مناطق آزاد؛ چالش واردات یا رشد صادرات

 

معافیت های مالیاتی، بخشودگی عوارض گمرکی، حذف تشریفات زاید گمرکی و مقررات دست و پاگیر جذب سرمایه گذاری خارجی مهمترین ویژگی این مناطق است.

 

سازمان ملل متحد از این مناطق به عنوان محرکی برای تشویق صادرات صنعتی یاد می کند و فلسفه این اصطلاح را می توان در تغییر استراتژی واردات به استراتژی توسعه صادرات دانست.

 

 اهداف ایجاد مناطق آزاد تجاری و صنعتی

توسعه صادرات ، ورود به بازارهای جهانی ، آشنایی با تجارت خارجی، تنوع بخشی به صادرات، دستیابی به بازارهای پولی جهان ، تسهیل ورود سرمایه های خارجی ، جذب و انتقال تکنولوژی های نوین، افزایش کارایی اقتصادی ، افزایش تولید و ارزش افزوده بخش های اقتصادی به ویژه بخش صنعت ، کمک به ورود کالاهای واسطه ای و سرمایه ای با شرایط و قیمت مناسب تر، افزایش درآمد کشور ناشی از فعالیت هایی همچون حمل و نقل، بارگیری و تخلیه، بانکداری، بیمه گری و توریسم از مهمترین اهداف تشکیل مناطق ازاد صنعتی و تجاری محسوب می شود که در قانون تاسیس این مناطق برآن تاکیدشده است .

 

* مزیت های قانونی مناطق آزاد در ایران

 

- معافیت مالیاتی 15 ساله برای دریافت کنندگان مجوز فعالیت اقتصادی

- معافیت از پرداخت هرگونه حقوق گمرکی و سود بازرگانی برای واردات مواد اولیه ، ماشین آلات و قطعات یدکی جهت تولید کنندگان منطقه

- ورود آزاد و بدون حقوق گمرکی ماشین آلات ، قطعات یدکی ، مواد اولیه و مصالح ساختمانی جهت احداث واحدهای تولیدی ، تجاری و خدماتی در منطقه

- معافیت گمرکی برای ورود کالاهای ساخته شده در منطقه آزاد به داخل کشور به میزان ارزش افزوده

- امکان ترانزیت و صدور مجدد کالا بدون محدودیت

- بی نیازی به روادید و سهولت در صدور مجوز ورود و اقامت خارجیان

- آزادی مشارکت سرمایه گذاری خارجی تا سقف 100 درصد و مالکیت 100 درصد سرمایه گذاران خارجی نسبت به اعیانی مستحدثات در اراضی استیجاری

- آزادی انتقال ارز به خارج از کشور بدون هیچ محدودیت

- آزادی کامل ورود و خروج اصل سرمایه و سود حاصل از فعالیت های اقتصادی

- تضمین کامل سرمایه های خارجی و سود حاصل از آنها

- مقررات خاص جهت اشتغال نیروی انسانی در منطقه آزاد و امکان دسترسی به نیروی انسانی ماهر، بهره ور و ارزان

- امکان استفاده از نیروی انسانی متخصص خارجی در منطقه

 

* شکل گیر مناطق ازاد تجاری 

 

این حمایت های قانونی زمینه ساز شکل گیری هفت منطقه ازاد شد که 12 تا 20 سال از تاسیس انها می گذرد و نگاهی به عملکرد این مناطق ازاد بیانگر درصد توفیق ایجاد این مناطق است.

 

الف) صادرات از مناطق آزاد

 

شاخص اول مربوط به تولید و صادرات است. از میزان آمار تولید در مناطق آزاد اطلاع دقیقی وجود ندارد. اما صادرات کالای تولید شده در مناطق را می‌توان ملاک میزان تولید قرار داد.

حداکثر صادرات یا به عبارتی کالای تولید شده در مناطق آزاد حدود یک میلیارد دلار براورد شده است ؛ این عدد معادل 2.5% کل صادرات کشور است.

کالاهای تولیدشده در مناطق آزاد که هم اکنون به علت تعطیلی اغلب کارخانه‌های موجود به شدت کاهش یافته است، اکثرا به سرزمین اصلی صادر شده و صادرات به خارج از کشور و ارزآوری اندکی داشته‌اند.

این درحالی است که طبق پیش‌بینی مسئولان با توجه به معافیت‌های اعطایی برای تولید و صادرات در این مناطق ‌باید تولید و صادرات به خارج از کشور رونق می‌گرفت اما بعد از گذشت بیش از 12 سال شاهد صادرات اندکی از این مناطق هستیم که اغلب آن نیز به کشور خودمان وارد می‌ شود و در اصطلاح به آن صادرات به سرزمین اصلی گویند.

 

ب) سرمایه‌گذاری خارجی

 

سرمایه گذاری خارجی در مناطق آزاد ایران در بهترین ‌سال‌ها نیز از مقدار قابل توجهی برخوردار نبوده است و در ادامه نیز به دلایلی نظیر تحریم‌ها و  مدیریت نداشتن صحیح از این میزان به شدت کاسته شد.

به علت تاسیس چند منطقه در سال 82 و رایزنی با کشورهای همجوار، شاهد افزایش جذب سرمایه هستیم که این مقدار در مقایسه با مناطق آزاد کشورهای دیگر مقدار کمتری است. هرچه از فعالیت این مناطق می‌گذرد، به جای رشد و تثبیت سرمایه خارجی، از این میزان کاسته شده است.

 

پ) سرمایه‌گذاری داخلی

 

آمار سرمایه‌گذاری داخلی نسبت به سرمایه‌گذاری خارجی در مناطق آزاد وضع بهتری دارد. با تبدیل مقادیر ریالی سرمایه‌گذاری با نرخ ارز همان سال ، میزان سرمایه‌گذاری داخلی در 4 سال منتهی به سال 92 به صورت میانگین سالانه 1750 میلیون دلار بوده که معادل 43 برابر سرمایه‌گذاری خارجی است.

نکته قابل توجه این است که هدف اصلی مناطق آزاد، جذب سرمایه‌گذاری خارجی است.

با  وجود این باز هم آمارهای مربوط به سرمایه‌گذاری در مقابل نمونه‌های مشابه کشورهای همسایه همچنان ناچیز است. 

عمده اقلام وارداتی از مناطق آزاد ، اقلام کامل و مصرفی است در حالی که انتظار می‌رفت با استفاده از معافیت‌ها جهت واردات قطعات اولیه (معافیت از کلیه حقوق ورودی) و رونق تولید (معافیت از پرداخت مالیات)، کار و اشتغال منطقه به حد مطلوبی برسد، لکن با اعطای مجوز خرده فروشی در مناطق و معافیت کالای همراه مسافر از پرداخت حقوق گمرکی جهت واردات کالا به سرزمین اصلی، مشاهده می‌ شود تجار به جای سرمایه گذاری در بخش تولید، تنها به واردات اکتفا کرده اند.

 

بنابر اعلام گمرک جمهوری اسلامی ایران، فهرست عمده کالاهای وارداتی به مناطق آزاد در سال 92 شامل خودرو، سیگار، پارچه ، لوازم یدکی ، پوشاک،اسباب بازی، برنج، تلفن همراه، کفش ، اب میوه گیر چای، جاروبرقی ، روغن نباتی، کامپیوتر،توستر ، رایانه ، تلویزیون و یخجال است.

 

ث) آمار واردات از طریق مناطق آزاد

 

با وجود تاکید قانون بر توسعه صادرات کالا در مناطق آزاد، هم‌اکنون میزان واردات کالاهای تجاری بیش از مقدار صادرات و تولید این مناطق است. به طوری که کالاهای تجاری وارد شده از این مناطق ، حداقل 5 برابر کالاهای تولیدی در مناطق آزاد است. 

این بدین معنی است که از ظرفیت و امکانات ایجاد شده در مناطق، اغلب به منظور واردات کالاهای تجاری استفاده می‌شود. البته این نکته را باید در نظر داشت که در آمار واردات تجاری، کالاهایی که از طریق مسافر از مناطق وارد کشور می‌شود، محاسبه نشده است که در صورت محاسبه، اختلاف بیشتر از این مقدار خواهد شد. 

 

ج) شاخص‌های منطقه

 

با بررسی چندین شاخص اقتصادی، معیشتی و بهداشتی 5 منطقه آزاد قشم، انزلی، ارس، ماکو و اروند، و مقایسه شاخص‌ها با آمار همان استان، متاسفانه نه تنها رشد چشمگیری ملاحظه نشد، بلکه در برخی از شاخص‌ها استان به مراتب وضعیت بهتری نسبت به شهرستان منطقه آزاد دارد.

 

* رقابت برای گرفتن امتیاز مناطق آزاد

 

احد امیرمحمدی از کارشناسان مناطق ازاد معتقد است ::مناطق آزاد عمدتا برپایه نگاههای بخشی و منافع منطقه ای شکل گرفته و کمتر به کارشناسی ها توجه شده است.

 

وی معتقد است : بررسی روند شکل گیری مناطق آزاد در بم و سیرجان یا کیش و قشم نشان می دهد که تلاش نمایندگان این مناطق بیشتر منطبق با منافع منطقه ای بوده و در رای گیری ها کمتر به نگاه کارشناسی، امایش سرزمینی و اصولا توجیه فنی و اقتصادی توجه شده است.

 

امیرمحمدی می افزاید : مسئولان محلی با طرح مسئله بین مردم و ایجاد انتظار عمومی نظام تصمیم گیری کشور را تحت فشار قرار می دهند تا ایجاد این مناطق مراحل قانونی خود را در زمان کوتاه تری طی کند البته در این بین منافع اقتصادی و رانت های اطلاعاتی بی شماری در رابطه با زمین های که در این مناطق قرار می گیرد ، نهفته است. 

 

امیر محمدی معتقد است: به هیچ وجه نمی توان به علت ناموفق بودن تجربه مناطق ازاد در ایران این پروژه را طرحی شکست خورده دانست چراکه تجربه مناطق ازاد در بسیاری از مناطق جهان تجربه ای موفق بوده و است.

 

وی با بیان اینکه  توفیق نداشتن مناطق ازاد در ایران ناشی از نوع نگاه به این مناطق است و سیاستگذاری های نادرست است ، می گوید : در تمامی کشورهایی که اقدام به ایجاد مناطق ازاد تجاری صنعتی کرده اند دولت ها ابتدا تمامی زیرساخت های لازم همچون راه، اب ،برق، بندر، فرودگاه و ... ایجاد و سپس سرمایه گذاران را دعوت به سرمایه گذاری کرده اند در حالی که در ایران مسیری معکوس را طی کرده است .

 

این کارشناس مناطق ازاد می افزاید : با بررسی روند شکل گیری مناطق ازاد می بینیم که ابتدا بخشی از سرزمین اصلی از کشور به عنوان منطقه ازاد جدا می شود و از سرمایه گذاران می خواهند تا در این مناطق حضور یابند و سپس از محل عوارض و حقوق گمرکی دریافتی از سرمایه گذاران اقدام به ایجاد زیرساخت در این مناطق شده است ، روندی بسیار کند و فساد اور که به هیچ عنوان با فلسفه وجودی این مناطق منطبق نیست.

 

وی می افزاید: بر اساس قانون مناطق ازاد تجاری و صنعتی دولت پانزده درصد از حقوق و عوارض گمرکی را به این مناطق اختصاص می دهد تا صرف ابادانی و ایجاد زیرساخت مناطق ازاد کنند و بقیه حقوق دریافتی جزو درامدهای دولت محسوب می شود.

 

این کارشناس می گوید: وقتی تعرفه اکثر کالاهای مصرفی ورودی د ر مناطق آزاد 4 درصد است در عمل مدیران مناطق ازاد به طرف واردات کالاهای کالاهای لوکس ،خودرو ، قطعات خودرو و کالاهایی که تعرفه 80 درصدی دارد هدایت می شوند تا با توجه به سهم 15 درصدی از تعرفه دریافتی اعتبارات مورد نیاز برای عمران و ابادانی مناطق را تامین کنند.

 

وی می افزاید: در عمل مناطق ازاد به دروازه واردات کالاهای لوکس تبدیل شده است و به عبارت دیگر بند ناف تاسیس این مناطق ازابتدا با عوارض دریافتی از واردات کالاهای لوکس بریده شده و انتظار تحقق اهداف تاسیسی این مناطق و تبدیل ان به پلی برای صادرات کالای ساخته شده انتظاری بیهوده است.

 

کیومرث فتح الله کرمانشاهی، معاون کل سابق سازمان توسعه تجارت ایران در گفتگو با می گوید: مناطق آزاد کشور نیازمند افزایش کیفیت به جای کمیت و اجرای شدن قانون است تا زمینه حضور سرمایه گذاران خارجی فراهم شود.

 

وی با بیان اینکه اجرایی نشدن قوانین مناطق ازاد باعث دور شدن از اصل ایجاد این مناطق است، می افزاید: نبود زیرساخت های لازم در زمینه اسکله ، بارانداز و تجهیزات ، وسایل حمل و نقل ، زیرساخت های بانکی و بیمه ای از جمله مشکلات اساسی مناطق ازد است و همچنین بانک های خارجی نتوانستند در مناطق آزاد کشورمان عملیات خود را اجرا کنند.

 

وی تصریح می کند: باید در منطقه مدیریت صورت گیرد تا سرمایه گذاران انگیزه برای کار در مناطق آزاد داشته باشند.

 

کرمانشاهی معتقد است : مناطق آزاد کشورمان اثربخش نبوده است و باید به جای افزایش کمیت به کیفیت توجه شود.

 

وی با بیان اینکه باید برای رسیدن به اهداف توسعه مناطق ازاد بسترسازی در همه زمینه ها از جمله آموزش صورت گیرد ، می گوید : به دلیل معضل فرهنگی بسیاری از نمایندگان مجلس از روی چشم و هم چشمی در صدد افزایش مناطق آزاد هستند که نیازمند بررسی است.

 

رئیس کمیسیون صادرات خانه اقتصاد می گوید: در حدود 20 سال گذشته ، 3 منطقه کیش با اولویت گردشگر ، قشم با اولویت صنعتی و چابهار با اولویت ترانزیت ایجاد شد و روز به روز به ایجاد این مناطق افزوده شده است در حالی که زیرساخت های مورد نیاز صورت نگرفته است.

 

وی می افزاید : اسکله کاوه با ظرفیت 100 هزار تن در قشم پلی به طول 1800 متر است که جزیره قشم را به سرزمین مادر وصل کند تا کالا از مبادی اصلی و مستقیم به کشور وارد شود که هنوز این پل ساخته نشده است.

 

کرمانشاهی معتقد است: منطقه قشم با وجود بیش از 100 روستا با نبود امکاناتی نظیر سیستم حمل و نقل کالا ، آب شرب مواجه است و ما نمی توانیم ادعای توسعه یافتگی داشته باشیم در حالی که روستاهایی که در مناطق آزاد زندگی می کنند فاقد امکانات و زیرساخت های مناسبی هستند.

 

وی با بیان اینکه در بسیاری از کشورها مناطق آزاد مناطق پردازش صادرات هستند و از واردات برای تأمین مواد مورد نیاز کارخانه ها استفاده کنند ، می گوید: مناطقی مانند دبی و امارات که تولیداتی ندارند و بیشتر برمبنای واردات کالا هستند درآمد آنها از محل صادرات مجدد تأمین می شود.

 

کرمانشاهی معتقد است : میان مناطق آزاد دنیا و کشور ما در تأمین زیرساخت های مورد نیاز تفاوت اساسی وجود دارد به طوری که در مناطق آزاد باید طرح آمایش سرزمین یعنی تعیین ظرفیت و پتانسیل هر منطقه صورت گیرد و با برنامه ریزی مناسب اقدام به ایجاد زیرساخت ها کنیم.

 

کرمانشاهی با اشاره به وجود بیش از 30 منطقه ویژه و آزاد در داخل کشور می افزاید: هدف اصلی از ایجاد مناطق ازاد پردازش صادرات بود که این امر عملیاتی نشد و اکنون بیشتر واردات صورت می گیرد.

 

وی معتقد است : باید با یک رویکرد جدید و طرح نو به ارتقای کیفیت به جای کمیت توجه کنیم و زمینه را برای حضور سرمایه گذاران خارجی مهیا کنیم.

 

به اعتقاد کارشناسان افزایش تعداد مناطق ازاد تجاری و صنعتی از هفت منطقه به 14 منطقه اشتباهی راهبردی است که اگر در شرایط خاص سیاسی امروز تصمیم گیری شود هزینه های جبران ناپذیر را به پیکره اقتصاد ملی تحمیل خواهد کرد چراکه لغو امتیاز اعطا شده به مناطق اگر محال نباشد بسیار دشوار است.

 

اسیب شناسی تجربه مناطق ازاد تجاری صنعتی در ایران نشان می دهد که نگاه حاکم بر این مناطق این تجربه موفق جهانی را در ایران با ناکامی جدی مواجه کرده است که در این گزارش به برخی از مصادیق این  توفیق نیافتن می پردازیم.

 

نقش مناطق ازاد در کمک به وضعیت معیشتی مناطق 

برخی حامیان گسترش مناطق ازاد تجاری وصنعتی را اقدامی برای بهبود وضعیت مناطق کمکی می دانند بهانه ای که در 12 تا 20 سال اخیر عملا دستاورد چندانی نداشته است چرا که عملکرد ضعیف مناطق آزاد موجود و نبود زیرساخت لازم، موجب تعطیلی کارخانه ها ، گسترش واردات رسمی، قاچاق و ... شده است ضمن اینکه مناطق فقیرنشین، خانواده‌های تحت پوشش کمیته امداد و بهزیستی ساکن دراین مناطق فقط از تبعات افزایش قیمت هزینه های زندگی بهره منده شده اند.

 

تنها در سال 92 و در شرایط تحریم ،بیش از 2 میلیارد دلار کالا بدون پرداخت حقوق گمرکی از طریق مناطق آزاد وارد کشور شده است. با توجه به اینکه اغلب این اقلام، کامل و مصرفی است ، عمدتا به صورت قاچاق وارد سرزمین اصلی شده اند.

 

 بی میلی سرمایه گذاران خارجی 

سرمایه‌گذاران خارجی به اندازه کافی تمایل به سرمایه‌گذاری در این مناطق ندارند این امر علاوه به مشکلات تحریم که طی سال های اخیر دامنگیر اقتصاد کشور شده است ، جذابیت کم منطقه در مقایسه با موارد مشابه است ،امتیازات ارایه شده در مناطق آزاد ایران به مراتب از موارد مشابه کشورهای دیگر ضعیف‌تر است. 

 

بسیاری از امتیازات ارایه شده در منطقه، در سرزمین اصلی نیز جاری هستند که به عنوان نمونه می‌توان به قانون تشویق سرمایه‌گذاری خارجی، بخش معافیت‌های قانون مالیات‌های مستقیم، معافیت حقوق ورودی مواد اولیه برخی واحدهای تولیدی و ... اشاره کرد. 

 

- تبدیل شدن مناطق آزاد به سکوی واردات کالاهای تجاری 

 

هم‌اکنون میزان واردات کالاهای تجاری بیش از مقدار صادرات و تولید این مناطق است. آمار نشان می‌دهد کالاهای تجاری وارد شده از این مناطق، حداقل 5 برابر کالاهای تولیدی در مناطق آزاد است. این بدین معنی است که از ظرفیت و امکانات ایجاد شده در مناطق، اغلب به منظور واردات کالاهای تجاری استفاده می‌شود. 

 

- قاچاق ارز از طریق مناطق 

 

طبق قانون، خرید و فروش ارز توسط هر شخص حقیقی و حقوقی در این مناطق، آزاد است. این مساله سبب می‌شود امکان هر گونه کنترل بر خرید و فروش ارز از بین برود. 

 

از نظر قوانین داخل کشور تنها بانک‌ها وصرافی‌های مجاز تحت نظارت بانک مرکزی امکان خرید و فروش ارز دارند که این مساله امکان نظارت و مدیریت ارز کشور را برای بانک مرکزی فراهم می‌کند. اما این امکان برای بانک مرکزی در مناطق آزاد وجود ندارد. 

 

علاوه براین طبق قانون، ورود و خروج ارز از سرزمین اصلی به مناطق و بالعکس تابع قوانین داخلی کشور است. با  وجود این، برخی بانک‌ها و صرافی‌ها از طریق شعب مناطق آزاد خود، در سرزمین اصلی فعالیت می‌کنند که این مساله ورود و خروج ارز را از کنترل و نظارت بانک مرکزی خارج می‌کند.

 

- قاچاق کالا از طریق مناطق به داخل کشور

 

کشور ما به علت شرایط خاص مقررات صادرات و واردات و در نتیجه آن منفعت زیاد قاچاق کالاهای هدف، نیازمند شرایط کنترلی خاص نیز است.

 

ورود کالا به مناطق آزاد بدون کنترل و امکان رهگیری صرفا به تسهیل قاچاق از مناطق آزاد کمک خواهد کرد. مطالعه مناطق آزاد برخی کشورهای توسعه یافته نشان می‌دهد که تسهیل تجارت در مناطق آزاد و کاهش بروکراسی باعث کاهش نظارت در این مناطق نشده است. 

 

در این کشورها کالاهای وارد شده به مناطق آزاد از بدو ورود تا خروج از مناطق و یا استفاده در تولید، توسط گمرک آن کشور به صورت الکترونیکی رهگیری می‌شوند. فناوری اطلاعات این امکان را فراهم می‌کند تا بدون افزایش چشمگیر بروکراسی، امکان رهگیری کالاها فراهم شود. اما در کشور ما کالاهایی که به مناطق آزاد وارد می‌شوند تحت نظارت گمرک جمهوری اسلامی ایران نیستند. 

 

همچنین گمرک مناطق آزاد نیز نظارت کافی بر آنها ندارد. اگر کالایی که تا نزدیکی مرزهای کشور ما بدون کنترل آمده است، به صورت غیرقانونی به کشور وارد شود، دستگاههای نظارتی از این مساله خبردار نخواهند شد. وجود سیستم‌های رصد کالا از بروز چنین مسائلی جلوگیری خواهد کرد.

 وجود شرکت‌های صوری در مناطق

 

وجود معافیت مالیاتی باعث ایجاد شرکت‌هایی در مناطق آزاد شده است که در واقع در سرزمین اصلی فعالیت اما از معافیت مناطق آزاد استفاده می‌ کنند. این مشکل از اینجا ناشی می‌شود که پس از ثبت شرکت در مناطق آزاد، امکان رصد فعالیت شرکت وجود ندارد. سازمان امور مالیاتی نیز که فعالیت‌های اقتصادی شرکت‌ها را تحت نظردارد، امکان نظارت بر این شرکت‌ها را نخواهد داشت. بنابراین ثبت شرکت در مناطق آزاد و فعالیت در داخل کشور به راحتی قابل انجام خواهد بود.

 

 هفت منطقه ازاد جدید در صف تاسیس 

حالا با این تجربه ناموفق نمایندگان مجلس در کمیسیون اقتصادی، با لایحه دولت مبنی بر تشکیل 7 منطقه آزاد دیگر موافقت کرده اند.
 

این مناطق شامل اینچه‌برون، مهران، اردبیل، سیستان، بانه، جاسک و بوشهر است. 

 

این درحالی است که اغلب مسئولان بر مشکلات فعلی مناطق تاکید دارند و بعضا در مصاحبه‌ها و اظهارنظر شدید علیه وضعیت فعلی مناطق موضع می‌گیرند، اما به صورت ناگهانی با اتفاق نظر دولت و مجلس، شاهد ایجاد مناطق جدید با همان شیوه ناکارآمد سابق هستیم .

برنامه ششم توسعه فرصت خوبی است تا با ارزیابی تجارب گذشته ؛ نقش نوین این مناطق بازتعریف و رنگ صادراتی در فعالیت این مناطق بیشتر شود.