نسخه سوم درمان بانک‌ها
در مواجهه با بحران بانکی، عموما کشورها دو نسخه متفاوت «ادغام دستوری» و «نجات مالی» را تجویز کرده‌اند. ادغام دستوری، سهامداران خاطی را به جای اعمال مجازات، با انتقال به یک بانک سالم در وضعیت بهتری قرار می‌دهد.
در مواجهه با بحران بانکی، عموما کشورها دو نسخه متفاوت «ادغام دستوری» و «نجات مالی» را تجویز کرده‌اند. ادغام دستوری، سهامداران خاطی را به جای اعمال مجازات، با انتقال به یک بانک سالم در وضعیت بهتری قرار می‌دهد.
به گزارش روزنامه دنیای اقتصاد، نجات مالی، از طریق افزایش مالیات یا چاپ پول، هزینه‌های گزافی را بر دوش اقتصاد خواهد گذاشت. با این وجود، نسخه سوم و مدرن مطرح در جهان که «نجات مالکیت» است با سهامدار کردن سپرده‌گذاران بزرگ بانک، ناکارآیی‌های هر دو نسخه اول را برطرف می‌کند؛ بنابراین به‌کارگیری این مکانیزم برای سالم‌سازی بازار بانکی ایران ضروری به‌نظر می‌رسد.
با این حال، درس بزرگ دنیا از بحران این بود که پس از حل بحران، عمده کشورها برنامه‌های «علاج یا resolution» بعضا چند هزار صفحه‌ای را به‌منظور مقاوم‌سازی سیستم خود و ممانعت از بزرگ شدن بانک‌ها، به کار گرفته‌اند. برنامه‌ای که در دل آن مکانیزم سومی طراحی شده که دستیابی همزمان به دو هدف یاد شده را تا حد زیادی مقدور می‌سازد. مکانیزمی که به نجات درونی یا «نجات مالکیت» معروف است. در این مکانیزم با تقسیم سپرده‌گذاران به دو دسته خرد و کلان، سپرده‌های سپرده‌گذاران خرد از سوی صندوق ضمانت سپرده‌ها پرداخت می‌شود و سپرده‌گذاران کلان، سهامدار بانک می‌شوند. به تعبیری دیگر، با یک فرآیند «مهندسی ترازنامه» این مکانیزم هزینه بحران را بر دوش اقشار خاطی می‌گذارد. بررسی‌ها حاکی از آن است که در این مکانیزم در مسیر عبور از بحران، موقعیت هر چهار بازیگر مهم یعنی سپرده‌گذاران خرد، سپرده‌گذاران کلان، سهامداران و عموم مردم همسو با اصول متعارف اقتصاد تغییر می‌کند.
بحران ژاپن
ژاپن یکی از کشور‌هایی است که در راستای مقابله با بحران بانکی، نسخه «انتقال تملک تعهداتmerging» را به میزان گسترده تجویز کرد. بحران بانکی ژاپن که در اواخر دهه ۱۹۸۰ به‌صورت پنهان شروع شده بود، سیستم اقتصادی ژاپن را به حدی فلج کرده بود که بیش از یک دهه از بحران بانکی رنج برد و ۲۰ سال رکود اقتصادی را به این کشور تحمیل کرد. اعطای مجوز‌های رابطه محور و ترکیدن حباب قیمتی در دو بازار عمده سرمایه و مسکن در اوایل دهه ۱۹۹۰، باعث شد تا عملا برگشت مطالبات بانکی غیر‌ممکن شود؛ به‌طوری‌که در مقطعی حجم مطالبات معوق سیستم بانکی ژاپن به بیش از ۳۷ درصد نیز رسید. در این راستا، در ابتدا سیاست‌گذاران پولی ژاپن مکانیزم نجات از بیرون«bail out» را در پیش گرفتند و با حمایت‌های مالی سعی داشتند جلوی ورشکستگی بانک‌ها را بگیرند؛ اما کمک‌های دولتی بی‌رویه باعث شد تا بانک‌های زامبی در سیستم پولی ژاپن به‌صورت گسترده رشد کنند. در نتیجه شکست این سیاست، سیاست‌گذاران تصمیم به ادغام بانک‌های ژاپن گرفتند.
موج ادغام بانکی یا merging
بانک‌های ژاپن که در اوایل دهه ۱۹۹۰ تعدادشان به ۶۰۵ بانک بزرگ و کوچک می‌رسید عمدتا به سه دسته مختلف تقسیم می‌شوند. دسته اول با عنوان «بانک‌های عمده» و شامل «بانک‌های شهر» و «بانک‌های امانی»، دسته دوم «بانک‌های منطقه‌ای» و دسته سوم «شینکین بانک‌ها» که عمدتا موسسات سپرده‌پذیر کوچک هستند. در اوایل شروع بحران، تعداد «بانک‌های عمده» ژاپن ۲۲ عدد بود که طی موج ادغام، با تجربه ۱۰ ادغام، تعداد آنها در سال ۲۰۰۴ به ۱۳ بانک یعنی به حدود نصف خود کاهش یافت. بزرگی ادغام به حدی بود که بیش از ۴۰ درصد از کل سپرده‌های بازار بانکی ژاپن در دست ۳ بانک عمده قرار گرفت. گروه بانک‌های منطقه‌ای که در اوایل بحران تعدادشان به ۱۳۲ بانک می‌رسید در موج ادغام بانکی با تجربه ادغام ۹ بانک و ورشکستگی بعضی از آنها در نهایت تعداد آنها در پایان بحران به ۱۰۷ بانک کاهش یافت. «شینکین بانک‌ها» که عمدتا سپرده‌پذیر‌های کوچک‌تر هستند با ۱۰۲ ادغام، تعدادشان از ۴۵۱ بانک در اوایل بحران به ۲۹۸ بانک در سال ۲۰۰۴ کاهش یافت. سیاست‌گذاران حوزه پولی ژاپن به حدی بانک‌های ناسالم را از صحنه بانکی خود با استفاده از ادغام‌های گسترده حذف کردند که در سال ۲۰۱۶ تنها ۵ بانک بزرگ در ژاپن وجود داشت. در همین سال تعداد بانک‌های منطقه‌ای نیز با یک کاهش قابل‌توجه به حدود ۶۴ بانک رسیدند.
کژمنشی در ادغام
اگر چه با ادغام‌های گسترده در نهایت با گذشت بیش از یک دهه، بحران بانکی ژاپن فروکش کرد، با این حال، این حجم عظیم از ادغام بانکی مطمئنا بازار را در معرض ناکارآیی‌هایی مانند تمرکز قدرت بازار (market power) قرار می‌دهد. در کنار این ناکارآیی‌ها، عاملی که منتقدان مکانیزم «ادغام دستوری» روی آن تمرکز دارند، شکلگیری روح رفتار کژمنشانه (moral hazard) در کالبد سیستم بانکی است. اصول علم اقتصاد ایجاب می‌کند که اگر کوتاهی از سوی یک بازیگر صورت گیرد زیان ناشی از آن باید بر دوش خود بازیگر گذاشته شود تا انگیزه وقوع مجدد آن از بین برود. با این حال در مکانیزم «ادغام دستوری»، سهامدار قانون گریز بانک خاطی که در اعطای اعتبارات احتیاط لازم را رعایت نکرده، نه‌تنها در عوض کوتاهی خود جریمه نشده بلکه سهامدار یک بانک بدون مشکل نیز شده است. این تغییر مالکیت منجر به افزایش ارزش خالص رقم سهام او شده است. این موضوع دو اثر جانبی خطرناک دارد که زمینه را برای افول مجدد سیستم بانکی فراهم خواهد کرد. در وهله اول، سهامدار بانک خاطی در یک پوزیشن بهتر قرار گرفته که این بهبود وضعیت هیچ انگیزه‌ای برای کنترل بانک و رعایت اصول بانکی از سوی سهامداران باقی نمی‌گذارد. اثر جانبی دوم که به مراتب خطرناک‌تر از اثر اول است کاهش ارزش سهامداران بانک سالم است. از آنجا که ادغام عمدتا باعث افت سهام بانک بزرگ‌تر می‌شود، یک بی‌عدالتی آشکار در حق سهامداران بانک بزرگ صورت گرفته که خارج از اصول متعارف اقتصاد است. به‌عبارت دیگر، مکانیزم ادغام دستوری اگر چه تا حدی هدف «کمینه‌سازی هزینه» را تسهیل می‌کند، با این حال به هیچ وجه مکانیزم مناسبی برای هدف «انتخاب اصولی اشخاص متضرر» نیست.
نجات مالی در آمریکا
نسخه درمان «نجات مالی» (bail out) که به نجات از بیرون نیز مشهور است در بحبوحه بحران بزرگ توسط آمریکا در سال‌های ۲۰۰۹-۲۰۰۸ تجویز شد. این بحران که با ترکیدن حباب قیمت در بخش مسکن شروع شد، غول‌های بزرگ سیستم بانکی آمریکا را وادار به اعلام ورشکستگی کرد. طی اقدامی بی‌سابقه دولت آمریکا، دو موسسه مالی اعطای وام مسکن را تحت کنترل خود گرفت و با خرید سهام بانک‌های خصوصی خود را وارد بازی مالی اقتصادی این بخش کرد. دولت تلاش کرد با ارائه لایحه‌ای با عنوان «طرح نجات مالی یا bail out» به اصطلاح به موسسات و بانک‌های ورشکسته کمک مالی و به‌نوعی به بخش خصوصی وام دولتی اهدا کند. به باور برخی کارشناسان این طرح چیزی جز توجیه دخالت دولت در بخش خصوصی نیست. برخی دیگر نیز آن را تنها راه نجات ایالات‌متحده از بحران مالی می‌دانستند. اساس این طرح درخواست وزارت خزانه‌داری آمریکا برای دریافت ۷۰۰ میلیارد دلار بود تا بتواند سهام و اوراق بهادار ورشکسته را از بازارهای بورس این کشور خریداری و جمع‌آوری کند. منابع این صندوق هفتصد میلیارد دلاری از محل فروش اوراق قرضه دولتی تامین می‌شود و از عواید آن وام‌های غیرقابل وصول و مشکوک موسسات مالی خصوصی خریداری و به دولت انتقال می‌یابد. طرحی که در نهایت با اصلاحیه‌هایی از سوی هر دو مجلس آمریکا تایید شد. اگرچه برخی معتقدند سیاست آمریکا برای مهار بحران موثر واقع شد با این حال عمده اقتصاددانان، سیاست‌گذاران و حتی توده‌های مردم نسخه تجویز شده از سوی فدرال رزرو را مورد انتقاد شدید قرار داده‌اند. دلایل اصلی اعتراض به سیاست «نجات مالی یا bail out آمریکا» در دو اصل «سوبسید ضمنی» و «انحراف از کالای عمومی» نهفته است.
سوبسید ضمنی خطرساز
بحران مالی اخیر نشان داد که نهادهای مالی به‌ویژه بانک‌ها در معرض ریسک‌پذیری افراطی قرار دارند. ریسک‌پذیری افراطی نه‌تنها بانک و نهاد مالی را دچار مشکل می‌کند؛ بلکه می‌تواند به فراخور اهمیت آن بانک یا نهاد، به سایر بانک‌ها یا نهادهای مالی نیز آسیب جدی وارد کند. شدت این آسیب‌ها می‌تواند به حدی باشد که کل نظام مالی را در سطح ملی یا منطقه‌ای یا جهانی تهدید کند. به نهادهایی که ریسک‌پذیری افراطی آنها می‌تواند ثبات مالی یا اقتصادی را تهدید کند نهادهای دارای «اهمیت سیستمی» گفته می‌شود. به همین ترتیب به آن دسته از ریسک‌های مالی یا اقتصادی که می‌تواند به تهدید ثبات اقتصادی منجر شود «ریسک سیستمی» اطلاق می‌شود. علت اصلی ریسک‌پذیری افراطی نهادهای مالی را می‌توان به «مخاطرات اخلاقی» ناشی از اهمیت سیستمی آنها نسبت داد. به‌عبارت دیگر، مدیران این گونه نهادهای مالی می‌دانند که به‌واسطه اندازه بزرگ و پیچیدگی فعالیت‌ها و اثرگذاری در کل اقتصاد، مقامات مسوول در بانک مرکزی و دولت حتی در صورت ناتوانی مالی نخواهند گذاشت این نهادها دچار ورشکستگی شوند. به‌عبارت دیگر این نهادها بزرگ‌تر از آن هستند که دچار سقوط یا توقف شوند؛ پدیده‌ای که در ادبیات با عبارت Too Big to Fail از آن یاد می‌شد. موضوعی که باعث شد حمایت‌های مالی گسترده آمریکا برای ممانعت از ورشکستگی این موسسات در پیش گرفته شود. منتقدان اعتقاد دارند که این حمایت بی‌رویه دولت آمریکا ازموسسات خاطی نوعی «سوبسید ضمنی» است که نه‌تنها راه‌حل موثری برای مهار بحران نیست؛ بلکه انگیزه‌ای برای خوداصلاحی بازار باقی نمی‌گذارد.
کج‌فهمی از کالای عمومی
دلیل دوم معترضان به سیاست نجات مالی تناقضی است که این مکانیزم با پدیده «کالای عمومی» در اقتصاد دارد. در علم اقتصاد،فلسفه دخالت دولت در اقتصاد، ورود به بازار‌هایی است که به‌طور طبیعی با شکست مواجه می‌شوند و بازار خصوصی تمایلی به ورود به این بازارها ندارند؛ برای مثال بازار تامین امنیت. به همین دلیل دولت حق دارد در ارائه کالاها در این بازارها که به کالای عمومی معروف است از منابع عمومی استفاده کند. به‌عبارت دیگر، استفاده از درآمد عمومی مانند مالیات‌ها در زمینه‌هایی صورت می‌گیرد که انتفاع مصرف این مالیات‌ها به عمده افراد جامعه و نه قشر خاصی برسد. به همین دلیل مخالفان معتقدند مکانیزم «نجات مالی یا bail out» منابع عمومی را در زمینه‌ای به مصرف می‌رساند که نه‌تنها کالای عمومی نیست؛ بلکه با تحمیل هزینه‌های بلندمدت مانند تورم در دوره‌های آینده یک بی‌عدالتی گسترده در حق مالیات‌دهندگان است. به‌عبارت دیگر، این مکانیزم یک انتقال درآمدی از مالیات‌دهندگان به سرمایه‌دارانی است که سرمایه خود را در معرض ریسک‌های افراطی قرار داده‌اند.
درس جهانی از بحران
درسی که بحران بانکی به سیاست‌گذاران حوزه پولی کشورها داد ایجاد قوانین و مقرراتی سرسخت در مقابل بحران بانکی بود که دو هدف مهم را دنبال می‌کردند. در وهله اول، هدف از تدوین چنین قوانینی جلوگیری از وقوع بحران به کمک ممانعت از بزرگ شدن نهادهای مالی یا به تعبیر دیگر کنترل نهادهایی که در زمره «بزرگ‌تر از آن هستند که دچار سقوط شوند یا Too Big to Fail» قرار می‌گرفتند، بود. در وهله دوم هدف از وضع چنین قوانینی ارائه مکانیزم موثری است که در صورت وقوع بحران، با حداقل هزینه دست بحران را از اقتصاد کوتاه کنند. این قوانین و مقررات در حیطه یک برنامه جامع «علاج یا resolution» که عمدتا درمان قبل فراگیر شدن بحران راهدف قرار می‌دهند، در اغلب کشور‌های دنیا به کار گرفته شد. در این برنامه کلیه نهادهای دارای اهمیت سیستمی به‌صورت سالانه برنامه «علاج» (برنامه‌ای که وضعیت جاری آنها را آشکار می‌کند) را تهیه و به مقامات مسوول تقدیم می‌کنند. مقامات مسوول نیز موظف هستند با مطالعه برنامه علاج، سلامت‌سنجی یا علاج‌پذیری نهاد مالی مذکور را ارزیابی و اقدامات لازم برای رفع موانع علاج را به نهاد مالی ابلاغ کنند. نکته کلیدی این است که راهکار عمده برنامه علاج برای بانک‌هایی که در معرض ورشکستگی قرار دارند، مکانیزم سومی است که به «نجات مالکیت یا bail in» یا نجات از درون معروف است. این در حالی است که تا قبل از تدوین برنامه علاج، مکانیزم «نجات مالکیت bail in» به‌طور گسترده در بحران‌های بانکی مورد توجه قرار نگرفته بود. این مکانیزم در برنامه علاج عمده کشور‌های دنیا، از جمله آمریکا و تمامی کشور‌های حوزه یورو راه‌حل نهایی برای مقابله با بحران بانکی اعلام شده است. کارشناسان معتقدند مکانیزم «نجات مالکیت یا bail in» با یک فرآیند «مهندسی ترازنامه» دستیابی به هر دو هدف «کمینه‌سازی هزینه‌های بحران» و «انتخاب اصولی اشخاص متضرر» را به حد قابل‌توجهی تسهیل می‌کند. مکانیزمی که به‌نظر می‌رسد درس بزرگ بحران بانکی به دنیا بوده است.
مهندسی ترازنامه
در مکانیزم «نجات مالکیت یا bail in» سپرده‌گذاران به دو دسته سپرده‌گذاران عمده و سپرده‌گذاران خرد تقسیم می‌شوند. بسته به قوانین حاکم بر کشورها، سپرده‌های خرد تا یک سقف مشخص از سوی صندوق ضمانت سپرده‌ها بیمه می‌شوند. به‌عنوان مثال درایران سپرده‌های تا سقف ۱۰۰ میلیون تومان در موسسه تضمین سپرده بیمه شده‌اند. در این مکانیزم، بانکی که در زمره بانک‌های لازم به «نجات مالکیت یا bail in» قرار گرفت، سرمایه متضرر شده را از منابع سپرده‌های کلان تضمین‌نشده تامین می‌کند.
به‌عبارت دیگر سپرده‌گذاران کلان با تسلیم سپرده‌های خود سهامدار بانک می‌شوند. با این فرآیند ترازنامه بانک‌ها مهندسی می‌شود و بازیافت و جبران سرمایه به نسبت سپرده‌های تضمین‌نشده باعث می‌شود از ترازنامه بانک اهرم‌زدایی شود؛ یعنی نسبت بدهی بهحقوق صاحبان سهم کاهش یابد و این از طریق تبدیل بدهی به سرمایه سهامداران جدید ممکن شده است. تجربه جهانی نشان می‌دهد بانک‌هایی که با این مکانیزم تجدید ساختار کرده‌اند ابتدا یک دوره ریاضتی را در پیش می‌گیرند که نظارت‌های سرسخت بانک مرکزی را ایجاب می‌کند.
وضعیت بازیگران
به‌منظور بررسی کارآیی مکانیزم «نجات مالکیت» (bail in) لازم است وضعیت بازیگران قبل و بعد از بحران واکاوی شود. در مقاطع بحران بانکی در مقام مقابله اصولی با بحران، بازیگران بانکی را می‌توان به ۴ دسته سپرده‌گذاران خرد، سپرده‌گذاران کلان، سهامداران و عموم مردم تقسیم کرد.اولین بازیگر بازار بانکی سپرده‌گذاران خرد هستند. به‌دلیل حجم کم سپرده‌های این گروه، عملا انگیزه‌ای برای بررسی فعالیت‌ها و جهت‌دهی به فعالیت‌های ناسالم بانک امکان‌پذیر نیست؛ بنابراین منطق ایجاب می‌کند که بحران بانکی وضعیت این سپرده‌گذاران را با هیچ زیانی مواجه نکند. در مکانیزم نجات مالکیت سپرده‌گذاران خرد به کمک موسسات بیمه‌ای سپرده‌های خود را بدون زیان دریافت خواهند کرد.سپرده‌گذاران کلان بازیگران دوم بازار بانکی هستند که به مراتب نقش مهم‌تری در مدیریت فعالیت بانک‌ها ایفا می‌کنند. به‌خاطر حجم سپرده‌های آنها انتظار می‌رود که در وهله اول با یک انتخاب عقلایی بین ریسک و بازدهی بانک‌هایی را برای سپرده‌گذاری انتخاب کنند که فعالیت‌های خود را در معرض ریسک‌های افراطی قرار نداده‌اند. در وهله دوم و بعد از انتخاب بانک، انتظار می‌رود این سپرده‌گذاران در مدیریت فعالیت‌های بانک نقش اساسی ایفا کنند. به‌علاوه، انتظار بر این است که هر کوتاهی از جانب این سپرده‌گذاران، به زیان خود آنان منجر شود. نکته‌ای که مکانیزم نجات مالکیت را از سایر مکانیزم‌ها جدا می‌سازد این است که در این مکانیزم سپرده‌گذاران کلان با دریافت سهام بانک به متضرران بحران بانکی تبدیل می‌شوند. به‌عبارت دیگر، با این مکانیزم سپرده‌گذاران کلانی که به‌خاطر سود‌های غیر‌متعارف، ریسک‌های افراطی را پذیرفته‌اند، زیان تصمیم بد خود را دریافت کرده‌اند. این خود باعث می‌شود تا انگیزه تخطی مجدد در این بازیگران از بین برود.
سهامداران سومین بازیگر عمده بازار بانکی هستند که عمدتا مدیریت فعالیت‌های بانک را تحت تعقیب قرار می‌دهند. به‌عبارت دیگر، این بازیگران نقش عمده‌ای در پیشگیری از ورود بانک‌ها به بحران دارند. به همین خاطر انتظار می‌رود بخشی از زیان بحران بر دوش این عده قرار گیرد. بر خلاف مکانیزم ادغام دستوری که در آن ارزش واقعی سهام سهامدار خاطی با سهامدار شدن در یک بانک سالم افزایش می‌یابد، در مکانیزم نجات مالکیت، سهامداران در زیان ناشی از بحران شریک می‌شوند. عموم مردم چهارمین گروهی هستند که باید از سوی سیاست‌گذاران در مواقع بحران مورد توجه ویژه قرار گیرند. از آنجا که این گروه در شروع بحران دچار هیچ سوء‌رفتاری نشده‌اند، انتظار می‌رود حقوق آنها از سوی سیاست‌گذاران به‌خوبی محافظت شود. در مکانیزم نجات مالی (bail out) سیاست‌گذار با استفاده از منابع عمومی با بحران مقابله می‌کند. منابع عمومی نیز یا مالیات‌هایی است که از سوی عموم مردم اخذ می‌شوند یا هم چاپ پول است که در بلندمدت اقتصاد را در معرض تورم قرار می‌دهد. عمده متضرران ناشی از تورم نیز عموم مردم هستند. این در حالی است که در مکانیزم «نجات مالکیت» عموم مردم به هیچ میزانی در زیان سهیم نمی‌شوند.بنابراین برخلاف دو مکانیزم «ادغام دستوری» و «نجات مالی» که هرکدام دستیابی به یکی از اهداف «کمینه‌سازی هزینه» و «انتخاب اصولی اشخاص متضرر» را با مشکل مواجه می‌کند، مکانیزم «نجات مالکیت» با یک فرآیند مهندسی ترازنامه، از یک طرف، با شریک کردن سهامداران خاطی در زیان بحران، مهم‌ترین نقطه ضعف مکانیزم ادغام دستوری را برطرف می‌کند. از طرف دیگر، با سهامدار کردن سپرده‌گذاران کلان، انگیزه آنها را برای پذیرش مجدد ریسک‌های افراطی و مخاطرات اخلاقی به حداقل می‌رساند. اقتصاد ایران در مقام مقابله با بحران بانکی، در مقاطع مختلف هر دو مکانیزم کهنه ادغام دستوری و نجات مالی را تا حدودی تجربه کرده است، اما به‌خاطر نقاط ضعف یادشده، هیچ کدام مکانیزم محکمی برای درمان قطعی بحران بانکی نبوده‌اند. به‌طوری‌که اگر چه مدت طولانی است بحران بانکی در کمین حرکت صحیح اقتصاد ایران است، اما هنوز یک مکانیزم درمان قطعی از سوی سیاست‌گذاران استفاده نشده است؛ بنابراین به‌عنوان یک مکانیزم مدرن و بهینه، تجویز نسخه «نجات مالکیت» برای درمان قطعی بحران بانکی ایران از سوی سیاست‌گذاران حوزه پولی ضروری به‌نظر می‌رسد.
