۶ پیشنهاد بخش‌خصوصی برای بهبود وضعیت حمل ونقل در برنامه هفتم توسعه
مرکز پژوهش های اتاق ایران در ادامه ارزیابی لایحه برنامه هفتم توسعه از نگاه بخش خصوصی، چالش های اساسی بخش حمل ونقل را بررسی کرده است.
مرکز پژوهش های اتاق ایران در ادامه ارزیابی لایحه برنامه هفتم توسعه از نگاه بخش خصوصی، چالش های اساسی بخش حمل ونقل، موارد مرتبط با بخش حمل ونقل در لایحه و احکام پیشنهادی اتاق ایران در حوزه حمل و نقل را بررسی و پیشنهادهای بخش خصوصی را ارائه کرده است.
به گزارش تین نیوز به نقل از بازار، در فصل دوازدهم لایحه برنامه هفتم توسعه، با عنوان «ترانزیت و اقتصاد دریامحور» به امور حمل و نقل و اقتصاد دریامحور پرداخته است. در ماده (۵۶) این فصل شاخص های کمی، در ماده (۵۷) مدیریت ترانزیت، در ماده (۵۸) مشوق ها و حمایت ها، در ماده (۵۹) زیرساخت های ترانزیتی و در مواد (۶۰) تا (۶۳) نیز «اقتصاد دریامحور» ارائه شده است. موضوعاتی که ذیل این فصل آمده، به این شرح است: هدفگذاری شاخص های بخش، ایجاد ستاد ملی ترانزیت، تعیین متولی برای پنجره واحد خدمات یکپارچه ترانزیت، تعیین دستگاه سیاست گذار لجستیک در کشور، واگذاری بهره برداری از فرودگاه های کشور (به استثنای فرودگاه امام خمینی و فرودگاه مهر آباد تهران) به بخش خصوصی، واگذاری بخشی از وظایف تصدی گری شرکت راه آهن جمهوری اسلامی ایران، تمدید مشوق ها و حمایت های موضوع قانون توسعه و حمایت از صنایع دریایی تا پایان برنامه، ایجاد و توسعه زیرساخت های صادراتی، اعطای معافیت مالیاتی در مناطق آزاد تجاری- صنعتی و مناطق ویژه اقتصادی برای واحدهای جدید صرفاً برای صادرات به خارج از کشور، تهیه مشوق ها و حمایت های دیگر به منظور افزایش رقابت پذیری ترانزیت از مسیر ایران، دریافت عوارض جاده ای، تهیه جدول عوارض جبران خسارات وارده به جاده ها، صدور بارنامه توسط معادن کشور، اعمال مدیریت یکپارچه در بنادر بازرگانی، مسافری و چندمنظوره ساحلی و شبانه روزی کردن فعالیت گمرکات در بنادر بزرگ و پرتردد کشور، اصلاح نظام تعرفه گذاری خدمات بندری و ایجاد سازوکارهای لازم برای رقابتی کردن آن.
اتاق ایران، بر این باور است که در لایحه برنامه هفتم توسعه، به نیازها و اقتضائات بخش خصوصی کشور در حوزه حمل و نقل و ترانزیت کمتر توجه شده است. بر این اساس، دیدگاه ها، ملاحظات و پیشنهادهای اصلاحی اتاق ایران در مورد این حوزه از لایحه در قالب گزارش حاضر ارائه شده است. گزارش در سه بخش تنظیم شده است. در بخش اول ضمن اشاره به چالش های حمل ونقل و پیشنهاد راهکارها، رویکرد دولت در لایحه برنامه نسبت به این چالش ها بیان می شود. در بخش دوم، احکام لایحه برنامه هفتم توسعه با پیشنهادهای اتاق ایران انطباق داده می شود. سپس، دیدگاه های کارشناسی اتاق ایران در مورد احکام لایحه برنامه ارائه می گردد. در بخش سوم و نهایی گزارش احکام پیشنهادی و مغفول مانده لایحه در برنامه هفتم در حوزه حمل ونقل و با امعان نظر به نیازها و مقتضیات بخش خصوصی پیشنهاد و ارائه می شود.
در ادامه این گزارش، چالش های اساسی بخش حمل ونقل بررسی شده است.
اولین چالش در این گزارش نبود مرجع هماهنگ کننده ترانزیت در کشور است: درصورتی که همه مبادلات کشورهای کریدور شمال – جنوب و یک سوم مبادلات چین و اروپا از مسیرهای ایران انجام شود و میزان درآمد مستقیم حاصل از ترانزیت برای کشور را ۷۵ دلار برای هر تن در نظر بگیریم، به طور بالقوه امکان کسب درآمد ۱۱ میلیارد دلاری از این مسیر برای ایران وجود می داشت. ایران در زمره معدود کشورهایی است که از موقعیت بین المللی خاصی برای ترانزیت بار برخوردار است؛ اما به دلایل مختلف ازجمله ناهماهنگی های داخلی در امر سیاست گذاری در ترانزیت نتوانسته از مزیت های متنوع آن استفاده کند. فارغ از موضوع تحریم ها، برخی مشکلات داخلی نیز مانع از دستیابی و بهره برداری ایران از مزیت های فراوان ترانزیت و پتانسیل های بالقوه کشور در این زمینه شده است. یکی از مهم ترین مشکلات عدم هماهنگی میان دستگاه های متولی این بخش است.
چالش دوم حوزه حمل و نقل خودمالکی است: تا پایان سال ۱۴۰۰ به میزان ۸۷.۹ درصد مالکیت ناوگان حمل ونقل باری کشور خودمالکی (ملکی راننده و ملکی شخص دیگر) و ۱۲.۱ درصد دیگر به صورت شرکتی (ملکی شرکت/موسسه، ملکی شراکتی) بوده است. از نظر تعداد نیز از مجموع ۳۶۵ هزار وسیله نقلیه عمومی باری ۳۲۱ هزار دستگاه خودمالکی و ۴۴ هزار دستگاه به صورت شرکتی تملک شده است. در نبود شرکت های توانمند در حوزه حمل ونقل، با رانندگانی مواجه هستیم که تمامی مراحل حمل بار را خودشان به تنهایی انجام می دهند که این موضوع علاوه بر ایجاد مشکلات مضاعف برای رانندگان، مشکلاتی را برای سفارش دهنده بار نیز ایجاد می کند. مشکلات دیگری که به واسطه خودمالکی وجود دارد عبارت است از خودداری برخی از رانندگان در حمل برخی از بارها و یا تردد در برخی مسیرها و عدم تردد در مسیرهای دیگر، عدم امکان هماهنگی های کلان به دلیل فراوانی و تعدد رانندگان خودروها و بهره وری پایین سیستم حمل ونقل (به دلیل ترددهای یکسرخالی، خواب بودن کامیون ها و ...).
چالش سوم حوزه حمل و نقل اتکای هزینه های جاری سازمان های زیربخشی حمل ونقل به درآمدهای آن ها است: وزارت راه و شهرسازی در حوزه حمل ونقل دارای معاونت حمل ونقل است. سه سازمان هواپیمایی کشوری، سازمان بنادر و دریانوردی و سازمان راهداری و حمل ونقل جاده ای نیز ذیل وزارتخانه و در حوزه حمل ونقل فعالیت می کنند. همچنین در حوزه حمل ونقل، شرکت هواپیمایی جمهوری اسلامی ایران، شرکت فرودگاه ها و ناوبری هوایی ایران، شرکت ساخت و توسعه زیربناهای حمل ونقل کشور، شرکت راه آهن جمهوری اسلامی ایران و شرکت شهر فرودگاهی امام خمینی (ره) و صندوق توسعه حمل ونقل کشور از شرکت های زیرمجموعه وزارت راه و شهرسازی هستند. بررسی منابع مالی سازمان ها و شرکت های زیرمجموعه نشان می دهد که این سازمان ها و شرکت ها عمدتاً به صورت درآمد –هزینه اداره می شوند؛ هرچند اکثر آن ها زیانده بوده و در قسمت تملک دارایی های سرمایه ای به منابع عمومی وابسته اند. بررسی وظایف و مأموریت های شرکت ها و سازمان های زیرمجموعه وزارت راه و شهرسازی نشان می دهد این سازمان ها (و شرکت ها) هم زمان وظایف تصدی گری، تنظیم گری و حاکمیتی را انجام می دهند؛ که این وضعیت فرآیند سیاست گذاری، مسئولیت ها و مأموریت های آن ها را تحت تأثیر قرار داده است.
چالش چهارم حوزه حمل و نقل نبود نهاد راهبر لجستیک در کشور است: لجستیک به عنوان یکی از ارکان اصلی توسعه اقتصادی کشورها شناخته شده است. عملکرد لجستیک کشورها، عامل رشد اقتصادی و رقابت آن ها در هر دو زمینه تجارت بین المللی و داخلی خواهد بود. سیاست گذاران، پیاده سازی سیاست های منسجم و پایدار را برای یکپارچه سازی زنجیره تأمین نه تنها در کشورهای دارای بهترین عملکرد، بلکه در اقتصادهای نوظهور نیز به عنوان موتوری برای رشد ضروری می دانند. کشورهایی دارای عملکرد ضعیف در بخش لجستیک با هزینه های بالا روبرو هستند. این امر نه تنها به دلیل هزینه های حمل ونقل بلکه به دلیل زنجیره های تأمین غیرقابل اتکا است که مانع اصلی همگرایی و رقابت در زنجیره ارزش جهانی محسوب می شود. طبق اطلاعات گزارش شاخص ها و نماگرهای عملکرد لجستیک در سال ۲۰۱۸ متوسط شاخص لجستیک برای ۱۳ کشور منطقه که صادرات ایران به آن ها از طریق جاده امکان پذیر است، معادل ۲.۵ است که این رقم از عملکرد ۱۱۴ کشور از ۱۶۰ کشور فهرست پایین تر است. ایران با رتبه ۶۴ و شاخص LPI ۲.۸۵ از تمامی کشورهای منطقه به جز ترکیه (با شاخص ۳.۱۵) وضعیت بهتری دارد. مقدار این شاخص برای عراق و افغانستان به عنوان دو مقصد مهم صادرات جاده ای کشور، به ترتیب ۲.۱۸ (رتبه ۱۴۸) و ۱.۹۵ (آخرین رتبه یعنی ۱۶۰) بوده است.
رویکرد لایحه؛ دولت در قالب بند (پ) ماده (۵۷) این لایحه، وزارت راه و شهرسازی را به عنوان دستگاه سیاست گذار لجستیک در کشور تعیین کرده است. در پیشنهاد اتاق بازرگانی، صنایع، معادن و کشاورزی ایران تعیین جایگاه و ساختار نهاد فرابخش و سیاستگذار لجستیک برای نهاد متولی لجستیک مطرح شده است.
چالش پنجم فرسودگی ناوگان حمل ونقل است: ناوگان باری کشور در پایان سال ۱۴۰۰ به طور متوسط سن ۱۹.۳ سال را داشته است. وسایل نقلیه عمومی باری زیر یک سال ۱.۷ درصد ناوگان باری کشور و وسایل نقلیه عمومی باری بالای ۵۰ سال ۱.۲ درصد ناوگان باری کشور را تشکیل داده است. بیشترین فراوانی به ترتیب مربوط به وسایل نقلیه باری با سن ۱۱ تا ۱۵ سال و ۶ تا ۱۰ سال بوده است. بر اساس آیین نامه اجرایی ماده (۸) قانون هوای پاک، احراز فرسودگی ناوگان از سن ناوگان مستقل شده است. در این آیین نامه ضمن تعریف سن مرز فرسودگی، پس از سن فرسودگی، ضرورت انجام آزمون های فنی مربوط و تعداد دفعات مراجعه به مراکز مکانیزه سنگین و نیمه سنگین معاینه فنی به سه بار در سال افزایش پیدا کرده است و ناوگانی که دو بار متوالی در آزمون معاینه فنی مردود شود، فرسوده تلقی می شود. فرسودگی ناوگان علاوه بر بهره وری پایین آسیب های زیست محیطی و اقتصادی بالایی نیز به همراه دارد. یکی از مهم ترین آسیب های اقتصادی مصرف بالای سوخت است. مصرف بالای سوخت علاوه بر زیان اقتصادی، اثرات مخرب زیست محیطی هم به همراه دارد.
چالش ششم وجود موانع در رقابتی شدن حمل ونقل ریلی و جاده ای است: بین حمل ونقل ریلی و جاده ای در کشور توازن و تناسبی وجود ندارد. از کل بار جابجا شده با روش زمینی ۹۲ درصد حمل ونقل کالا در کشور در جاده ها و توسط کامیون ها انجام می شود و ۸ درصد نیز از طریق ریل صورت می گیرد. متوسط مسافت طی شده توسط یک کامیون در کشور، در سال ۱۴۰۰ برابر ۵۰۲ کیلومتر بوده است. این به معنای آن است که در حمل ونقل جاده ای حمل بار در فواصل طولانی تر از ۳۰۰ کیلومتر اتفاق می افتد؛ درحالی که در مسافت های بالاتر از ۳۰۰ کیلومتر باید حمل بار از طریق ریل صورت بگیرد. برای رفع موانع در رقابتی شدن حمل ونقل ریلی و جاده ای به مجموعه اقداماتی نیاز است که هم ضعف های زیرساختی در بخش حمل ریلی برطرف شود و هم برخی مزیت های یک طرفه که در حال حاضر به نفع حمل جاده ای است، تغییر کند و موازنه ای بین دو شق حمل ونقل ایجاد شود.
چالش هفتم حکمرانی نامتوازن در بخش حمل ونقل کشور است: هم اکنون مقام سیاست گذار در بخش حمل ونقل کشور از یک سو و سیاست گذاران زیربخش های حمل ونقل همگی در سطح معاون وزیر راه و شهرسازی هستند، درحالی که حکمرانی مؤثر ایجاب می کند تا ضمن واگذاری کلیه تصدی های دولتی موجود در بخش حمل ونقل به بخش خصوصی، سازمان های زیربخشی حمل ونقل کوچک سازی و در سلسله مراتب اداری تحت مدیریت و راهبری مقام سیاست گذار و هماهنگ کننده شیوه های حمل ونقل، سازمان دهی شوند. یکی از مشکلات بخش حمل ونقل در حال حاضر، تصدی گری دولت در این حوزه و عدم هماهنگی در وظایف حاکمیتی است. به طور خاص عدم هماهنگی در بخش های حاکمیت شیوه های مختلف حمل ونقل موجب شده است که شاهد مدیریت جزیره ای در زیربخش ها و سازمان های تابعه وزارت راه و دیگر نهادهای مسئول در این حوزه باشیم. اصلاح ساختار حاکمیت باید امکان رشد بیشتر و مشارکت بخش خصوصی را فراهم کند و از سوی دیگر حاکمیتی یکپارچه و کارا ارائه دهد. با توجه به تعدد مراجع تصمیم گیری در این حوزه (وزارت راه وشهرسازی، شهرداری ها، وزارت کشور، وزارت صنعت، معدن و تجارت، گمرک و ...) نقش شوراهای عالی تصمیم گیری در این زمینه باید تقویت و ساختار سازمانی متناسب با این نیازها طراحی شود. همچنین در ساختار جدید باید نقش سیاست گذاری، تنظیم گری و بنگاهداری در شیوه های مختلف حمل ونقل تفکیک شده تا نقش حاکمیتی دولت به شکلی مطلوب انجام شود.
چالش هشتم حوزه حمل و نقل ناکافی بودن زیرساخت های شبکه ریلی کشور است: خطوط ریلی در دست بهره برداری کشور برابر ۱۳۹۵۴ کیلومتر، خطوط ریلی در دست مطالعه برابر ۶۳۱۲ کیلومتر و خطوط ریلی در دست اجرا برابر ۳۲۶۷ کیلومتر است. بر اساس اسناد بالادستی و طبق مطالعات طرح جامع حمل ونقل کشور، نیاز به توسعه شبکه ریلی به مراتب بیش از نیاز به توسعه شبکه جاده است و مزایای حمل ونقل ریلی نیز موجب شده در اسناد بالادستی متعددی بر اولویت حمل ونقل ریلی تصریح و تأکید شود؛ بااین حال در طول ۴۰ سال گذشته توسعه جاده ها با شتابی باورنکردنی و چند برابر توسعه ریلی صورت پذیرفته است. بر اساس اطلاعات موجود در طول ۴۳ سال گذشته خطوط ریلی تنها ۲.۵ برابر شده درحالی که طول آزادراه ها طی همین مدت نزدیک به ۲۰ برابر و طول بزرگراه ها نیز ۳۶.۸ برابر شده است. طول راه های اصلی نیز ۶.۷ برابر و راه های روستایی نیز بیش از ۵ برابر شده است؛ بنابراین در سال ها و دهه های گذشته نتایج سیاست ها و اقدامات اجرایی توسعه به شدت نامتوازن زیرساخت های جاده ای در برابر ریلی بوده است.
احکام پیشنهادی اتاق ایران جهت درج در لایحه برنامه هفتم توسعه در حوزه حمل و نقل
۱-به منظور کاهش هزینه های تمام شده کالاها و بهبود جهانی شاخص عملکرد لجستیک کشور، دولت موظف است جایگاه و ساختار نهاد فرابخش و سیاستگذار لجستیک را طی سال نخست برنامه ایجاد نماید.
۲-در راستای اجرایی شدن ماده ۱۳ قانون سیاست های اصل ۴۴ قانون اساسی، دولت موظف است تا پایان سال دوم برنامه، با توجه به ظرفیت قانون دسترسی آزاد به شبکه ریلی، امور حاکمیتی و سیاستگذاری حمل ونقل ریلی را جداسازی، و امور تصدی گری شامل مدیریت و بهره برداری از شبکه ریلی که در چارچوب «نظام تنظیم مقررات ریلی» به تصویب هیأت وزیران می رسد به شرکت های خصوصی فعال در حوزه ریلی واگذار نماید.
۳- دولت مکلف است امکان نوسازی انواع ناوگان و بکارگیری فناوری های نوین و توسعه ظرفیت انواع ناوگان حمل ونقل جاده ای (خودروهای برقی و هوشمند، و همچنین زیرساخت ها و امور پشتیبانی آنها)، کشنده و ناوگان ریلی، ناوگان هوایی و نیز کانتینرهای یخچالی و نهایتا خارج ساختن ناوگان فرسوده را از طریق صدور مجوز واردات با عمر حداکثر سه سال، فراهم کند، به ترتیبی که عمر انواع ناوگان تا پایان برنامه به ۱۰ سال برسد.
۴-دولت مکلف است حداکثر تا شش ماه پس از تصویب این قانون با هدف ارتقای جایگاه کشور در بازار تولید و تجارت جهان و افزایش سهم بری در زنجیره های ارزش منطقه ای و جهانی بر اساس مزیت های نسبی مناطق مختلف کشور نسبت به تهیه سند توسعه شبکه یکپارچه فراوری و ترابری و سیاستگذاری لازم جهت تشویق و حمایت از بخش خصوصی در راه اندازی زنجیره های ارزش با اولویت مناطق محروم کشور اقدام کند. محورهای مرتبط با توسعه تولید و تجارت در قوانین بودجه ای سالانه باید به گونه ای تدوین شوند که از سال دوم برنامه با سند مذکور انطباق داشته باشند.
۵-به منظور تقویت اقتصاد حمل و نقل ریلی و ترغیب سرمایه گذاری غیر دولتی در این زمینه و تسریع و تسهیل اجرای طرح ها و افزایش رضایتمندی و اقبال عمومی از خدمات ارائه شده در این نوع از حمل و نقل سرمایه گذاری بخش غیر دولتی در احداث و بهره برداری از حمل و نقل ریلی، درون شهری و برون شهری، مانند سرمایه گذاری در مناطق کمتر توسعه یافته تلقی شده و مشمول کلیه قوانین و مقررات مرتبط با سرمایه گذاری در کمتر توسعه یافته خواهد بود.
۶-با هدف ایجاد مسیر بازرگانی جایگزین با کشورهای سی. آی. اس، و نیز اروپا، دولت موظف است نسبت به تامین و راه اندازی دستکم ده فروند کشتی رو-رو برای تردد در دریای کاسپین تا سال دوم برنامه اقدام کند.
