◄ سرمایه‌ گذاری در حوزه حمل و نقل عمومی مسافری؛ نیازمند تغییر در ضوابط و تفکر حاکم بر تدوین آنها

عباس محمودآبادی:  سال 1404 به عنوان سال سرمایه گذاری برای تولید معرفی شد. در مفهوم کلی تولید علی الاصول هم به صنعت تولیدی و هم به ارایه خدمات اطلاق می گردد. یکی از مهمترین مصادیق ارایه خدمات که در مواردی به اشتباه از آن تحت عنوان صنعت یاد می شود، حمل و نقل است ولی در سال های اخیر موضوع کاهش تعداد اتوبوس های فعال در حمل و نقل جاده ای و به تبع آن کاهش تعداد مسافرانی که مد حمل و نقل عمومی را برای مسافرت برون شهری خود انتخاب می نمایند، به چالشی جدی برای دست اندرکاران حمل و نقل تبدیل شده است. به نظر می رسد یا حداقل چنین اظهار می شود آنچه که چنین چالشی را به وجود آورده است، عدم سرمایه گذاری مناسب در تأمین ناوگان اتوبوسی در کشور است.

بنابراین به منظور حمایت از ورود ناوگان فوق به عرصه حمل و نقل عمومی، مصوبات متعددی از طریق دستگاه های بالادستی (مجلس شورای اسلامی و هیئت وزیران) به وزارت راه و شهرسازی ابلاغ و اختیاراتی نیز داده شده اما نتیجه آن ورود ناوگان جدید به عرصه حمل و نقل جاده ای مسافری نبوده است.

از جمله این گونه از مصوبات می توان به تصویب نامه ثبت سفارش واردات دو هزار (۲۰۰۰) دستگاه اتوبوس برون شهری با عمر کمتر از پنج سال موضوع مصوبه شماره ۳۹۶۷۶/ت۶۱۲۶۹هـ مورخ 07/03/1402 هیئت وزیران و آیین نامه اجرایی بند (ص) تبصره (7) قانون بودجه سال 1402 کشور موضوع مصوبه شماره 92523/ت61367هـ مورخ 28/05/1402 هیئت وزیران اشاره نمود.

از دیگر موارد قانونی نیز بند (پ) ماده (59) قانون برنامه هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران می باشد که با هدف نوسازی ناوگان باری و مسافری به تصویب رسیده است. در حوزه حمل و نقل عمومی مسافری دلایل متعددی را می توان برای عدم تحقق خواسته های مد نظر نهادهای بالادستی برشمرد که از آن جمله پایین بودن توان رقابتی وسایل نقلیه عمومی نسبت به وسایل نقلیه شخصی، دستوری بودن نرخ های حمل مسافر، ساختار ناکارآمد نظارت بر حمل و نقل عمومی مسافر در جاده ها می باشند که موارد آن به تفصیل در متنهای قبلی منتشر شده در رسانه ها ارایه شده است. اما یکی از مهمترین دلایل عدم تحقق هدف ورود ناوگان جدید به این عرصه وجود ساختار ناکارآمد پذیرش و جذب سرمایه گذاری در حوزه حمل و نقل مسافر است که باید با دقت مورد بررسی قرار گیرد. ذکر چند نکته می تواند روشن نماید که اساساً چرا سرمایه گذاری در بخش حمل و نقل جاده ای مسافری صورت نمی گیرد یا حداقل با آنچه که مورد انتظار است، فرسنگ ها فاصله دارد. 

حمل و نقل عمومی جاده ای همواره فعالیتی غیردولتی بوده است به این مفهوم که دولت در خرید اتوبوس برون شهری یا ارایه مستقیم خدمات به مثابه آنچه که در تأمین اتوبوس و قطار درون شهری و بهره برداری از آنها مطرح است، نقش ندارد. اما مقررات حاکم بر فعالیت شرکت های حمل و نقل مسافر تحت عنوان ضوابط تأسیس و بهره برداری از شرکت های حمل و نقل عمومی مسافر داخلی به نحوی تدوین شده اند که با اصول و مبانی فعالیت یک بنگاه اقتصادی تعارض دارند. در مقررات موصوف، لزوم وجود نمایندگی، شعبه، تعداد مورد نیاز وسایل نقلیه ملکی و استیجاری، بهره برداری از پایانه اختصاصی و عمومی با تبصره های متعدد و در مواردی متناقض به نحوی تدوین شده اند که فقط یک نتیجه را به دنبال دارند و آن جلوگیری از ورود و تأسیس شرکت های جدید به عرصه حمل و نقل عمومی مسافری برون شهری و به تبع آن جلوگیری از سرمایه گذاری جدید در این حوزه است. یک جستجوی بسیار ساده در اینترنت، ضوابط تأسیس و فعالیت در حمل و نقل مسافری در اتحادیه اروپا را در اختیار هر تحلیل گری قرار می دهد که با مقایسه آن با مقررات داخلی درک می نماید اساساً مفهوم اقتصاد آزاد در یک بنگاه اقتصادی به نام شرکت حمل و نقل مسافری در مقررات حاکم بر فعالیت های آنها در ایران، به طور کلی نادیده گرفته شده است. 

به عنوان مثال از موارد جزیی تر می توان به بند (15) ماده (1) ضوابط موصوف در تعریف پایانه اختصاصی اشاره نمود. با وجود آن که در بند (14) همان ماده پایانه عمومی تعریف شده است، به صراحت اعلام شده است مکان پایانه اختصاصی صرفاً توسط یک شرکت حمل و نقل مورد استفاده قرار می گیرد. از دیدگاه اقتصادی هیچ منطقی وجود ندارد که اگر شرکت مالک پایانه اختصاصی، توان سرویس دهی یک یا دو سرویس روزانه را داشته باشد، پایانه اختصاصی باید در بقیه ساعات شبانه روز بلااستفاده باشد. شرکتهایی که در پایانه های عمومی فعالیت دارند، به واقعیت های نحوه مدیریت سلیقه ای شهرداری ها و تسلط مطلق آنها و دیگر نهادهای دولتی و عمومی بر عملکرد شرکت های حمل و نقل واقف بوده و اساساً تلاش می کنند خود را درگیر چنین مسایلی ننمایند. چه اشکالی وجود دارد یک پایانه اختصاصی با امکانات و تسهیلات مناسب توسط چند شرکت حمل و نقل مسافری بر اساس یک قرارداد مشارکت مورد استفاده قرار گیرد؟ مگر بیمارستان خصوصی با امکانات و تجهیزات پزشکی خاص، صرفاً توسط یک پزشک مورد استفاده قرار می گیرد یا تمام پزشکانی که در بیمارستان فعالیت می کنند، در مالکیت بیمارستان خصوصی سهم دارند؟ نکته جالب توجه در تبصره (2) ماده (14) است که حتی فعالیت یک شرکت در پایانه اختصاصی را هم موکول به صدور مجوز شهرداری نموده است. در واقع مقررات به سرمایه گذار تحمیل می کند که باید تحت قیمومیت نهادی به نام شهرداری فعالیت نماید و به تبع آن در رقابت با شهرداری باخت متوجه سرمایه گذار خواهد بود.

در ماده (9) ضوابط موصوف، شرایط مدیر عامل به این نحو ابلاغ شده است که مدیر عامل باید یا سابقه حمل و نقلی داشته باشد که مورد تایید اداره کل راهداری و حمل و نقل استان قرار گیرد و یا این که در دوره های آموزشی مرتبط شرکت نموده و دوره را با موفقیت گذرانده باشد. اگر فرض شود که همه ادارات کل استانی از یک الگوی ثابت پیروی نموده و رفتار سلیقه ای نداشته باشند، اساساً چه ضرورتی دارد که مدیر عامل تخصص حمل و نقلی داشته باشد؟ در مقررات مربوط به تأسیس شرکتهای حمل و نقل در کشورهای عضو اتحادیه اروپا به وضوح پیش بینی شده است که مدیر عامل می تواند در صورت عدم تسلط به موضوعات فنی فردی را با قابلیت های تخصصی و فنی به کار بگمارد و از تخصص حمل و نقلی او استفاده نماید. نکات جالبتر در تبصره های (4) تا (6) همین ماده ذکر شده اند. در تبصره (4) چنین پیش بینی شده است که اگر شرکت دارای بیش از 30 دستگاه وسیله نقلیه ملکی باشد، از رعایت شرایط مدیر عاملی مستثنی است. مفهوم ساده این تبصره آن است که هر چقدر حوزه فعالیت و عملکرد گسترده تر باشد، نیاز به دانش تخصصی کمتر خواهد بود که با منطق لزوم سابقه برای مدیریت شرکت سازگاری ندارد. در تبصره (5) پیش بینی شده است که اگر مدرک تحصیلات حوزوی ارایه گردد، معادل مدرک مورد پذیرش قرار می گیرد و در تبصره (6) نیز مدیران عامل خارجی از ارایه سوابق تجربی معاف شده اند. سؤال این است اگر مدیر عامل تخصص حمل و نقلی و دانش فنی لازم دارد پس تحصیلات حوزوی و افراد خارجی بدون سابقه چه جایگاهی دارند و اگر تخصص لازم ندارد چرا بقیه باید چنین شرایطی را مهیا نمایند؟ 

در تبصره (2) ماده (15) همان ضوابط حکم شده است که اگر شرکت یا شعبه ای در فرودگاه خارج از شهر تقاضای جابجایی مسافر به درون شهر را داشته باشد، باید با یک شرکت حمل و نقل یا شعبه داخل شهر قرارداد همکاری منعقد نماید و مسافران را از طریق سرویس ویژه تک صندلی به درون شهر منتقل نماید. چند درصد از مسافرانی که در فرودگاه خارج از شهر پیاده شده اند، انتظار دارند برای رفتن به درون شهر از سرویس ویژه تک صندلی استفاده کنند؟ فرودگاههای زیادی در دنیا خارج از شهر وجود دارند که از طریق مترو یا اتوبوس های درون شهری به شهر متصل شده اند که برای فعالیت آنها حتی ظرفیت ایستاده مسافران طراحی شده است. وقتی مسافران خروجی فرودگاه در مسیر حرکت به داخل شهر ممکن است در هر نقطه ای پیاده شوند، چه لزومی دارد که شرکت خدمات دهنده در فرودگاه با شرکت حمل و نقل داخل شهر قرارداد داشته باشد؟ 

ضابطه دیگری که طی سال‌های اخیر در نظام حمل و نقل مسافر حکمفرما شده، الزامات شبکه سیر است. از منظر اقتصادی، الزامات شبکه سیر فاجعه ای است که در قالب دستورالعمل به بخش حمل و نقل جاده ای مسافر تحمیل شده است. الزامات شبکه سیر به صورت خلاصه، چنین مفهومی را در خود دارند که شرکت های حمل و نقل مسافر باید برای فعالیت خود با یکی از شرکتهای سرشبکه حمل و نقل مسافر قرارداد همکاری داشته و با تبعیت از معیارهای سرشبکه، تابلوی خود را نیز تغییر دهند به نحوی که مسافر تصویری یکسان از عنوان شرکت حمل و نقل مسافری داشته باشد. از نگاه ساختاری این ضابطه چنین الزامی را نشان می دهد که هر بنگاه اقتصادی که بخواهد در حمل و نقل مسافر فعالیت داشته باشد، یا باید خود یک کارتل حمل و نقل مسافر باشد، یا تحت نظر یکی از کارتل های حمل و نقل مسافر موجود فعالیت نماید. سؤال اینجاست کدام سرمایه گذار حاضر است مبلغ گزافی را برای خرید اتوبوس یا تأسیس یک شرکت حمل و نقل هزینه نماید و برای فعالیت حرفه ای بسیار پرریسک و پرهزینه حمل و نقل مسافر، خود را تحت زعامت بنگاه اقتصادی دیگری (سرشبکه) قرار دهد؟ 

حکم مندرج در قسمت (ب) تبصره (6) ماده (16) ضوابط مذکور نیز در این زمینه جالب توجه است. این بخش از مقررات اشعار می دارد اگر یک شرکت حمل و نقل جدیدالتأسیس با یک سرشبکه قرارداد داشته باشد، سرشبکه موظف است 50% از ناوگان مورد نظر در ضوابط را برای فعالیت آن تأمین نماید و پس از پایان دوره نمایندگی، شرکت جدید باید تمام تأسیسات و ناوگان مورد نیاز را تأمین نماید در غیر این صورت مجاز به ادامه فعالیت نخواهد بود. دو نکته حائز اهمیت در این بند وجود دارد. اولاً چرا یک شرکت جدیدالتأسیس که علی الاصول مبنایی اقتصادی را برای فعالیت خود مد نظر قرار داده است، باید از حمایت شرکتی که در ماهیت عملکردی رقیب او به شمار می رود، برخوردار باشد؟ یا اساساً چرا باید شرکت حمل و نقل سرشبکه از رقیب تازه به عرصه وارد شده خود به این نحو حمایت کند؟ یا چرا باید چنین وضعیتی را مورد پذیرش قرار دهد که رقیبی را در آستین خود پرورش دهد؟ در این وضعیت، اصل استقلال شرکتها که در قانون تجارت بر آن تاکید شده است، چه می شود؟ ثانیاً با فرض آن که سرشبکه 50% ناوگان را تأمین نمود، در صورت بروز اختلاف و لغو قرارداد نمایندگی، تکلیف سرمایه گذاری معنوی شرکت جدید در جذب مسافر، ایجاد اطمینان برای وجود سرویس در مسیرهای فعالیت و مواردی از این قبیل به چه می انجامد؟ 

با نگاه دقیق می توان دریافت هدف اصلی این نحوه از تدوین ضوابط جلوگیری از ورود سرمایه، تفکر، روش، ساختار، مسئولیت و رویکردهای حرفه ای جدید به عرصه حمل و نقل جاده ای مسافری برون شهری است. در واقع، ساختار کلی تدوین ضوابط به نحوی است که تعدادی شرکت حمل و نقل موجود بدون سرمایه گذاری و فاقد مدیریت حرفه ای و صحیح (البته نه برای همه) به فعالیت خود ادامه دهند و فرصت ورود شرکتهای دیگر با رویکردهای نوآورانه و حرفه ای و احتمالاً با روش های جذب مسافر جدید مانند برنامه ریزی و سوار شدن مسافر در مسیر و استفاده از مراکز سوار و پیاده شدن مسافران یا بکارگیری روش های حمل و نقل مسافر در قالب مسیرهای طولانی با مراکز سوار و پیاده شدن متعدد در مسیر به مثابه آنچه که در خارج از کشور رخ می دهد، وجود نداشته باشد. حمایت از شرکت های قدیمی و موجود تحت عنوان شرایط تطبیق موضوع تبصره (3) ماده (5) نیز به نحوی است که عملاً شرکتهای حمل و نقل خود را مکلف به سرمایه گذاری برای خرید اتوبوس یا تأمین تأسیسات نمی دانند. اعمال شرایط تطبیق در کنار جلوگیری از ورود شرکت های جدید سبب شده است ضمن جلوگیری از ورود سرمایه و تفکر جدید به بخش، راننده و مالک اتوبوس نیز عملاً تصمیم گیر تام و واجد اختیار کامل در ارایه خدمات مسافری در راه های برون شهری باشند. به عنوان مسافر اتوبوس به کرات مشاهده کردم که راننده یا مالک در رفتار با مسافران، اتخاذ تصمیمات و نحوه ارایه خدمات، خود را واجد اختیارات تام در طول مسیر می دانند و به صراحت اذعان می کنند که شرکت حمل و نقل فقط وظیفه صدور صورت وضعیت را به عهده دارد و لاغیر. حتی مالکان اتوبوس تخصیص تعدادی از صندلیهای آن را نیز در حوزه اختیارات خود می دانند و صراحتاً و با صدای بلند به مسافران اعلام می دارند که شرکت حمل و نقل هیچ نقشی در تخصیص صندلیهای اتوبوس به مسافران هم ندارد. این موضوع زمانی با حساسیت بیشتری مواجه می شود که شرکت حمل و نقل از فروش اینترنتی بلیط به میزان ظرفیت اتوبوس نیز خودداری نموده و عملاً دست مالک و راننده را در نحوه انتخاب مسافر باز می گذارد و کاملاً مشهود است که شرکت حمل و نقل مسافر یا تعاونی (در اصطلاح عامیانه رانندگان) هیچ نقشی در سازماندهی و برنامه ریزی سفرهای برون شهری ندارد. فاجعه بارتر از عدم وجود توان مدیریتی در شرکتهای حمل و نقل، وجو رانندگانی است که بخشی از مالکیت اتوبوس متعلق به آنان می باشد و متأسفانه اساسی ترین معیار مطلوبیت در حمل و نقل عمومی که زمان سفر است، را نادیده می گیرند و سفر را با توقفات بی مورد و بی برنامه به حدی خسته کننده می کنند که مسافران را برای استفاده مجدد از سیستم حمل و نقل بی رغبت نموده و این عاملی است تشدید کننده در کاهش تقاضای حمل و نقل عمومی جاده ای مسافر که ضوابط موصوف به آن نپرداخته اند. 

موارد فوق، بخش بسیار کوچکی از واقعیتهای موجود در حمل و نقل عمومی مسافر برون شهری است که به وضوح نشان می دهد نقاظ ضعف در ضوابط و رویکردهای مدیریتی در حمل و نقل عمومی مسافری نهفته است که راه جذب سرمایه گذاری در ارایه خدمات در بخش حمل و نقل مسافر را مسدود نموده اند. بر این اساس برون رفت از وضعیت موجود به منظور جذب سرمایه گذاری در تأمین ناوگان و تأسیس و فعالیت شرکتهای حمل و نقل مسافر با رویکردهای جدید و نوآورانه هم نیازمند مطالعات دقیق از طریق تیمهای کارشناسی مستقل و هم نیازمند تغییر در رویکردهای جاری در حوزه مدیریتی کلان حمل و نقل و پرهیز از اتخاذ روشهای انحصارطلبانه است. در سال 1404 دولت باید موانع جذب سرمایه گذاری را با نگاهی موشکافانه مورد بررسی قرار دهد و همزمان موضوع واردات اتوبوسهای برون شهری را نیز با معیارهای اقتصاد آزاد به صورت جدی تری مورد پیگیری قرار دهد. نظام پرداخت یارانه های عمومی در حمل و نقل مسافر را با اعمال تغییرات، به روش های کارآمدتر تبدیل نماید تا یکی از مهمترین معیارهای مطلوبیت در حمل و نقل مسافر تحت عنوان قابلیت دستیابی و استفاده به موقع (Reliability & Affordability) برای مسافر تأمین گردد. دولت به عنوان تنظیم گر بخش اقتصادی، باید مناسباتی را تدوین و به مورد اجرا گذارد که رابطه بین مالک اتوبوس (به عنوان سرمایه گذار) و شرکت حمل و نقل که الزاماً ممکن است سرمایه گذار نباشد، و در نهایت راننده و اختیارات راننده و مالک به درستی تعریف و تبیین شده باشند. علاوه بر این، ضوابط تأسیس و فعالیت شرکت های حمل و نقل مسافر با رویکرد مدیریت یک بنگاه اقتصادی خصوصی مورد بازنگری اساسی قرار گیرند و از تجربیات موفقی نظیر ضوابط اجرایی در کشورهای عضو اتحادیه اروپا الگوبرداری شود. در غیر این صورت همان گونه که یک ماه از سال 1404 گذشت، بقیه ماههای سال 1404 نیز به سرعت خواهند گذشت، اهمیت سرمایه گذاری و جذب آن از دست می رود و کاهش تقاضای سفر برون شهری از طریق اتوبوس وضعیت را از شرایط موجود نیز بغرنج تر می نماید. شاید به عنوان یک اقدام کوتاه مدت بتوان انجام یک مطالعه دقیق توسط تیمی از کارشناسان داخلی با مدیریت و نظارت کارشناسان خارجی که واجد تجربیات کافی در کشورهای در حال توسعه باشند، را در دستور کار قرار داد تا با نگاهی مستقلانه و جامع، مشکلات را دقیقتر و بهتر شناسایی نمود و راهکار مناسب برای برون رفت از وضعیت موجود ارایه کرد.

متخصص حمل و نقل و ترافیک