ضرورت بازنگری در برنامه هفتم توسعه کشور/جایگاه حمل و نقل ریلی در برنامه هفتم

۱- آیا دولت چهاردهم ساختار، اهداف و شاخصهای کمی برنامه هفتم توسعه راواقع گرایانه وقابل اجرا می داندومسئولیت تحقق اهداف برنامه را هم بعهده می گیردیاصرفا بدلیل تصویب قانون هفتم توسعه درمجلس و پایبندی دولت به اجرای قانون ودرراستای تقویت شعاروفاق ملی چنین موضع گیری را اتخاذ نموده است؟

 ۲- باتوجه به اینکه عملیاتی شدن برنامه هفتم مستلزم تدوین واجرای برنامه های عملیاتی بخشی توسط دستگاههای اجرایی درچارچوب برنامه هفتم است آیادستگاههای اجرایی چنین برنامه ای تدوین نموده اند وحرکت اقتصادی کشوربرمبنای این برنامه عملیاتی است؟ 

۳- آیاقانون بودجه ۱۴۰۳بعنوان اولین برش یکساله ازبرنامه هفتم توسعه همراستایی لازم رابااهداف وشاخصهای کمی این برنامه  داردوبااجرای آن یک پنجم اهداف مدنظربرنامه هفتم توسعه محقق خواهدشد؟

با نگاهی به ساختاربرنامه هفتم، قانون بودجه سال۱۴۰۳واقدامات دستگاههای اجرایی  می توان چنین استنباط کرد:

۱- ساختاربرنامه هفتم توسعه از انسجام لازم برخوردارنیست واهداف این برنامه بدون بازتعریف جایگاه ایران درزنجیره تامین جهانی و لحاظ نمودن محدودیتهای منابع کشورتعیین شده اند بنابراین بیشترجنبه ای آرمانی داشته وغیرقابل دسترس می باشند. بر همین اساس گرچه تاکنون اظهارنظر رسمی ازطرف تیم اقتصادی دولت نسبت به برنامه هفتم منتشرنشده است لکن به نظر می رسدموضع گیری رییس جمهوردرخصوص پایبندی به اجرای برنامه هفتم توسعه را بایددرپایبندی ایشان به رعایت قانون وتقویت وفاق ملی تعبیرکردنه باورمندی به تحقق پذیری اهداف برنامه.

۲- ازآنجا که ساختار برنامه ریزی کشور غالبا از بالا به پایین بوده و سازمان برنامه وبودجه براساس دیدگاههای خودوبدون توجه به واقعیات وچالشهای بخشهای مخلتلف واجماع نظر با کارشناسان بخش مربوطه وسایرذینفعان در بخش خصوصی نسبت به تدوین برنامه بخشی می نمایندوازطرفی هم سازکارهای مدنی لازم برای مشارکت بخش خصوصی در تدوین برنامه فراهم نیست بعلاوه دستگاههای اجرایی فاقدظرفیتهای نهادی لازم برای تدوین برنامه راهبردی هستند بنابراین نه سازمان برنامه وبودجه برنامه عملیاتی روشنی برای تحقق اهداف برنامه هفتم در بخشهای مختلف تدوین نموده است ونه دستگاههای اجرایی دراین زمینه برنامه های قابل اجرایی ارایه نموده اند. نه بخش خصوصی آمادگی لازم را برای نقش آفرینی لازم دارد.

البته منظور از برنامه عملیاتی برنامه ای ایست که در چارچوب ظرفیت های اجرایی،منابع مالی و زمان بندی ۵ساله قابلیت تحقق داشته باشد و مورداجماع نسبی همه ذینفعان مربوطه باشد.به عنوان مثال براساس قانون برنامه هفتم توسعه ۳۵درصد رشد۸ درصدی GDPکشورازطریق ارتقاء بهره وری پیش بینی شده است درحالی که برنامه روشنی که تحقق چنین هدفی را درسطح ملی و دستگاه اجرایی تضمین نماید وجودندارد.

۳- قانون بودجه سال۱۴۰۳آشکارا برشی یکساله از برنامه هفتم نیست چراکه نه میزان منابع مالی و نه نحوه تخصیص آن کمک قابل اعتنایی به تحقق اهداف برنامه هفتم نمی نماید. 

در ادامه با هدف راستی آزمایی چارچوب تحلیلی فوق جایگاه حمل ونقل ریلی بعنوان یکی از زیرساخت های حیاتی توسعه پایدارکشور درسیاست های کلی و برنامه توسعه هفتم مورد بررسی قرار می گیرد و به پشتوانه اطلاعات این بخش اعتبارپاسخ های ارایه شده دربالامورد واکاوی قرار می گیرد.

جایگاه حمل ونقل ریلی درسیاست های کلی برنامه هفتم توسعه:

در بند۹و۱۰سیاستهای کلی برنامه هفتم توسعه موضوع توسعه زیرساخت های حمل و نقل بصورت مستقیم یا غیرمستقیم مورداشاره قرارگرفته است:

ماده۹-اجرای چند طرح عظیم اقتصادی ملی، پیشران، زیرساختی، روزآمد و مبتنی بر آینده نگری. 
۱۰- فعال سازی مزیت های جغرافیایی ـ سیاسی و تبدیل جمهوری اسلامی ایران به مرکز مبادلات و خدمات تجاری، انرژی، ارتباطات و حمل و نقل با روان سازی مقررات و ایجاد و توسعه زیرساخت های لازم.

جایگاه حمل و نقل ریلی دربرنامه هفتم توسعه:

ماده۲-رشدسالانه بخش حمل و نقل و انبارداری ۱۰درصد تعیین می گرددکه ۵/۳درصدآن از طریق افزایش بهره وری می باشد

ماده ۴۸– به منظور تحقق سیاست های کلی از جمله رشد اقتصادی، اجرای طرح های عظیم اقتصادی ملی، پیشران، روزآمد و مبتنی بر آینده نگری و تکمیل زنجیره ارزش و جهش اقتصادی اقدامات زیر انجام می شود:

الف- سازمان با همکاری وزارتخانه های ذیربط مکلف است چند طرح بزرگ اقتصادی ملی و پیشران از جمله موارد زیر را تهیه نموده و ظرف سه ماه از لازم الاجرا شدن این قانون به تصویب هیأت وزیران برساند:

۱-دالانهای راهبردی گذر (ترانزیت) ریلی و دریایی

۲-قطار سریع السیر در مسیرهای طولانی و پرمسافر از جمله تهران- مشهد

برای تحقق اهداف کمی مورد اشاره احکام زیردرماده۵۷ قانون برنامه هفتم توسعه درج شده اند:

ث- به منظور تحقق اهداف ذکر شده در ماده (۵۶) این قانون در زمینه حمل و نقل ریلی و ارتقای بهره این بخش از طریق جلب مشارکت بخش غیر دولتی، اقدامات زیر انجام می شود:

شرکت راه آهن جمهوری اسلامی ایران مکلف است کشنده های متوقف بیش از پنج سال را که باز سازی آنها دارای صرفه اقتصادی است، تا پایان سال دوم اجرای برنامه با استفاده از روشهای مشارکت عمومی- خصوصی راه اندازی یا واگذار نماید.
وزارت صنعت، معدن و تجارت موظف است با لحاظ ظرفیت سالانه تولیدداخل، نسبت به صدور مجوز واردات کشنده های ریلی با رعایت قانون تسهیل صدور مجوزهای کسب و کار با سن کمتر از پانزده سال با اولویت کشنده های نو اقدام نماید. آیین نامه اجرائی این بند توسط وزارت راه و شهر سازی با هماهنگی بانک مرکزی و با همکاری وزارت صنعت، معدن و تجارت و با در نظر گرفتن مشوقهای قانونی لازم از جمله اعطای تخفیف در عوارض گمرکی، تهیه می شود و به تصویب هیأت وزیران میرسد.

دولت مکلف است زیان بخش مسافری شرکت راه آهن جمهوری اسلامی ایران را با احتساب شاخصهای بهره ، در بودجه سنواتی پیشبینی و جبران نماید. شرکت راه آهن موظف است از محل اعتبارات تخصیص یافته نسبت به نو سازی ناوگان مسافری، توسعه ایستگاه ها، تراک بندی، ایمن سازی، به سازی و باز سازی زیرساخت شبکه ریلی از جمله خطوط، ابنیه فنی، سامانه (سیستم) علائم و ارتباط و نو سازی و توسعه ماشین آلات خودکار (مکانیزه) اقدام نماید

بند الحاقی۳– شرکت راه آهن جمهوری اسلامی ایران مکلف است قطارهای باری را به صورت برنامه ای مبدأ- مقصد سیر دهد و مجوز تشکیل و سیر قطار (قطار کامل) را به بخش خصوصی، غیر دولتی و تعاونی اعطا کند، به نحوی که تا پایان سال دوم اجرای این قانون، سیر تمامی قطارهای باری کشور به صورت منظم و برنامه ای انجام شود. آیین نامه اجرائی این بند، با پیشنهاد وزارت راه و شهر سازی تهیه می شود و به تصویب هیأت وزیران می رسد. وزارت راه و شهر سازی مکلف است گزارش عملکرد این جزء را هر شش ماه یکبار به کمیسیون عمران مجلس ارسال نماید.

بابررسی اهداف برنامه هفتم، قانون بودجه سال۱۴۰۳واقدامات وزارت راه وشهرسازی وشرکت راه آهن جمهوری اسلامی ایران به عنوان دستگاه اجرایی درزمینه حمل ونقل ریلی  می توان چنین استنباط کرد:

۱-هدف اصلی تعیین شده برای این بخش(سهم حمل و نقل ریلی از جابه جایی کل بار زمینی داخلی۳۰درصد)جنبه آرمانی داشته وبه دلایل زیرقابلیت تحقق در۵سال برنامه هفتم توسعه نخواهدداشت:

 -هدف مذکور پشتوانه مطالعاتی معتبری ندارد و به نظر می رسدکه بانگاهی به متوسط سهم حمل ریلی درجهان چنین هدفی تعیین گردیده است.معتبرترین سندی که در این زمینه وجودداردمطالعه شرکت مشاور بین المللی رولندبرگردرزمینه استراتژی وساختارشرکت راه آهن جمهوری اسلامی ایران است که طی سالهای۹۵تا۹۷انجام شدودوسناریو پیشنهادات خودرابرای توسعه حمل ونقل ریلی ارایه نموده است که مورداستنادواستفاده قرارنگرفته است.

-افزایش سهم حمل ونقل ریلی مستلزم انجام سرمایه گذاری های سنگین درتوسعه زیرساختها و ناوگان ریلی می باشد.براساس مطالعه شرکت رولندبرگربرای دستیابی به سهم ریلی  ۲۴درصدی از بازارحمل ونقل کشورنیازبه انجام سرمایه گذاری حداقل۵۰میلیارددلاری می باشدکه عمده این سرمایه گذاری مربوط به بخش زیرساخت بوده وبدلیل فقدان توجیه اقتصادی برای بخش خصوصی لاجرم بیشتراین منابع می بایستی توسط دولت تامین گردد.باتوجه به محدودیتهای درآمدی دولت از یک طرف ومحدودیت جذب منابع مالی خارجی بدلیل اعمال تحریم های بین المللی تامین منابع مالی مورداشاره ازتوان مالی دولت خارج می باشد.

-سایراهداف واحکام برنامه هفتم توسعه  مرتبط با بخش حمل ونقل به ویژه مواد۵۶و۵۷ متناسب با سهم۳۰درصدی بخش ریلی نیست وبرنامه هفتم دراین زمینه از انسجام درونی برخوردارنیست.

-حتی بافرض واردنبودن نقدهای مورداشاره در بالا وامکان فراهم نمودن منابع مالی لازم بدلایل فنی واجرایی درخوشبینانه ترین حالت دوره تنفیذقرارداداجراوراه اندازی مگاپروژه های ریلی که نقش کلیدی در افزایش سهم بازار ریلی را ایفا می نمایندحداقل ۴سال است که عملا تاثیرقابل توجهی برافزایش سهم ریلی تاپایان دوره برنامه هفتم نخواهدداشت.

۲- برنامه هاواقدامات راهبردی وزارت راه وشهرسازی وسازمانها وشرکتهای زیرمجموعه مرتبط با بخش حمل ونقل(سازمان بنادرودریانوردی،سازمان راهداری و حمل ونقل جاده ای، شرکت ساخت و توسعه زیربناهای حمل ونقل وشرکت راه آهن جمهوری اسلامی ایران)تحقق هدف۳۰درصدی حمل ونقل ریلی را پشتیبانی نمی نماید. بعنوان نمونه برنامه واقدامات سازمان بنادرودریانوردی درخصوص توسعه زیرساختهای ریلی دربنادرکشورهمراستابابرنامه های توسعه ریلی توسط شرکت راه آهن نبوده و سرمایه گذاری بسیاراندکی دراین زمینه در بنادرکشورصورت می گیردکه عملاافزایش سهم حمل ونقل ریلی بین المللی را محدود می سازد.

۳- منابع تخصیصی به بخش ریلی درقانون بودجه سال۱۴۰۳هیچ تناسبی با اهداف برنامه۵ساله هفتم نداردوعملانمی توان آن رابرشی یکساله ازبرنامه توسعه هفتم به شمارآورد. کل منابع مالی تخصیص یافته به شرکت راه آهن ج.ا.ا درقالب منابع عمومی حدود۵همت است که حداکثر تکافوی پوشش یک سوم هزینه های نگهداری وتعمیرات خط وسازه های فنی وناوگان لکوموتیوهای مسافری وباری است وتوسعه زیرساختهای جدید بااستفاده از منابع بودجه سال۱۴۰۳امکان پذیر نمی باشد.

جمع بندی:

سند برنامه، تفاهم نامه ای میان سیاست گذاران، برنامه ریزان، مدیران و ذی نفعان برنامه است وبه نظر می رسداجماع نظرقابل قبولی درخصوص سندبرنامه هفتم توسعه در بین همه ذینفعان وجودندارد و بازنگری درآن اجتناب ناپذیر است درغیراین صورت درخوشبینانه ترین حالت نتایج حاصله بعد از گذشت ۵سال مشابه نتایج اجرای برنامه ششم توسعه خواهد بود.ارزیابی ها از میزان اجرایی شدن برنامه های توسعه قبلی به عملکردی در حدود ۳۰ درصد اشاره دارد. همچنین بنا بر ارزیابی های مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی، تحقق اهداف برنامه برای برنامه ششم توسعه حتی زیر ۱۰ درصد است. طراحی نظام نامه فعلی بدون آسیب شناسی نسبت به دلایل عدم توفیق برنامه های توسعه گذشته، این نگرانی را ایجاد می کند که مجدد گرفتار همان اشتباهات گذشته شویم.

تشدید بی سابقه تحریم های همه جانبه و کاهش سطح مبادلات اقتصادی و مالی و توقف مذاکرات احیای برجام، توقف چندین ساله پروژه های سرمایه گذاری و زیرساختی نیازمند تأمین مالی یا فناوری خارجی و ... از جمله مهم ترین شرایط محیطی (بین المللی) طراحی برنامه هفتم است که در بازنگری برنامه هفتم باید مدنظرقرارگیرد.