◄ چرا سرمایه‌گذاران خصوصی از حضور در پروژه‌های عمرانی فراری‌اند؟
رئیس سازمان برنامه‌وبودجه در آذرماه سال گذشته، پیش از تقدیم لایحه بودجه سال ۹۷، مدعی شد که «۴ هزار و ۱۳۱ پروژه عمرانی، از سوی دولت به بخش خصوصی واگذار شده است.» آقای نوبخت واگذاری این پروژه‌ها را در قالب «عقد قرارداد مشارکت عمومی-خصوصی» عنوان کرده بود.
رئیس سازمان برنامه‌وبودجه در آذرماه سال گذشته، پیش از تقدیم لایحه بودجه سال ۹۷، مدعی شد که «۴ هزار و ۱۳۱ پروژه عمرانی، از سوی دولت به بخش خصوصی واگذار شده است.» آقای نوبخت واگذاری این پروژه‌ها را در قالب «عقد قرارداد مشارکت عمومی-خصوصی» عنوان کرده بود. الگویی که با عنوان اختصاری و زیبای انگلیسی PPP بیان می‌شود و در راستای اختیاری است که مجلس به دولت داده تا بتواند حجم ۶۰۰ هزار میلیارد تومانی پروژه‌های عمرانی روی دست مانده را به اتمام برساند.
دولت پول کافی برای اتمام این پروژه‌ها را ندارد؛ بنابراین مجلس در لایحه بودجه سال ۹۶، به دولت اجازه داد بخش‌هایی از این پروژه‌ها را با «مشوق‌های مالی» به بخش خصوصی واگذار کند. این «اجازه» در قالب «تبصره ۱۹ بودجه سال ۹۶» به دولت داده شد و بعدها در بودجه ۹۷ نیز تکرار شد موضوعی که حتی رئیس‌جمهوری نیز هنگام تقدیم لایحه بودجه ۹۷ از آن به‌عنوان راهکاری برای اشتغال بیش‌تر یاد کرد؛ تبصره‌ای که قرار بود «انباشت پروژه‌های عمرانی» را در ایران کاهش دهد.
انباشت مشکلات متعدد و مختلف در برخورد با طرح‌های عمرانی، طی سالیان متمادی موجب شده که انبوه این طرح‌ها تبدیل به نقطه بحرانی در مدیریت بخش عمومی شود و اصلاحات جدی در سازوکارهای این طرح‌ها الزامی باشد. تعریف و تصویب طرح‌هایی فاقد توجیه کافی اقتصادی و زیست‌محیطی و آغاز طرح‌های متعدد با تصور یا تظاهر به وجود توجیه صرفا اجتماعی یکی از این مشکلات است.
آغاز پروژه با مطالعات ناقص و نادرست در کنار ارجاع کار و مناقصات غیردقیق به همراه اعمال نفوذ و سوگیری و همچنین افزایش دائمی حجم و ابعاد پروژه در طول دوره ساخت و در نهایت عدم تکافوی اعتبارات تخصیص داده شده از مشکلات دیگر فرآیند پدیدآوری این پروژه‌ها بوده و انباشت مجموعه این مشکلات، شرایط کنونی را ایجاد کرده است.
برای مدیریت این وضعیت، تاکنون بارها احکامی قانونی تصویب و ابلاغ شده است. از بین این احکام، آن‌هایی مفیدتر و مؤثرترند که بتوانند فضا و رفتارهای بازیگران را به سوی حداکثر شفافیت و کارآمدی سوق دهند. به‌علاوه یکی از چاره‌های کاهش مشکل طرح‌های عمرانی استفاده از روش‌های مشارکت یا واگذاری این طرح‌هاست.
اما باید توجه داشت که اولا این راه‌حل مانند هر راه‌حل دیگری، محدوده و محدودیت‌هایی دارد و ثانیا همین چاره نیز به‌نوبه خود، نیازمند بسترها و مقدماتی است. شاید مهم‌ترین دلیل عدم دستیابی به نتایج مورد انتظار از این راه‌حل طی چند سال بیان مکرر نام این روش‌ها و انتظار مستمر از آنها، همین عدم توجه به جوانب و اجزای موضوع بوده باشد. این راهکار بدون در نظر گرفتن اقدامات مکمل مانند سامانه معاملات الکترونیک پروژه‌ها و سامانه اولویت‌بندی پروژه‌ها و هیئت‌های رفع عدم انطباق در فرآیندهای واگذاری، ابتر و ناکارا خواهد بود.
شفافیتی که نیست
در حال حاضر حدود ۷۶ هزار پروژه عمرانی ملی و استانی نیمه‌تمام در کشور وجود دارد که برآورد می‌شود برای تکمیل آنها اعتباری حدود ۶۰۰ هزار میلیارد تومان مورد نیاز است. از سوی دیگر، بررسی‌ها نشان می‌دهد که حدود ۶۵ درصد از طرح تملک دارایی‌های سرمایه‌ای ملی در زمان‌بندی خود به اتمام نرسیده و طول دوره ساخت این طرح‌ها به ۱۲ سال افزایش یافته است.
با چنین شرایطی، در صورتی که روند اختصاص بودجه عمرانی مشابه روند چند سال اخیر باشد، اتمام این طرح‌ها به‌طور متوسط حدود ۱۲ سال به طول می‌انجامد، آن‌هم در شرایطی که دولت با کمبود شدید منابع روبه‌رو است و از حدود یک ماه دیگر، تحریم‌های تازه از راه می‌رسند و شرایط را بدتر می‌کنند.
با توجه به تنگناهای مالی اقتصاد کشور که متأثر از آسیب‌های برجای مانده از تحریم‌های بین‌المللی در سال‌های گذشته و کاهش قیمت نفت در دوره اخیر است، چاره‌ای جز طی کردن مسیر مشارکت با بخش غیردولتی نیست؛ همان‌طور که برنامه ششم نیز توسعه مشارکت بخش غیردولتی در توسعه، مدیریت و تأمین مالی طرح‌های زیرساختی را لازم دانسته است.
سال ۱۳۹۷ نیز که دومین سال دولت دوازدهم است، سال دوم اجرای قانون برنامه ششم توسعه بود. با گذشت دو سال از اجرای سیاست جدید برای جلوگیری از «انباشت پروژه‌های عمرانی»، چگونه می‌توان آمارهای مختلف از واگذاری این پروژه‌ها را باور کرد در حالی که «شفافیت» به‌عنوان اصل اول و مورد نیاز بخش خصوصی برای ورود به عرصه سرمایه‌گذاری، هرگز در مورد این پروژه‌ها وجود نداشته است؟
نگاهی به شرایط پروژه‌ها در بخش حمل‌ونقل
هنوز نمی‌توان درباره جداول پروژه‌های عمرانی در بودجه امسال صحبت کرد و باید منتظر گزارش عملکرد دستگاه‌های نظارتی درباره بودجه ۹۷ ماند؛ اما آن‌گونه که از جداول مختلف موجود در قانون بودجه سال گذشته به دست می‌آید؛ بیشترین اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای با اعتباری برابر ۷۳،۹۷۹ میلیارد ریال به فصل حمل‌ونقل اختصاص داده شده است. چنان‌که این فصل ۲۴ درصد از کل اعتبارات ملی سال ۱۳۹۶ را به خود اختصاص داده است. از منظر حجم اعتبار مورد نیاز برای خاتمه طرح‌ها نیز، فصل حمل‌ونقل با اعتبار مورد نیاز برابر ۱،۲۷۹،۴۰۲ میلیارد ریال بیشترین اعتبار را برای اتمام طرح‌های خود نیاز دارد.
نظر مرکز پژوهش‌های مجلس
مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی که به‌تازگی از روند اجرای سیاست جلوگیری از انباشت پروژه‌ها به کمک بخش خصوصی منتشر کرده به بررسی و تحلیل موانع و راهکارهای شناسایی شده برای فصول مختلف طرح‌های عمرانی پرداخته که بخش حمل‌ونقل آن در این گزارش مورد بررسی قرار گرفته است.
از دیدگاه مرکز پژوهش‌های مجلس، عدم کفایت امتیازهای اعطایی مالی و غیرمالی به سرمایه‌گذاران بخش ریلی و جاده‌ای موجب کاهش جذابیت این پروژه‌ها برای سرمایه‌گذاران شده است. ضمن اینکه از دیدگاه این مرکز، نقص مفرط گزارش‌های امکان‌سنجی برای واگذاری یا مشارکت پروژه‌های عمرانی در بخش حمل‌ونقل، از دیگر دلایلی است که سرمایه‌گذاران را فراری می‌دهد.
فقدان یک مرکز فرماندهی فراگیر و چابک برای تصمیم‌گیری و تمهید محیط حقوقی، اقتصادی و فنی مناسب برای روش‌های مشارکت و واگذاری و عدم شفافیت قانونی برای نحوه فراخوان، ارزیابی و انتخاب سرمایه‌گذار از دیگر عواملی است که مرکز پژوهش‌های مجلس به‌عنوان مانع برای حضور سرمایه‌گذاران بخش خصوصی عنوان کرده است.
از دیدگاه این مرکز، در سال‌های ۹۵ و ۹۶ که این قانون اجرا شده، سرمایه‌گذاران به اطلاعات مربوط به روندها و روش‌های واگذاری پروژه از جمله روش‌های تأمین مالی و قراردادی، مدل‌های مالی و تضامین، اطلاعات فنی و اقتصادی پروژه‌های قابل واگذاری و مشارکت دسترسی نداشته‌اند و این موضوع کار را برای حضور آنها سخت کرده است، مانعی که به دلیل عدم وجود قوانین و مقررات جامع و کافی برای تضمین مورد نیاز در واگذاری و مشارکت در طرح‌ها شرایط را برای حضور بخش خصوصی سخت کرده است.
آمار شک‌برانگیز
با توجه به این موارد باید به آمار و اطلاعاتی که آقای نوبخت از واگذاری بیش از ۴ هزار پروژه عمرانی به بخش خصوصی عنوان کرده، با دیده تردید نگاه کرد. در اقتصاد ایران که تعارض منافع اداری مدیران مرتبط و میانی دولت با روش واگذاری و مشارکت با بخش خصوصی همواره وجود داشته، طبیعی است که حضور بخش خصوصی در پروژه‌ها به کاهش اختیارات و امکانات در دسترس مدیران میانی بینجامد و شرایط حضور بخش خصوصی «واقعی» را سخت‌تر کند.
از سوی دیگر، «انباشت پروژه‌های عمرانی» چیزی نیست که ظرف یک سال و دو سال اخیر به وجود آمده باشد که در دو سال و سه سال بتوان آن را از بین برد. افزایش حجم پروژه در طول دوره احداث و فربه شدن دائمی طرح‌ها، همان مطالعات سطحی اولیه را نیز نقض کرده و طرح‌ها را هرچه نامناسب‌تر ساخته است. به اینها باید اضافه کرد فقدان چارچوب استاندارد گزارش‌های توجیهی که خود امکان ارزیابی بانک‌ها به‌عنوان عنصر «تأمین سرمایه» را از بین می‌برد و درنتیجه موجب عدم اطمینان بانک‌ها برای تأمین مالی می‌شود.
در کشوری به نام ایران، با ساختار «اقتصاد دولتی» متکی بر «درآمد نفت» که سازمان‌ها و نهادهای شبه‌دولتی از دل آن بیرون آمده و خود به ساختارهای کوچک‌تر تقسیم شده‌اند؛ تعارض منافع مالی بدنه شبه‌دولتی و دولتی موجب شده برای اجرای پروژه‌ها، همین شرکت‌های نزدیک به دولت، اقدام به تشکیل انواع شرکت تعاونی و دیگر تشکیلات اقماری کنند. فقط در صورت باقی ماندن پروژه‌ها در بخش دولتی، این تشکیلات اقماری می‌توانند ارتزاق کنند و در صورت انتزاع پروژه‌ها، این تشکیلات قادر به بقا در فضای رقابتی بدون رانت نخواهند بود.
امکان معامله تشکیلات اقماری با دستگاه‌های دولتی وابسته، مهم‌ترین انگیزه مانع‌تراشی مدیران دستگاه‌هایی است که در مسیر واگذاری‌ها هستند. در این شرایط، رویکرد غالب مدیران دولتی این خواهد بود که «فقط پروژه‌ای را که خودمان صلاح بدانیم برای واگذاری اطلاع‌رسانی می‌کنیم.» در حالی که بخش خصوصی بهتر صلاح سرمایه خود را می‌داند و باید اطلاعات همه طرح‌ها در اختیارش قرار گیرد تا خودش اقدام کند و پیشنهاد بدهد.
