راه‌آهن پس‌از خصوصی‌سازی
ایوب خزائی*: اصل (۴۴) قانون اساسی کشور، نوع مالکیت راه‌آهن را دولتی دانسته، ولی به‌منظور توسعه مشارکت بخش غیردولتی در راه‌آهن در مواد (۳۰) و (۱۲۸) قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور به وزارت راه و ترابری اجازه داده شده است با حفظ مالکیت دولت بر خطوط ریلی و اعمال سیاست جامع و هماهنگ حمل‌ونقل ریلی کشور و جلوگیری از انحصار در بخش غیر دولتی و تضمین استمرار ارائه خدمات، بخشی از فعالیت‌های مربوط به حمل‌ونقل بار و مسافر، تعمیر، نگهداری و بازسازی شبکه و ناوگان حمل‌ونقل ریلی را به اشخاص حقیقی و حقوقی بخش غیر دولتی داخلی واگذار کند. به‌دنبال تصویب آیین‌نامه اجرایی مواد (۳۰) و (۱۲۸) قانون برنامه سوم توسعه کشور در سال ۱۳۸۰، گام‌هایی به‌سوی مشارکت بخش غیردولتی در صنعت راه‌آهن برداشته و مقرر شد این مشارکت از کانال‌های زیر صورت پذیرد:
راه‌آهن پس‌از خصوصی‌سازی
- واگذاری خدمات توسعه، بهره‌برداری و نگهداری
- واگذاری تجهیزات، امکانات و اموال (به استثنای خطوط ریلی)
- تشکیل شرکت‌های مشترک با بخش غیردولتی
در قانون برنامه چهارم توسعه کشور (مواد ۲۸ و ۲۹ تنفیذی از قانون برنامه سوم) نیز به موضوع توسعه مشارکت بخش غیردولتی در صنعت ریلی پرداخته شد و در نهایت قانون دسترسی آزاد بر شبکه حمل‌ونقل ریلی (مصوب ۰۶/ ۰۷/ ۱۳۸۴ مجلس شورای اسلامی) به تنظیم روابط و حدود اختیارات بین نقش‌آفرینان صنعت ریلی پرداخت. انتظار بر این بود که با خصوصی‌سازی صنعت ریلی، گامی در جهت توسعه این صنعت و افزایش سهم آن در بازار حمل‌ونقل کشور در مقایسه با حمل‌ونقل جاده‌ای برداشته شود؛ لکن شواهد حاکی از کاهش سهم حمل‌ونقل ریلی نسبت به حمل‌ونقل جاده‌ای بعد از خصوصی‌سازی بود. البته همانطور که نمودارهای فوق نشان می‌دهد کاهش این سهم به‌دلیل رشد بالاتر مقدار حمل جاده‌ای نسبت به حمل ریلی بوده است به طوری‌که طی دوره ۱۳۹۵-۱۳۷۶ میزان حمل ریلی از ۱۴ میلیارد تن کیلومتر به ۲۷ میلیارد تن کیلومتر افزایش یافته و طی همین دوره حمل جاده‌ای از ۵۹ میلیارد تن کیلومتر به ۲۰۶ میلیارد تن کیلومتر افزایش یافته است.
دلایل اصلی کاهش سهم حمل‌ونقل ریلی نسبت به حمل‌ونقل جاده‌ای را می‌توان در قالب محورهای زیر بررسی نمود:
۱- توسعه قابل توجه بزرگراه‌ها و آزادراه‌های کشور و عدم توسعه متناسب طول خطوط ریلی
جدول (۱) طول راه‌های تحت حوزه استحفاظی وزارت راه و شهرسازی (راه و ترابری سابق) را بدون لحاظ کردن راه‌های روستایی نشان می‌دهد. آمار نشان‌دهنده توسعه قابل ملاحظه بزرگراه‌ها و آزادراه‌ها بوده که سهم قابل توجهی در رشد حمل‌ونقل جاده‌ای در سال‌های مورد بررسی ایفا کرده‌اند. در طرف مقابل، طول خطوط اصلی راه‌آهن کشور در سال ۱۳۸۰ به‌میزان ۷.۱۵۹ کیلومتر بوده که در سال ۱۳۹۵ به ۱۰.۴۷۵ کیلومتر رسیده و به‌میزان ۳.۳۱۶ کیلومتر (معادل ۴۶ درصد) رشد داشته است. باوجود رشد مناسب میزان خطوط احداث شده، طول خطوط ریلی نسبت به مساحت کشور و در مقایسه با طول راه‌های جاده‌ای کشور بسیار کم بوده و قدرت رقابت حمل‌ونقل ریلی با جاده‌ای را به‌شدت کاهش داده و این موضوع منجر به کاهش سهم حمل‌ونقل ریلی نسبت به جاده‌ای شده و عمده کالاهایی که طی سال‌های مورد بررسی به چرخه حمل‌ونقل کشور وارد شده‌اند، عمدتا توسط حمل جاده‌ای جذب شده‌اند.
۲- افزایش قابل ملاحظه تعداد کامیون‌ها نسبت به تعداد واگن‌ها و لکوموتیوها
طی سال‌های ۱۳۸۰ تا ۱۳۹۵ تعداد کامیون‌های فعال در حمل‌ونقل جاده‌ای کشور به‌میزان ۱۶۳هزارو ۵۱۳ دستگاه افزایش یافت و در طرف مقابل، تعداد واگن‌های باری کشور ۷۷۳۲ دستگاه و تعداد لکوموتیوها ۳۵۰ دستگاه طی ۱۵ سال افزایش پیدا کرد. تعداد ۹۱۵ لکوموتیو سال ۱۳۹۵، تنها تعداد ۵۵۶ دستگاه در سرویس بوده و باوجود کمبود لکوموتیو، بهره‌وری آنها در سطح پایینی قرار دارد. این موضوع نیز سبب افزایش پتانسیل حمل‌ونقل جاده‌ای در مقابل حمل‌ونقل ریلی و جذب سهم بار بخش ریلی شد.
طی سال‌های گذشته سیاست‌های دولت فعلی و دولت‌های گذشته همواره مبتنی بر حمایت از نوسازی ناوگان فرسوده حمل‌ونقل جاده‌ای بوده و تسهیلات و مجوزهای زیادی برای واردات خودروهای نو و مستعمل (با عمر کمتر از ۳ سال) به شرکت‌های حمل‌ونقلی داده شد؛ لکن در طرف مقابل، سیاست دولت همواره مبتنی بر ممنوعیت واردات واگن در سال‌های گذشته (به‌رغم ظرفیت پایین شرکت‌های داخلی تولید واگن و مازاد تقاضا توسط شرکت‌های ریلی) بوده و این امر منجر به ایجاد فضای نابرابر رقابت میان این دو بخش حمل‌ونقلی شده است.
۳- اصلاحیه مقررات حمل‌ونقل بار در راه‌ها در زمان هدفمندی توسط وزارت راه و ترابری
علاوه‌بر موارد فوق که عمدتا ناظر بر زیرساخت‌های موجود در دو بخش حمل‌ونقل جاده‌ای و ریلی بودند، عامل مهم دیگری که موجب رشد شتابان حمل‌ونقل جاده‌ای از سال ۱۳۸۹ به بعد (به‌رغم اصلاح قیمت حامل‌های انرژی و افزایش هزینه‌های سوخت) شد، اصلاح مقررات مربوط به حمل‌ونقل بار در جاده‌های کشور بود. منطقا با توجه به جهش قابل ملاحظه قیمت حامل‌های انرژی، بخش زیادی از بارهای جاده‌ای باید به سمت ریل (با توجه هزینه پایین سوخت آن) سرازیر می‌شد، لکن اقدام وزارت راه و ترابری وقت در خصوص افزایش بار محوری کامیون‌ها و افزایش ظرفیت بارگیری آنها۱، علاوه‌بر اینکه منجر به افزایش تناژ بار حمل شده در تعداد سفرهای یکسان نسبت به گذشته شد، سهم هزینه‌های سوخت از درآمدهای کامیون‌ها را نیز کاهش داده و منجر به حفظ مزیت رقابتی برای حمل‌ونقل جاده‌ای شد. در واقع با این تصمیم، با تعداد ثابتی از کامیون‌ها، بار بیشتری از طریق جاده حمل شده و این امر منجر به کاهش سهم حمل‌ونقل ریلی و خنثی‌سازی اثر مثبت اصلاح قیمت حامل‌های انرژی و مزیت ایجاد شده برای صنعت ریلی شد.
۴- افزوده شدن بارنامه‌های محمولات نفتی به آمار بارنامه‌های صادره وزارت راه و ترابری
قبل از سال ۱۳۸۲، برای کلیه محمولات نفتی، بارنامه شرکت ملی پخش فرآورده‌های نفتی ایران صادر می‌شد. لکن از سال ۱۳۸۲ مقرر شد برای حمل مواد نفتی به‌جای بارنامه شرکت ملی پخش فرآورده‌های نفتی از بارنامه‌های وزارت راه و ترابری استفاده شود و در نتیجه تعداد بارنامه‌های حمل‌ونقل جاده‌ای از سال ۱۳۸۲ افزایش قابل توجهی داشت. با توجه به اینکه مقایسه‌های انجام شده میان دو صنعت بر اساس بارنامه‌های صادره صورت می‌گیرد، این امر منجر به افزایش سهم حمل‌ونقل جاده‌ای طی سال‌های آتی شد.
۵- نحوه خصوصی‌سازی در راه‌آهن
پس از اجرایی شدن سیاست‌های خصوصی‌سازی در راه‌آهن کشور، با توجه به مدل واگذاری‌ها، تعداد قابل‌توجهی از واگن‌ها و همچنین بخشی از لکوموتیوهای در اختیار راه‌آهن به بخش غیردولتی واگذار شد. لکن با توجه به رویه موجود، عملا مسوولیت راهبری و سیر و حرکت قطارهای باری بر عهده راه‌آهن قرار گرفت و واگن‌های بخش خصوصی پس از بارگیری به‌منظور سیر در شبکه راه‌آهن سراسری در اختیار راه‌آهن قرار می‌گیرند. بنابراین امکان افزایش بهره‌وری از طریق تغییر در نحوه راهبری و برنامه‌ریزی حمل‌ونقل به حداقل ممکن کاهش یافت. در واقع خصوصی‌سازی تنها در زمینه واگذاری بخشی از دارایی‌ها صورت پذیرفت نه در حوزه مسوولیت‌ها. این در حالی است که سهم بخش‌خصوصی از ۷۲ درصد در بخش حمل‌ونقل جاده‌ای در سال ۱۳۸۰ به بیش از ۹۰ درصد در سال ۱۳۹۰ رسید و فعالان بخش خصوصی به‌طور کامل امور مربوط به نظارت، راهبری، عملیات و برنامه‌ریزی حمل‌ونقل را راسا بر عهده دارند.
۶- حق دسترسی
پس از اجرای خصوصی‌سازی در راه‌آهن و تصویب قانون حق دسترسی آزاد به شبکه حمل‌ونقل ریلی در سال۱۳۸۴، مبلغی به‌عنوان حق دسترسی به شبکه سراسری راه‌آهن تعیین شد، ولی به‌رغم صراحت تبصره (۱) ماده (۶) قانون مذکور مبنی بر «نرخ بهره‌برداری از شبکه ریلی باید به گونه‌ای تعیین شود که ضمن تامین هزینه‌های بهره‌برداری از شبکه در بخش ریلی برای صاحبان کالا و سرمایه‌گذاران نسبت به دیگر شقوق حمل‌ونقل دارای مزیت باشد.» هزینه بهره‌برداری از شبکه ریلی به گونه‌ای تعیین نشد که نسبت به دیگر شقوق حمل‌ونقل دارای مزیت باشد. در واقع شرکت‌های مالک واگن، با اضافه کردن مبلغ حق دسترسی و نرخ لکومتیو به نرخ مالکانه خود، اقدام به ارائه نرخ به مشتریان خود می‌کنند. در مقابل بخش جاده‌ای به دلیل عدم پرداخت حق دسترسی به جاده، امکان ارائه قیمت‌های مناسب‌تر به مشتری را داشته و از توان رقابت‌پذیری بالاتری نسبت به ریل برخوردار است. البته طی چند سال گذشته، با اعمال تخفیفات حق دسترسی توسط راه‌آهن به‌منظور رقابت با بخش جاده‌ای، تا حدودی مشکلات شرکت‌های مالک واگن مرتفع شده؛ ولی هنوز هم نرخ‌های موجود قابل رقابت با جاده نیستند.
علاوه‌بر موارد فوق، دلایل دیگری که می‌توان در توجیه بالا بودن سهم جاده نسبت به ریل عنوان کرد، به‌شرح ذیل هستند:
۱- پایین بودن سرعت سیر واگن‌ها
۲- جذاب نبودن سرمایه‌گذاری برای بخش خصوصی در راه‌آهن به‌دلیل حاشیه سود پایین
۳- عدم اتصال تعداد قابل‌توجهی از چشمه‌های بار به ریل و نیز کمبود تسهیلات تخلیه و بارگیری.
در سال ۱۳۹۴ سهم حمل ریلی نسبت به حمل جاده‌ای رشد مناسبی داشت و در محافل مختلف به این صورت عنوان شده که ورود شرکت راه‌آهن جمهوری اسلامی ایران به بحث رقابت شرکت‌های ریلی با حمل جاده‌ای و اعمال تخفیفات در حق دسترسی زمینه‌ساز رشد مذکور شده است. ذکر این نکته ضروری است که اعمال تخفیفات مذکور در افزایش میزان اسمی تن-کیلومتر در سال‌های گذشته و به‌ویژه سال‌های ۹۵ و ۹۶ بی‌تاثیر نبوده، لکن محرک اصلی افزایش سهم ریلی نسبت به جاده‌ای نبوده است. دلیل اصلی این موضوع این است که در سال ۱۳۹۴ کلیه کامیون‌هایی که فاقد کارت معاینه فنی هوشمند معتبر بودند در سیستم کارت هوشمند غیرفعال شده و عملکرد آنها از آمار عملکرد ناوگان حمل‌ونقل جاده‌ای حذف شده است. میزان تن-کیلومتر بار حذف شده از عملکرد ناوگان جاده‌ای نزدیک به ۱۵ میلیارد تن-کیلومتر بوده که این رقم بیش از نیمی از عملکرد ناوگان ریلی کشور است.
نتیجه اینکه زمانی می‌توان به افزایش سهم حمل‌ونقل ریلی نسبت به ناوگان جاده‌ای امیدوار بود که زمینه‌های لازم برای رقابت شرکت‌های ریلی با بخش جاده‌ای از جوانب مختلف مانند ایجاد زیرساخت ریلی (طول خطوط و امکانات تخلیه بارگیری در مبادی و مقاصد)، تسهیل خرید واگن و لکوموتیو، بازنگری در حق دسترسی، انتزاع امور اجرایی و اپراتوری از راه‌آهن و واگذاری آن به بخش خصوصی و... فراهم شود. مادامی‌که شرکت راه‌آهن جمهوری اسلامی ایران تمایل به تصدی‌گری به‌جای حاکمیت و تسهیل و نظام‌مند کردن فعالیت بخش خصوصی از طریق وضع قوانین و مقررات داشته باشد، تغییری در ساختار حمل‌ونقل ریلی کشور اتفاق نخواهد افتاد و در عمل ظرفیت‌ها و توانمندی‌های بخش خصوصی نیز گرفتار ناکارآمدی‌ها و لختی‌های بخش دولتی در زمینه اجرا خواهد شد.
پاورقی:
1- ابلاغ شده طی نامه شماره 11/ 150807 مورخ 01/ 12/ 1389 وزارت راه و ترابری
* مدیر توسعه کسب‌وکار شرکت ریل‌پرداز سیر و دکترای علوم اقتصادی
