۶ نارسایی نقشه بودجه

دولت به‌عنوان اصلی‌ترین بازیگر اقتصاد و اصلی‌ترین کانون سیاست‌گذاری، نقش تعیین‌کننده‌ای بر نحوه عملکرد سایر بازیگران اقتصادی، به‌ویژه فعالان بخش‌خصوصی دارد.

به گزارش روزنامه دنیای اقتصاد، در این بین، نحوه عملکرد دولت در تدوین، تصویب و اجرای قوانین بودجه سنواتی به‌عنوان یک شاخص موثر بر نحوه سیاست‌گذاری دولت و نحوه مدیریت اقتصاد برای بخش‌خصوصی که خود را متاثر از تصمیم‌گیری‌های دولت در این زمینه می‌داند، حائز اهمیت است زیرا از اسناد بودجه سنواتی به‌عنوان نقشه راه مالی دولت طی یک سال، انتظار می‌رود بسترسازی لازم در راستای تقویت بنیه تولید و تسهیل محیط کسب‌وکار از طریق حفظ ثبات اقتصادی، حمایت موثر از بنگاه‌ها به‌ویژه بنگاه‌های کوچک و متوسط، ایجاد زمینه‌هایی به منظور دسترسی فعالان اقتصادی به منابع مالی، افزایش شفافیت در اقتصاد، کاهش بار مقررات و پیچیدگی قوانین و مقررات مربوط به کسب‌وکارها، شرایط لازم را برای حمایت از تولید ملی و فعالان اقتصادی مهیا کنند.

در این گزارش که ازسوی مرکز تحقیقات و بررسی‌های اقتصادی اتاق ایران تهیه شده، به آسیب‌شناسی رویکردهای حاکم بر فرآیند بودجه‌ریزی از منظر بخش‌خصوصی پرداخته شده که بر این اساس، عمده چالش‌های نظام بودجه‌ریزی که به نحوی بر عملکرد فعالان اقتصادی بخش‌خصوصی تاثیر منفی داشته و به‌عنوان مانعی در گسترش فعالیت‌های بخش‌خصوصی نقش ایفا می‌کنند را معرفی کرده است.

«سهم قابل‌توجه درآمدهای نفتی در قوانین بودجه»، «ناکارآمدی نحوه ورود درآمدهای نفتی در قوانین بودجه»، «ناکارآمدی رویکرد حاکم بر افزایش درآمدهای مالیاتی در اسناد بودجه»، «اولویت هزینه‌های جاری به هزینه‌های عمرانی در اسناد بودجه»، «تسلط رویکردهای سیاسی بر تصویب طرح‌های عمرانی در اسناد بودجه» و «گسترده بودن کسری بودجه دولت و اعمال روش‌های پرریسک برای رفع آن» مهم‌ترین چالش‌های نظام بودجه‌ریزی است. همچنین به منظور کاهش مخاطرات ناشی از روند فعلی بودجه‌ریزی بر عملکرد بخش‌خصوصی، ۱۰ پیشنهاد نیز از جانب پارلمان بخش‌خصوصی ارائه شده است.

با توجه به نقش غیرقابل انکار دولت در اقتصاد، هرگونه افزایش کارآیی و اثربخشی در سیاست‌های اتخاذی دولت، موجب رشد کارآیی و بهره‌وری در اقتصاد ملی می‌شود و در نتیجه، بسترساز حضور موثر فعالان بخش‌خصوصی در عرصه فعالیت‌های اقتصادی است. از سویی هرگونه ناکارآیی در سیاست‌گذاری ازسوی دولت در سطح کلان اقتصاد با بروز اخلال در عملکرد متغیرهای کلان اقتصاد کشور روبه‌رو خواهد شد، هزینه‌های مبادلاتی را در اقتصاد بالا می‌برد، فضای ریسک و نااطمینانی را در اقتصاد گسترش می‌دهد و انگیزه حضور کارآفرینان و فعالان اقتصادی را در صحنه فعالیت‌های اقتصادی کمرنگ می‌کند. بر این اساس، اهمیت مدیریت کارآمد دولت در اقتصاد، با توجه به اینکه در سال‌های اخیر، مهم‌ترین چالش پیش‌رو اقتصاد کشور، تعطیلی گسترده بنگاه‌های تولیدی، کاهش توان رقابت بخش‌های تولیدی و در یک کلام تسلط رکود اقتصادی به فضای کلان اقتصاد است، بیش از پیش نمایان می‌شود.

در این بین، نحوه عملکرد دولت در تدوین، تصویب و اجرای قوانین بودجه سنواتی به‌عنوان یک شاخص موثر بر نحوه سیاست‌گذاری دولت و نحوه مدیریت اقتصاد حائز اهمیت است زیرا سیاست‌گذاری و برنامه‌ریزی دولت‌ها از نظر افق زمانی، به بلندمدت، میان‌مدت و کوتاه‌مدت تقسیم می‌شود و از این زاویه، می‌توان بودجه را برنامه‌ای یک ساله در نظر گرفت که دولت‌ها از طریق آن، اهداف مورد نظر در برنامه‌های توسعه را پی می‌گیرند. بر این اساس، هر برنامه توسعه اقتصادی- اجتماعی، مشتمل بر پنج برنامه بودجه سالانه است و قاعدتا باید از راه تدوین پنج برنامه بودجه سالانه، اهداف برنامه‌های توسعه محقق شود.

از این‌رو، هدف از بودجه‌ریزی، بسترسازی در راستای دستیابی به اهداف تعیین شده در برنامه‌های توسعه، همچون تقویت بنیه تولید و تسهیل محیط کسب‌وکار، حمایت موثر از بنگاه‌ها به‌ویژه بنگاه‌های کوچک و متوسط، ایجاد زمینه‌هایی به‌منظور دسترسی فعالان اقتصادی به منابع مالی، افزایش شفافیت در اقتصاد، کاهش بار مقررات و پیچیدگی قوانین و مقررات مربوط به کسب‌وکارها و در نهایت مهیا کردن شرایط لازم برای حمایت از تولید ملی و فعالان اقتصادی است.

همچنین باید توجه داشت که انضباط در مالیه دولت از ملزومات و واجبات فرآیند توسعه محسوب می‌شود. انضباط در مالیه دولت در نهایت پاسداشت حقوق مالکیت را موجب می‌شود؛ زیرا جامعه‌ای که در آن حقوق مالکیت ارج نهاده شود، رشد و توسعه پایدار را تجربه خواهد کرد. در حالی که بی‌انضباطی‌های مداوم در مالیه دولت، تجاوزهای مداوم به حقوق مالکیت را موجب خواهد شد که سدی در مسیر رشد و توسعه پایدار خواهد بود.

به‌عنوان مثال، کسری‌های مداوم در بودجه دولت منجر به اتخاذ راهکارهایی همچون استقراض، تغییر و افزایش مداوم نرخ‌های مالیات، وضع مالیات‌های جدید، افزایش پی‌درپی در نرخ ارز و... برای جبران کسری خواهد شد که تبعات این راهکارها در قالب بروز تورم و نااطمینانی در فضای کلان اقتصادی، مصادیقی از نادیده گرفتن حقوق مالکیت محسوب می‌شود و نتیجه آن باز تولید مجدد سیکل‌های توسعه‌نیافتگی است.

چالش‌های نظام بودجه‌ریزی در ایران

در این گزارش به عمده چالش‌های نظام بودجه‌ریزی که به نحوی بر عملکرد فعالان اقتصادی بخش‌خصوصی تاثیر منفی داشته و به‌عنوان مانعی در گسترش فعالیت‌های بخش‌خصوصی نقش ایفا می‌کنند، اشاره شده است.

سهم قابل‌توجه درآمدهای نفتی در قوانین بودجه: وابستگی بالای درآمدهای دولت به منابع حاصل از فروش نفت، از یکسو و تاثیرپذیری بالای این نوع از درآمد، از متغیرهای برون‌زا قیمت نفت از سوی دیگر، موجب تاثیرپذیری بنیه مالی دولت از روند نوسازی درآمدهای نفتی و ایجاد بی‌ثباتی در فضای کلان اقتصاد می‌شود که این شرایط، افزایش نااطمینانی را برای فعالان اقتصادی نسبت به بازدهی فعالیت‌هایشان در آینده ایجاد می‌کند.

در این شرایط، از یکسو، از دست ندادن امکانات و سرمایه‌های موجود به جای انباشت سرمایه و افزایش حجم تولید به دغدغه اصلی عاملان اقتصادی تبدیل می‌شود و از سوی دیگر، الگوهای انباشت سرمایه و سرمایه‌گذاری در نظام تولیدی کشور از حالت طبیعی خارج می‌شود و به سمت فعالیت به سرمایه اندک، قراردادهای کوتاه‌مدت و مقیاس کوچک تولید منحرف می‌شود.

به این صورت که بر اساسا داده‌های حاصل از سرشماری‌های نفوس و مسکن در فاصله سال‌های ۱۳۳۵، ۱۳۸۵ و ۱۳۹۰ مقیاس بنگاه‌های تولیدی با افت قابل‌توجهی (از مدیریت ۳۳ نفر به ۴ و ۸ نفر نیروی کار توسط هر کارفرما) مواجه شده است.

ناکارآمدی نحوه ورود درآمدهای نفتی در قوانین بودجه: شیوه ورود درآمدهای نفتی موجب شده، نرخ ارز مبتنی بر نیازهای بودجه‌ای دولت شکل گیرد که این نرخ با مقتضیات تولید، صادرات و سرمایه‌گذاری در کشور در تضاد است. از این رو، تبعیت سیاست‌های ارزی براساس ملاحظات بودجه‌ای، موجب عدم قاعده‌مندی و پیش‌بینی‌پذیر بودن سیاست‌های ارزی کشور در زمان‌ها و شرایط مختلف شده است.

این امر نیز با ایجاد نااطمینانی در زمان و میزان نرخ ارز، می‌تواند تصمیم‌گیری فعالان اقتصادی در رابطه با آینده کاری را با مشکل مواجه سازد. همچنین، بروز نااطمینانی در فضای کلان اقتصاد، سبب بی‌ثباتی اقتصاد ملی، تیره شدن چشم‌انداز سرمایه‌گذاری، افزایش ریسک و هزینه‌های تولید، ‌نامساعد شدن فضای کسب‌وکار و فعال شدن انتظارات تورمی در آینده خواهد شد که برآیند تمامی موارد مورد اشاره، بر عملکرد بخش‌خصوصی واقعی تاثیر منفی بر جای می‌گذارد و ضربه‌ای سنگین را به بنیان‌های تولیدی و مولد اقتصادی وارد می‌سازد.

ناکارآمدی رویکرد حاکم بر افزایش درآمدهای مالیاتی در اسناد بودجه: در پی رکود حاکم بر اقتصاد کشور طی پنج سال اخیر این انتظار می‌رفت که درخصوص مالیات بخش‌های تولیدی- صنعتی بازنگری‌هایی صورت گیرد و در مقابل بخش‌هایی که به نوعی از پرداخت مالیات معاف هستند یا به‌دلیل شفاف نبودن سیستم درآمدزایی (همانند فعالیت‌های دلالی، سوداگری و...) در دایره مشمول مالیات قرار نمی‌گرفتند، مورد هدف قرار گیرند. این درحالی است که نه‌تنها در قوانین بودجه سنواتی سهم عمده‌ای از درآمد مالیاتی را مالیات بر اشخاص حقوقی تشکیل داده است، بلکه عمدتا تناسب دقیقی میان نرخ رشد مالیات دریافتی از اشخاص حقوقی در اسناد بودجه به نرخ رشد اقتصادی سال قبل که گویای وضعیت اقتصادی فعالان اقتصادی است، وجود ندارد.

اولویت هزینه‌های جاری به هزینه‌های عمرانی در اسناد بودجه: سهم بالای هزینه‌های جاری و چسبندگی این مخارج در کنار کمبود منابع تحقق یافته دولت، در عمل منجر به تخصیص منابع مربوط به بخش هزینه‌های عمرانی به هزینه‌های جاری شده و در نتیجه طرح‌های عمرانی را با مشکل تخصیص اعتبار و در نهایت تاخیر در مراحل مختلف اجرای طرح مواجه ساخته است. از این رو، برداشت از هزینه‌های عمرانی به نفع مخارج جاری و عدم تحقق کامل اعتبارات در نظر گرفته شده در اسناد بودجه سنواتی، نه تنها به‌عنوان مانعی اساسی پیش‌روی فعالان اقتصادی نقش ایفا می‌کند؛ بلکه تقاضا برای خدمات پیمانکاران را نیز کاهش داده و حوزه فعالیت بخش‌خصوصی را با رکود مواجه ساخته است. از این رو، بخش‌خصوصی از دولت انتظار دارد که با الزام در تحقق اعتبارات عمرانی، نه تنها در راستای پیگیری اهداف توسعه‌ای کشور گام بردارد، بلکه افزایش تقاضا برای خدمات پیمانکاران بخش‌خصوصی را نیز ایجاد کند و از این طریق حضور بخش‌خصوصی در اقتصاد را رونق بخشد.

تسلط رویکردهای سیاسی بر تصویب طرح‌های عمرانی در اسناد بودجه: تسلط رویکردهای سیاسی در تصویب طرح‌های جدید در قوانین بودجه یکی از چالش‌های فعالان اقتصادی بخش‌خصوصی محسوب می‌شود زیرا این وضعیت از یکسو، موجب می‌شود در تصویب طرح‌های جدید، طرح‌های اولویت‌دار و مورد نیاز برای حضور فعالان اقتصادی به صحنه فعالیت‌های اقتصادی در نظر گرفته نشود و طرح‌ها با توجیه فنی- اقتصادی پایین مصوب شوند و از سوی دیگر، تصویب تعداد زیادی از طرح‌ها با انگیزه‌های سیاسی بدون توجه به اعتبارات تخصیص داده شده در اسناد بودجه، موجب نارسایی در تخصیص اعتبار و طولانی شدن در مراحل مختلف اجرای طرح شده که این امر نه‌تنها موجب می‌شود که فعالان اقتصادی به‌واسطه طولانی شدن زمان بهره‌برداری از طرح‌های عمرانی، از منافع آن محروم بمانند، بلکه مشکلات متعددی برای پیمانکاران بخش‌خصوصی به وجود می‌آورد.

گسترده بودن کسری بودجه دولت و اعمال روش‌های پرریسک برای رفع آن: بروز دائمی کسری بودجه در مالیه دولت حکایت از ناکارآمدی سیستم بودجه‌ریزی کشور دارد و این مساله به‌طور قطع تبعات منفی برای اقتصاد کشور و فعالان بخش‌خصوصی خواهد داشت زیرا بررسی تجارب سنوات اخیر گویای این حقیقت است که دولت‌ها برای تامین کسری بودجه خود عمدتا از روش‌هایی مثل استقراض از بانک مرکزی (یا پولی کردن کسری بودجه)، افزایش نرخ ارز و افزایش قیمت حامل‌های انرژی و... استفاده کرده‌اند و آشکارترین نتیجه استفاده از چنین روش‌هایی برای تامین مالی کسری بودجه، بروز و تشدید تورم بر اقتصاد کشور بوده است.

از سوی دیگر تامین مالی کسری بودجه دولت از طریق استقراض از سیستم بانکی کشور نیز موجب شده که بانک‌ها به علت محدودیت منابع، توانایی ارائه تسهیلات به فعالان اقتصادی را نداشته باشند و از آنجا که مهم‌ترین مشکل بنگاه‌های اقتصاد کمبود نقدینگی است، این راه پوشاندن کسری بودجه، موجب می‌شود که فعالان اقتصادی نه‌تنها توانایی گسترش حوزه فعالیت خود را نداشته باشند، بلکه به علت نقدینگی به‌صورت ناکارآمد و زیر ظرفیت به حیات خود در اقتصاد ادامه دهند.

پیشنهادهای بخش‌خصوصی

پارلمان بخش‌خصوصی به منظور کاهش مخاطرات ناشی از روند بودجه‌ریزی بر فضای کلان اقتصاد و عملکرد بخش‌خصوصی، ۱۰ پیشنهاد را در این گزارش ارائه داده است. لزوم انضباط مالی دولت: با توجه به واقعیات موجود بازار نفت در سال‌های اخیر مبنی بر کاهش درآمدهای نفتی نسبت به سنوات قبل و نوسانی بودن منابع حاصل از فروش نفت در آینده، سیاست‌گذاری دولت باید در راستای دو محور کاهش هزینه‌های غیرضروری و افزایش درآمدهای غیرنفتی متمرکز شود. بنابراین لزوم انضباط مالی دولت بیش از سال‌های گذشته احساس می‌شود.

پیگیری سیاست هزینه‌کرد احتیاطی از سوی دولت: پیگیری سیاست هزینه‌کرد احتیاطی از سوی دولت برای کاهش مخاطرات ناشی از کسری بودجه ضروری به‌نظر می‌رسد، به این صورت که دولت باید تا سر حد امکان از هزینه‌های غیرضروری اجتناب کند و هزینه‌کردهای خود را اولویت‌بندی و براساس اولویت‌های تعیین‌شده اقدام به هزینه کند.

اصلاح ساختار بودجه‌ریزی: یک اقدام اساسی در اصلاح فرآیند تدوین و تصویب قوانین بودجه، بازبینی محل درآمد و امکان‌سنجی تحقق درآمدها است. این موضوع با برآورد واقع‌بینانه‌تر از درآمدها موجب حذف هزینه‌های مازاد در لایحه بودجه می‌شود. این امر به مدیریت کارآمد هزینه‌ها نیاز دارد، به‌طوری که در زمان کمبود منابع تمهیدات مناسبی برای بازبینی و اولویت‌بندی هزینه‌های دولت اندیشیده شود تا در مواقع کاهش درآمدهای دولت هزینه‌های غیرضروری و دارای اولویت کمتر حذف یا به زمان افزایش درآمد موکول شود.

گسترش پایه‌های مالیاتی: یکی از دلایل عمده پایین بودن درآمدهای مالیاتی در کشور این است که بخش‌های زیادی از اقتصاد کشور مالیات پرداخت نمی‌کنند. بنابراین به منظور افزایش درآمدهای مالیاتی، باید به سمتی حرکت کرد که در آن از کل اقتصاد کشور مالیات گرفته شود. برای این منظور، نظام بودجه‌ریزی به جای تحمیل فشار به بخش‌خصوصی باید سعی در گسترش پایه‌های مالیاتی داشته باشد. گسترش پایه‌های مالیاتی نیز از طریق گسترش دامنه شمول مالیات‌های مختلف از جمله مالیات بر مجموع درآمد و وضع مالیات بر فعالیت‌های سودآوری مانند سوداگری در بازار ارز، خودرو و مسکن امکان‌پذیر است.

التزام دولت به ارائه اصلاحیه بودجه و شفاف‌سازی در تخصیص اعتبارات در زمان مواجهه با کمبود منابع: ارائه اصلاحیه بودجه بسیار ضروری است، به گونه‌ای که بعد از تصویب بودجه در شرایطی که دولت با کمبود منابع مواجه می‌شود، قبل از آنکه به کاهش سهم سایر محل‌های هزینه اقدام و ردیف‌های مختلف هزینه‌ها را جابه‌جا کند، اصلاحیه بودجه ارائه می‌دهد. در این مرحله با اعمال نظرها و دیدگاه‌های کارشناسان اقتصادی از رشد بی‌مورد هزینه‌های دولت جلوگیری به‌عمل می‌آید و تا حد ممکن هزینه‌های اضافی دولت را حذف می‌کند.

التزام دولت به مدیریت بدهی‌های انباشته شده خود به‌جای تمرکز بر انتشار اوراق بدهی بدون برنامه‌ریزی دقیق برای بازپرداخت اوراق: از آنجا که علت اصلی انتشار اوراق بدهی، کسری بودجه دولت است، پیشنهاد می‌شود دولت کسری بودجه خود را عمدتا از افزایش کارآیی بخش دولتی و افزایش رونق در عملکرد بخش‌خصوصی در اقتصاد از طریق تقید به سیاست‌های کوچک‌سازی، خودداری از پوشش هزینه‌های جاری از طریق استقراض، پیشگیری از هزینه‌های غیرضروری همانند سمینارهای فراوان و موارد مشابه، جلوگیری از فرار مالیاتی و اصلاح نظام پرداخت یارانه، فروش واقعی شرکت‌ها و دارایی‌های دولتی قابل واگذاری تامین کند.

استقلال نرخ ارز از بودجه؛ تنها راه از بین بردن انگیزه‌های درآمدی دولت و کاهش بی‌ثباتی اقتصاد از ناحیه‌ سیاست‌های ارزی دولت، استقلال نرخ ارز از بودجه است. در این‌خصوص توصیه می‌شود نرخ تسعیر ارز ازسوی بانک مرکزی و به‌طور مستقل در چارچوب سیاست‌های پولی تعیین شود، فارغ از اینکه میزان فروش و صادرات نفت چقدر است. این رویکرد سه مزیت دارد؛ نخست اینکه مانع پیروی سیاست‌های پولی و ارزی کشور از سیاست مالی می‌شود. دوم آنکه، از آسیب‌پذیری بودجه از ناحیه شوک‌های خارجی جلوگیری می‌کند و سوم اینکه انگیزه درآمدی دولت را در تغییر نرخ ارز مسدود می‌کند و اقتصاد از ناحیه انگیزه‌های درآمدی دولت با شوک‌های داخلی مواجه نمی‌شود.

کارآمد کردن تخصیص اعتبارات عمرانی: به این معنا که اعتبارات عمرانی تنها به طرح‌های عمرانی تخصیص یابد و امکان تخصیص این اعتبارات برای انجام هزینه‌های جاری دولت وجود نداشته باشد و همچنین، اعتبارات عمرانی بر روی منابع درآمدی بسته شود که امکان تحقق آنها وجود داشته باشد تا مشکل اعتباری در اجرای طرح‌های عمرانی رفع شود.

لزوم برقراری توازن بین امکانات و تعداد پروژه‌های عمرانی: برای ایجاد تعادل‌های لازمه پیشنهاد می‌شود که از تعریف و تصویب طرح‌های جدید خودداری شود تا موازنه بین توانایی‌ها و اهداف موردنظر به‌وجود آید زیرا هر سال بودجه عمرانی مصوب بین تعداد کثیری پروژه تقسیم می‌شود، از آنجا که در برخی از سال‌ها رشد تعداد پروژه بیش از میزان اعتبارات است؛ بنابراین به هر پروژه مبالغی کمتر از مقدار نیاز تخصیص می‌یابد و نارسایی‌های همانند طولانی شدن مدت اجرا ایجاد می‌شود.

همچنین در تصویب پروژه‌های جدید باید ضمن حصول اطمینان از ضرورت کار و مطابقت آن با اهداف برنامه، ارتباط منطقی بین تعداد و میزان اعتبار پروژه‌های عمرانی جدید دستگاه‌های اجرایی و تعداد و میزان اعتبار پروژه‌هایی که به بهره‌برداری رسیده‌اند‌، ایجاد شود.

تغییر در مرجع تصویب‌کننده طرح‌های عمرانی: به علت آنکه دولت‌ها و برخی نمایندگان مجلس از طرح‌های عمرانی به‌عنوان اهرمی به نفع ملاحظات سیاسی خود استفاده می‌کنند، از این‌رو تعیین مرجعی که از صلاحیت کارشناسی لازم و همچنین استقلال و قدرت نظارتی کافی بر مطالعات توجیهی طرح‌ها برخوردار است، ضروری به‌نظر می‌رسد، زیرا مرجع یادشده به‌صورت بی‌طرف طرح‌ها را تنها براساس مطالعات توجیهی- فنی و نیاز منطقه به تصویب می‌رساند و از تصویب طرح‌های عمرانی براساس ملاحظات سیاسی دولت و نمایندگان مجلس جلوگیری می‌کند.