی) و بند "چ" ماده ۸۲ (ناظر بر ایجاد مدیریت یکپارچه و متمرکز در حوزه گردشگری ساحلی و دریایی)، دغدغه های بسیاری را برای ساکنان، سرمایه گذاران و فعالان اقتصادی مناطق آزاد تجاری صنعتی و ویژه اقتصادی ایجاد کرد. البته ناگفته نماند که برخی از ماده ها و بندهای لایحه، فرصت های مناسبی برای توسعه عملکردی مناطق آزاد ایجاد می کرد. بند "ب" ماده ۵۸(ایجاد و توسعه زیرساخت های صادراتی)، ماده های ۶۰،۶۱ و ۶۲ و بندهای این ماده ها که ناظر بر فرصت سازی برای شتاب بخشی به اقتصاد دریا محور و بند "ب" ماده ۸۲ مبنی بر تکلیف صدور مجوز و اعمال معافیت حقوق ورودی برای واردات کشتی های گردشگری، شناورهای تفریحی، وسایل نقلیه و تجهیزات ویژه گردشگری، از ظرفیت های مناسب لایحه برای فرصت سازی و تقویت عملکردی مناطق آزاد تجاری صنعتی است.

سرنوشت کارزار نفس گیر بخش خصوصی، فعالان اقتصادی، سرمایه گذاران و جامعه محلی مناطق آزاد تجاری صنعتی برای بازنگری لایحه پیشنهادی دولت به مجلس شورای اسلامی، با حذف یا اصلاح ماده ها و بندهای که در مسیر تضعیف مناطق آزاد بود، به بخش عمده ای از اهداف خود رسید. حذف بند "الف" ماده ۴ و بند "پ" ماده ۳۵ و اصلاح بند"ت" ماده ۳۳ کمی از دغدغه های فعالان اقتصادی را کاهش داد. اگرچه نگارنده بر این باورم که در صورت مشارکت هدفمند و هوشمندانه مدیران مناطق آزاد تجاری صنعتی و ویژه اقتصادی به ویژه دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد، در برهه تدوین برنامه های توسعه، می توان جایگاه این مناطق را با اتکا به سیاست های کلی ابلاغی مقام معظم رهبری، تثبیت و ارتقا بخشید.

جایگاه مناطق آزاد در احکام دائمی برنامه های توسعه

قانون برنامه هفتم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران در تاریخ ۱۴۰۲/۱۲/۲۹ توسط مجلس شورای اسلامی تصویب و به تأیید شورای نگهبان رسید. جایگاه مناطق آزاد تجاری صنعتی در سیاست های کلی ابلاغی مقام معظم رهبری، سند احکام دائمی برنامه های توسعه کشور مصوب ۱۳۹۵ و قانون پیشرو که به عنوان اسناد بالادستی در تدوین برنامه عملیاتی سالیانه دولت (قانون بودجه) مرجعیت دارند، باید همواره مدنظر مدیران و متصدیان دبیرخانه شورای عالی، مدیران مناطق آزاد و ویژه اقتصادی و فعالانه بخش خصوصی باشد. تلاش نگارنده در این یادداشت آن بود تا سیمای روشن از ظرفیت سیاست های کلی ابلاغی و برنامه هفتم توسعه در حمایت از توسعه و گسترش فعالیت های مناطق آزاد تجاری صنعتی و مناطق ویژه اقتصادی ارائه دهم. جا دارد قبل از ترسیم جایگاه مناطق آزاد تجاری صنعتی در قانون برنامه هفتم توسعه، با همین رویکرد، نگاهی به سند بالادستی احکام دائمی برنامه های توسعه کشور هم داشته باشیم. اهمیت این قانون از آن جهت است که حتی پس از انقضای برنامه پنجم و ششم توسعه جمهوری اسلامی ایران لازم الاجراست. این قانون مشتمل بر هفتاد و سه ماده و صد تبصره است که هدف آن ایجاد ثبات و استمرار در سیاست ها و برنامه های توسعه ای کشور بدون نیاز به تدوین برنامه های جدید برای هر دوره زمانی مشخص است. برخی از مهم ترین مواد این قانون به شرح زیر است:

1. ماده ۱: مشخص کردن اهداف کلی در حوزه های اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و محیط زیست.

2. ماده ۲: تعیین اصول و مبانی سیاست گذاری و برنامه ریزی در کشور.

3. ماده ۳: تأکید بر ایجاد هماهنگی بین دستگاه های اجرایی در راستای تحقق اهداف توسعه ای.

4. ماده ۴: توجه به توسعه پایدار و ضرورت حفظ محیط زیست.

5. ماده ۵: لزوم برقراری عدالت اجتماعی و توزیع عادلانه منابع و امکانات.

6. ماده ۶: تعیین وظایف و مسئولیت های دستگاه ها در اجرای برنامه های توسعه.

7. ماده ۷: راهکارهایی برای تأمین منابع مالی موردنیاز.

8. ماده ۸: ارائه گزارش های سالانه از پیشرفت و چالش های مرتبط با اجرای برنامه ها.

برای شفاف شدن کارکرد قانون احکام دائمی توسعه کشور پاسخ به این پرسش ضروری به نظر می رسد: چه تفاوتی بین قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور و برنامه های توسعه پنج ساله وجود دارد؟ تفاوت های اساسی بین قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور و برنامه های توسعه پنج ساله عبارت اند از:

1. ماهیت و هدف:

o قانون احکام دائمی: این قانون چارچوب های کلی و دائمی برای مدیریت و اجرای برنامه های توسعه کشور را تعیین می کند. به عبارتی، احکام دائمی به نوعی اصول و قواعد کلی مربوط به توسعه را پایه ریزی می کنند که باید در تمامی برنامه ها رعایت شوند.

o برنامه های توسعه پنج ساله: این برنامه ها دارای اهداف کوتاه مدت و مشخصی هستند که برای یک دوره پنج ساله طراحی شده اند. هر برنامه شامل پروژه ها، سیاست ها و فعالیت های خاصی است که باید در طول این دوره به اجرا درآید.

2. مدت زمان:

o احکام دائمی: این احکام به صورت دائمی و امکان تغییر آن ها به ندرت و در شرایط خاص وجود دارد.

o برنامه های پنج ساله: این برنامه ها به صورت دوره ای و برای هر پنج سال تنظیم می شوند و ممکن است باتوجه به شرایط اقتصادی، اجتماعی و نیاز کشور تغییر کنند.

3. سطح جزئیات:

o قانون احکام دائمی: عمدتاً اصول کلی و ساختارهای قانونی را فراهم می کند و به جزئیات اجرایی کمتری می پردازد.

o برنامه های پنج ساله: این برنامه ها دقیقاً به جزئیات پروژه ها، تخصیص منابع، جدول زمانی و معیارهای ارزیابی موفقیت پروژه ها پرداخته و شامل مشخصات عملیاتی هستند.

4. تصویب و اجرا:

o احکام دائمی: برای تصویب این قانون نیاز به مراحل قانونی خاص و تأیید نهادهای مرتبط مانند مجلس شورای اسلامی دارد.

o برنامه های پنج ساله: این برنامه ها نیز به تصویب مجلس می رسند، اما معمولاً ممکن است سریع تر و با شرایط خاص بازنگری یا اصلاح شوند.

به طور خلاصه، قانون احکام دائمی به عنوان یک چارچوب کلی عمل می کند درحالی که برنامه های توسعه پنج ساله به عنوان دستورالعمل های مشخص برای تحقق پروژه های خاص در یک دوره زمانی معین طراحی شده اند.

بندهای "الف" و "ب" ماده ۲ قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور به نحوه فعالیت دانشگاه ها و ضوابط پذیرش دانشجو در مناطق آزاد تجاری صنعتی می پردازد. بر اساس بند "الف" این ماده " دانشگاه های کشور، حسب مورد به تشخیص وزارتخانه های علوم، تحقیقات و فناوری و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی با تصویب شورای گسترش آموزش عالی وزارتخانه های مربوط، می توانند نسبت به تأسیس شعب در مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی و نیز در خارج از کشور به صورت خودگردان و با دریافت شهریه از داوطلبان اقدام کنند". همچنین دربند"ب" به معرفی ضوابط پذیرش دانشجو در شعب دانشگاه های مناطق آزاد تجاری صنعتی و بهره مندی از معافیت تحصیلی می پردازد.

یکی دیگر از ماده های مهم قانون احکام دائمی برنامه های توسعه ماده ۶۵ و بندهای ۷ و تبصره های ۴ گانه آن است. بندها و تبصره های این ماده برای تحقق اهداف زیر تدوین، تصویب و ابلاغ شده است:

۱-ساماندهی مناطق آزاد و ویژه اقتصادی

۲-ایفای نقش مؤثر آن ها در تحقق اهداف سند چشم انداز بیست ساله

۳-اعمال مدیریت یکپارچه در مناطق آزاد تجاری صنعتی و ویژه اقتصادی

۴-ایجاد رشد اقتصادی مناسب

۵- هم پیوندی و تعامل اثرگذار اقتصاد ملی با اقتصاد جهانی

۶- ارائه الگوی ملی در بخش های مختلف

۷-گسترش ارتباطات علمی با مراکز و نهادهای آموزشی و تحقیقاتی معتبر بین المللی

۸-ایجاد نمایندگی دانشگاه های داخلی و معتبر خارجی

۹- تأسیس دانشگاه های خصوصی در مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی و ویژه اقتصادی

۱۰- فقرزدایی از مناطق آزاد تجاری صنعتی

در بند "الف" ماده ۶۵ مدیران سازمان های مناطق آزاد را به نمایندگی از طرف دولت، بالاترین مقام منطقه معرفی و اشاره دارد که کلیه وظایف، اختیارات و مسئولیت های دستگاه های اجرائی دولتی مستقر در این مناطق به استثنای نهادهای دفاعی و امنیتی به عهده آن ها است. همچنین این بند تأکید می کند "سازمان های مناطق آزاد منحصراً بر اساس قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی و اصلاحات بعدی آن و قانون کار اداره می شوند".

 بند "ب" این ماده به طرح معافیت از پرداخت ورودی کالاهای تولید و یا پردازش شده در مناطق آزاد و ویژه اقتصادی به هنگام ورود به سایر نقاط کشور به نسبت مجموع ارزش افزوده و ارزش مواد اولیه و قطعات داخلی به کاررفته در آن، می پردازد.

دربند "پ" ماده ۶۵ به سازمان های مناطق آزاد تجاری صنعتی اجازه می دهد تا هزینه های بندری بابت ارائه خدمات در بنادری که در محدوده منطقه قرار دارند، دریافت کنند. همچنین به این مناطق اجازه داده می شود نسبت به ثبت و ترخیص کشتی ها طبق قوانین جاری و بین المللی اقدام کنند.

بند"ت " این ماده به معافیت مبادلات کالا از کلیه عوارض (به استثنای عوارض موضوع ماده (۱۰) قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی جمهوری اسلامی ایران مصوب 7 شهریور 1372)، مالیات و حقوق ورودی اشاره دارد. این معافیت ها باهدف حمایت از تولید در / صادرات از مناطق آزاد وضع شده است.

بند"ث" ماده ۶۵ احکام دائمی برنامه های توسعه باهدف گسترش ارتباطات علمی، ایجاد نمایندگی دانشگاه های معتبر داخلی و خارجی در این مناطق و تأسیس دانشگاه های خصوصی را مجاز دانسته است. این بند تکمیل کننده بندهای "الف" و "ب" ماده ۲ همین سند است.

استقرار مناطق آزاد تجاری صنعتی در جزایر و شهرهای بندری موضوع تعیین محدوده آبی این مناطق را ضروری می سازد. بسیاری از ظرفیت های تولیدی، گردشگری و تجاری این مناطق با دریا و محدوده آبی ارتباط تنگاتنگ درد. بند"ج" این ماده محدوده آبی مناطق آزاد تجاری صنعتی را به فاصله هشتصد متر از قلمرو خاکی مناطق آزاد تعیین کرده است. این محدوده از امتیازات قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی ایران مصوب 7 شهریور 1372  و اصلاحات بعدی آن برخوردار است.

یکی از اهداف تأسیس مناطق آزاد تجاری صنعتی کمک به توسعه محلی و فقرزدایی از محدوده محل استقرار مناطق آزاد است. برای کمک به تحقق این هدف بند"ج" ماده ۶۵، سازمان های مناطق آزاد را موظف کرده است حداقل یک درصد (۱%) از محل وصول عوارض ورود و صدور کالاها و خدمات این مناطق را از طریق نهادهای حمایتی به محرومان و نیازمندان بومی این مناطق اختصاص دهند.

جایگاه مناطق آزاد در قانون برنامه هفتم توسعه

همان گونه که پیش از این گفته شده ماده هایی در برنامه هفتم توسعه کشور وجود دارد که می تواند در مسیر ظرفیت سازی برای توسعه فعالیت های مناطق آزاد تجاری صنعتی و ویژه اقتصادی مورد بهره برداری قرار گیرد. مفاد ماده های ۶۱،۶۲،۶۳ و ۶۰ فصل ۱۲ برنامه که به تکالیف مرتبط با گذر (ترانزیت) و اقتصاد دریا محور و ردیف های ۱،۲،۳ بند"الف" و بند "ب " ماده ۸۳ فصل ۱۷ ناظر بر تکالیف باهدف توسعه میراث فرهنگی و گردشگری از مصادیق بارز این فرصت و مزیت سازی است. به متصدیان، مدیران و فعالان اقتصادی و گردشگری مناطق آزاد تجاری صنعتی توصیه می کنم این ماده ها، بندها، ردیف ها و تبصره ها را با دقت و حساسیت مطالعه و پیگیری کنند.

با حذف بند "الف" ماده ۴، بند"ت" ماده ۳۳ و بند "پ" ماده ۳۵ از لایحه برنامه هفتم توسعه، دو بند"الف " ماده ۲۲ و بند "ب" ماده ۵۸ فصل ۱۲ با عنوان گذر (ترانزیت) و اقتصاد دریا محور به شکل مستقیم به نام "مناطق آزاد تجاری صنعتی " اشاره کرده اند.

بند "الف" ماده ۲۲ در فصل ۳ قانون با عنوان "اصلاح ساختار بودجه" آمده است. هدف ماده ۲۲ قانون الزام به رعایت استانداردهای زیست محیطی است. این اشاره هم ناظر بر تکلیفی است که مناطق آزاد تجاری صنعتی در حوزه حفاظت از محیط زیست دارند. در متن مصوبه آمده است "کلیه طرح (پروژه) های بزرگ جدید و طرح های توسعه ای بزرگ که توسط دستگاه های اجرائی، بخش های خصوصی، تعاونی و مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی در پهنه سرزمین از جمله مناطق آزاد تجاری، صنعتی و ویژه اقتصادی اجرائی می شود، باید قبل از اجرا بر اساس شاخص ها، ضوابط و معیارهای زیست-محیطی که به تصویب شورای عالی حفاظت محیط زیست می رسد، توسط سازمان حفاظت محیط زیست مورد ارزیابی اثرات زیست¬محیطی قرار گیرد". یکی از مزیت های ستودنی و خواستنی بسیاری از مناطق آزاد تجاری صنعتی و ویژه اقتصادی، محیط زیست آنهاست. برخی از مناطق آزاد تجاری صنعتی در چارچوب برنامه جامع خود برای رسیدن به محیط زیستی پاک، کربن صفر را هدف گرفته اند.

بند"ب" ماده ۵۸ برنامه باهدف افزایش رقابت پذیری گذر (ترانزیت) از مسیر ایران نسبت به مسیرهای رقیب، حمایت ها و مشوق های را پیش بینی کرده است. در این بند دو وزارت خانه نفت و راه شهرسازی مکلف شده اند با همکاری وزارت خانه های صنعت، معدن و تجارت، امور خارجه، بانک مرکزی و دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد تجاری صنعتی و ویژه اقتصادی نسبت به ایجاد زیرساخت های صادراتی نظیر تأسیسات برون ساحلی (آفشور)، مراکز بارانداز و فضاهای مسقف برای تسهیل صدور کالاهای ایرانی و تأمین امنیت صادرکنندگان اقدام کنند. تقویت زیرساخت های انرژی، بهداشت و درمان، آموزش و بندری و فرودگاهی از مسائل مهم مناطق آزاد تجاری صنعتی است. به دلیل ساختار درآمدی –هزینه ای این مناطق و عدم بهره مندی آنها از اعتبارات دولتی و عمومی، تأمین زیرساخت ها با کندی عذاب آور روبرو است. این مصوبه می تواند راهی برای تسریع در تأمین زیرساخت های به ویژه در حوزه های دریایی، بندری، فرودگاهی و ریلی باشد.

اگر چه در ماده های دیگر قانون برنامه هفتم توسعه به صورت مستقیم به نام "مناطق آزاد تجاری صنعتی" اشاره نشده است، ولی در برخی از بندها فرصت سازی مناسبی برای مناطق آزاد دیده می شود. ردیف های ۱ و ۴ بند"الف" ماده ۴۸ که دولت را به اجرای طرح های عظیم اقتصادی ملی و پیشران مکلف کرده است، به اجرای پروژه در حوزه دالان های راهبردی گذر (ترانزیت) ریلی و دریایی و توسعه منطقه مکران و اروند با رویکرد درون زایی و برون گرایی باهدف تبدیل شدن به مرکز مبادلات بین المللی تولیدی، تجاری و گردشگری تأکید دارد. سازمان توسعه سواحل مکران که بر اساس ماده ۶۸ قانون احکام دائمی برنامه های توسعه در محدوده شهرستان های میناب، سیرید، جاسک، چابهار و کنارک تشکیل شده است و منطقه آزاد تجاری صنعتی اروند با هوشمندی، بهره مندی از این فرصت را دنبال کنند.

مرور فصل ۱۲ قانون برنامه هفتم توسعه با عنوان گذر (ترانزیت) و اقتصاد دریا محور نشان می دهد که فرصت های مناسبی برای مناطق آزاد تجاری صنعتی وجود دارد. منطقه آزاد تجاری صنعتی اروند، کیش، قشم، چابهار در جنوب و دو منطقه آزاد انزلی و مازندران در شمال در کناردریا قرار دارند. فعال شدن اقتصاد دریا پایه از مزیت های این مناطق است. توجه به ترانزیت در قالب کریدورهای زمینی، دریایی و هوایی و ظرفیت خدادادی دریا می تواند به فعال سازی مزیت های جغرافیایی و شتاب بخشی به توسعه مناطق آزاد و کشور کمک کند.

حجم اقتصاد دریایی جهانی ۱۵۰۰ میلیارد دلار تخمین زده می شود که در سال ۲۰۳۰ به ۳۰۰۰ میلیارد دلار خواهد رسید. در حال حاضر منابع دریایی قابل استحصال دریاها تریلیون ها دلار تخمین زده می شوند. اقتصاد دریا محور بر مبنای منابع و صنایع دریایی و استفاده درست و برنامه ریزی شده از دریاها، سواحل، بنادر و جزایر و پتانسیل های عظیم مرتبط با آن برای رشد اقتصادی این مناطق و کشور حائز اهمیت است. بر مبنای گزارش کنفرانس توسعه و تجارت جهانی ارزش صادرات مبتنی بر دریا ۳ تریلیون دلار در سال تخمین زده می شود. بیش از سه میلیارد نفر در جهان، برای معاش خود از دریاها بهره می برند. ۲۰ کشور درحال توسعه جهان در کنار دریاها واقع شده اند. دو سوم جمعیت جهان در سواحل و ۶۰ کیلومتری دریاها مستقر و زندگی می کنند. ۸۰ در صد از بزرگ ترین و آبادترین شهرهای جهان در کنار سواحل واقع شده اند. بیشترین تراکم جمعیتی جهان در سواحل است. ایران دارای ۷ استان ساحلی با ۲۵ درصد مساحت کشور است. این در حالی است که تنها ۱۲ درصد جمعیت کشور در استان های ساحلی و کناردریا زندگی می کنند. درآمد گردشگری دریایی در جهان هم نشان می دهد که ایران تا چه اندازه نسبت به این ظرفیت بی توجه بوده است. مشاهده واقعیت های میدانی بیانگر آن است که ایران با دارابودن ۵۸۰۰ کیلومتر ساحل در شمال و جنوب، قرارگیری در مسیر کریدور شمال به جنوب و توانایی اتصال به شبه قاره هند به روسیه و اروپا، اشراف به خلیج فارس، دریای عمان، تنگه هرمز، مجاورت با بزرگ ترین دریاچه جان، رتبه ۲۴ ام ظرفیت ناوگان حمل ونقل در جهان، بدون احتساب نفت و گاز، یک در صد از اقتصاد دریا پایه را سهم خود کرده است. این آمار به آن معناست که تنها از ۵ درصد از سواحل ارزشمند خود استفاده می کنیم.

نگاهی به عملکرد بنادر برتر غرب آسیا و ایران هم نشان می دهد تا چه اندازه در بهره برداری از ظرفیت دریا دچار غفلت شده ایم. یافته های بانک جهانی در گزارش شاخص عملکرد بنادر کانتری در غرب آسیا در سال ۲۰۲۳ نشان می دهد که حمل ونقل دریایی برای تجارت جهانی ضروری است. به طوری که بیش از ۸۰ درصد تجارت کالایی جهان از نظر حجم، از طریق مسیرهای دریایی حمل می شود. در این میان باز هم غایب بزرگ در عرصه بندری و حمل ونقل دریایی ایران است. سواحل و بنادر غنی و ارزشمند شمالی و جنوبی کشور به ویژه مکران بلااستفاده مانده است. کشور در زمینه ساخت و تعمیر کشتی ها، شیلات و آبزی پروری، ساخت پالایشگاه ها و پتروپالایشگاه ها، صنایع آب شیرین کن، تولید برق و ده ها صنعت دریایی و ساحلی نیاز به برنامه ریزی منسجم تر و بهتری دارد.

 در ردیف ۲ بند "الف" ماده ۵۷ و باهدف ایجاد پیونددهی متقابل و مستحکم اقتصادی بین کشورها از طریق ایران، حضور فعال افزایش سهم بری از زنجیره های ارزشمند منطقه ای و بین المللی بر اساس مزیت های نسبی مناطق مختلف و مزیت های اقتصادی، تدوین " سند برنامه ملی ترانزیت"در سال اول اجرای برنامه پیش بینی شده است. ضروری است دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد تجاری صنعتی باهدف بهره مندی از این فرصت و مشارکت مناطق آزاد تجاری صنعتی در این برنامه ملی با نهادهای مسئول و مرتبط رایزنی فشرده داشته باشد.

بندهای "الف"،"ب"،"پ"،"گـ" و "ث" ماده ۶۰ برنامه با موضوع "اقتصاد دریا محور" وزارت خانه های تعاون، کار و رفاه اجتماعی، نیرو، نفت، سازمان حفاظت محیط زیست و سازمان شیلات ایران را در بسیاری از حوزه های حمایتی، مشوق ها، تأمین انرژی پایدار، بازسازی زیستگاه های حساس و اعمال معافیت ها مکلف کرده است. مناطق آزاد تجاری صنعتی مستقر در سواحل شمالی و جنوبی و جزیره ای می توانند از بندهای این ماده برای رفع برخی از ناترازی ها استفاده کنند. همچنین از بندهای "الف"، "ب"و "پ" ماده ۶۱ هم برای استقرار و ارائه خدمات برتر در سطوح فراملی، ملی و محلی بهره برداری کنند. شبانه روزی کردن فعالیت گمرکات، اصلاح نظام تعرفه گذاری خدمات بندری و ایجاد سازوکار لازم برای رقابتی کردن فعالیت ها در مقایسه با بنادر منطقه برخی از فرصت های این ماده است. علاوه بر این بندهای "الف"و" ب" ماده ۶۲ باهدف افزایش سهم کشور از بازار ارائه سوخت و خدمات جانبی به کشتی ها (بنکرینگ) در منطقه خلیج فارس و دریای عمان فرصت های ارزشمندی برای مناطق آزاد تجاری صنعتی قشم و چابهار فراهم آورده است. یکی از مزیت های این دو منطقه آزاد در حوزه ارائه سوخت و خدمات بانکرینگ است.

یکی از اهداف برنامه هفتم توسعه با نگاه به اقتصاد دریا، توسعه صنایع شیلاتی و ارتقا نقش و جایگاه پروتئین دریایی در سبد خانوارهای غذایی است. صید و صیادی از مشاغل دیرپا و سنتی مناطق ساحلی و آزاد تجاری صنعتی است. همچنان بسیاری از بومیان و جامعه محلی مستقر در مناطق آزاد تجاری صنعتی در کیش، قشم، چابهار، اروند و انزلی در حوزه صید و صنایع مرتبط مانند شیلات مشغول به فعالیت هستند. بندهای "الف"و"ب" ماده ۶۳ وزارت خانه های نیرو، نفت، جهاد کشاورزی و معاونت علمی و فناوری رئیس جمهور برای تأمین انرژی باهدف توسعه ناوگان صید فراساحلی و بومی سازی تجهیزات موردنیاز این صنعت، مکلف کرده است. با در نظر داشتن ساختار مدیریت درآمد – هزینه ای مناطق آزاد تجاری صنعتی و مناطق ویژه اقتصادی، بهره مندی از صنایع مرتبط با اقتصاد دریا می تواند منابع نوین و پایداری برای فعالیت و ایجاد درآمد تعریف کند.

یکی دیگر از فرصت های ارزشمند برنامه هفتم توسعه برای مناطق آزاد تجاری صنعتی را می توان در فصل ۱۷ با عنوان میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی که برای اولین بار در برنامه آمده است، ردیابی کرد. بندهای "الف"،"ب"،"ت"،"ث"،"ج"،"چ"،"ح"،"خ"،"د"و"ذ" ماده ۸۳ هم ظرفیت ها و فرصت های مناسبی برای توسعه گردشگری در کشور و مناطق آزاد تجاری صنعتی ایجاد کرده است. این ماده باهدف توسعه گردشگری داخلی و افزایش جذب گردشگران خارجی، حفظ میراث فرهنگی و توسعه و ترویج صنایع دستی، اقدام های گسترده ای را ابلاغ کرده است. دایره این اقدام ها شامل معافیت های مالیاتی، آموزش و توانمندسازی، واگذاری امور غیرحاکمیتی به بخش خصوصی، ارائه یارانه و تسهیلات حمایتی، تأمین زیرساخت ها، تسهیل صدور مجوزهای کسب وکار، رقومی سازی نقشه های عرصه و حریم آثار ملی و محدوده بافت های تاریخی، بازنگری حریم آثار ثبتی پیشین و تعیین حریم آثار جدید، صدور مجوزهای توسعه دهنده ها، تسهیل گر سرمایه گذاری، مرمت و بهره برداری از ابنیه و شرایط تولید و عرضه محصولات صنایع دستی است.

یکی از مهم ترین فرصت های این ماده در ردیف ۱ بند" الف" معافیت های مالیاتی تمامی تأسیسات و فعالیت های گردشگری و حوزه صنایع دستی است. همچنین بند "ب" این ماده فرصت بسیار ارزشمندی برای نوسازی و بازسازی صنعت گردشگری است. این بند مهم اشعار می دارد که " مجوز لازم برای واردات کشتی های گردشگری، شناورهای تفریحی، وسایل نقلیه و تجهیزات ویژه گردشگری برای سرمایه گذاران بخش های خصوصی و تعاونی متقاضی با معافیت حقوق ورودی توسط وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی با رعایت اختیارات قانونی وزارت راه و شهرسازی صادر می شود. فهرست مصادیق موضوع این بند توسط وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی با همکاری وزارتخانه های صنعت، معدن، تجارت و راه و شهرسازی ظرف مدت سه ماه پس از ابلاغ برنامه تعیین می گردد. مصادیق مذکور از سوی فرماندهی انتظامی جمهوری اسلامی ایران یا مرجع قانونی ذی ربط با پلاک یا نشان ویژه متمایز شده و حداقل 10 سال صرفاً در حوزه خدمات گردشگری باید به کار گرفته شوند. نظارت بر نحوه استفاده از خودروها و اخذ تضامین لازم بر عهده وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی با همکاری فرماندهی انتظامی جمهوری اسلامی ایران و دستگاه های نظارتی ذی ربط خواهد بود". حوزه گردشگری و صنایع دستی مناطق آزاد تجاری صنعتی با اتکا به دارایی ارزشمند جامعه محلی و ظرفیت ها و قابلیت های تبدیل آن به جاذبه گردشگری می تواند از پیشران های توسعه مناطق باشد. نوسازی و بازسازی تجهیزات و امکانات این حوزه سال هاست به تأخیر افتاده است. این بند می تواند جان تازه ای به گردشگری کشور، مناطق ساحلی و جزیره ای و به ویژه مناطق آزادی که در چشم اندازشان صنعت گردشگری نقش محوری دارد، بدمد.

نتیجه گیری

اگر چه این بررسی طولانی شد؛ ولی بر این باورم چنانچه قانون گذار بخواهد از مزایای ایجاد مناطق آزاد تجاری صنعتی مانند جذب سرمایه گذاری خارجی و داخلی، افزایش صادرات و تسهیل تجارت، ایجاد تنوع اقتصادی، توسعه تجارت منطقه ای، توسعه زیرساخت ها، افزایش اشتغال، تحریک نوآوری و انتقال فناوری، افزایش رقابت پذیری، تقویت بخش خصوصی، توسعه صنایع جدید، تقویت ارتباط اقتصاد ملی با اقتصاد بین المللی، تأمین نیازهای ضروری و منابع مالی از خارج و حاکمیت گفتمان اقتصاد آزاد، رقابتی، غیر تعرفه ای و غیردولتی، بهره مند شود، جایگاه این مناطق را در همه اسناد بالادستی و به ویژه در برنامه های توسعه آتی تقویت کرده و این مناطق را مأموریت گرایانه و با شاخص های تعریف شده مورد ارزیابی قرار دهد.

مدیران دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد تجاری صنعتی و ویژه اقتصادی و مدیران عامل سازمان های مناطق آزاد و مناطق ویژه باهدف ارتقای جایگاه مناطق در اسناد بالادستی و همچنین جایابی تثبیت شده بین اهداف و کارکرد مناطق با توسعه کشور از طریق شورای عالی مناطق آزاد که بر اساس اصل ۱۳۸ قانون اساسی تشکیل می شود، اقدام کنند. شفاف سازی مأموریت مناطق آزاد و مناطق ویژه در تقسیم کار ملی بخش اقتصادی هم می تواند به ارتقا عملکرد مناطق آزاد و ویژه بینجامد. بی شک اتخاذ یک استراتژی گفت وگوی جامع با دولت و حاکمیت همراه با مشارکت بخش خصوصی در فعال سازی ظرفیت های موجود در اسناد سیاست های کلی ابلاغی، احکام دائمی برنامه های توسعه، برنامه توسعه هفتم و سند بودجه سالانه و ایجاد ظرفیت های جدید در اسناد آتی می انجامد.