قانون احداث پروژه های عمرانی بخش راه و ترابری / نسخه اصلاحی

۱ - قانون مذکور که سال ۱۳۶۶ تصویب شده است، یک قانون پیشرو در حوزه مشارکتهای عمومی و خصوصی برای پروژه‌های عمرانی محسوب می‌شود که قانون مشابهی در دیگر بخشهای اقتصادی کشور تاکنون به تصویب نرسیده است و بخشی از ظرفیتهای این قانون در صورت اصلاح آیین‌نامه قابل استفاده است. البته با عنایت به گذشت زمان طولانی از تصویب قانون مزبور و تغییرات قابل توجه در نظامات و صحنه اقتصادی کشور(منجمله وجود قانون و آئین‌نامه تشویق و حمایت از سرمایه‌گذاری خارجی و قانون اجرای سیاستهای اصل ۴۴ قانون اساسی مبنی بر واگذاری هرچه بیشتر امور تصدی‌گری به بخش غیردولتی و تاکیدات برنامه پنج ساله پنجم در خصوص سرمایه‌گذاری غیردولتی و وجود آئین‌نامه اجرایی قانون اجرای سیاستهای اصل ۴۴ در بخش راه و راه‌آهن و همچنین قوانین و مقررات خصوصی‌سازی در امور راه‌آهن) بازنگری در آئین‌نامه فوق کافی به نظر نمی‌رسد و پیشنهاد می‌نماید به موازات اصلاح آیین‌نامه که یک اقدام میان مدت محسوب می‌شود، لایحه اصلاحی یا جایگزین قانون مزبور نیز تنظیم و ارائه گردد.

از جمله مشکلات قانون مزبور به موضوعات ذیل اشاره می‌شود: ۱ - قانون و آئین‌نامه فوق تنها یک مدل برای مشارکت بخش غیردولتی در احداثطرحهای عمرانی را تعریف نموده است در حالیکه امروزه مدلهای متنوعی برای مشارکت بخش غیردولتی در طرحهای عمرانی در کشورهای مختلف بکار گرفته می‌شود و حسب نوع طرح و توانمندیهای ذینفعان از مدل مناسب استفاده می‌گردد و با توجه به مقررات مربوط به اجرایی نمودن سیاستهای اصل ۴۴ مدلهای متنوعی مناسب به نظر می‌رسد که در قانون مزبور منظور نشده است. در این خصوص شایسته است روشهای مختلف مشارکت بخش غیردولتی با استفاده از مفاد تبصره ۸ لایحه بودجه سال ۹۳ در چارچوب لایحه جدید برای پروژه‌های راه و راه‌آهن لحاظ شوند. ۲ - برای جذاب نمودن سرمایه‌گذاری در اغلب پروژه‌های راه و راه‌آهن، تسهیم هزینه و تامین مالی پروژه بین دولت(سرمایه‌پذیر) و سرمایه‌گذار ضرورت دارد ولی مفاد قانون فوق این موضوع را مجاز نمی‌نماید. ۳ - در قانون و آئین‌نامه مزبور، منافع طرح جدید و بهره‌برداری از آن بر بهره‌وری شبکه‌های موجود، کاهش هزینه‌های اجتماعی حمل‌ونقل(سوانح، انتشار آلاینده‌های زیست محیطی، مصرف سوخت و …) و توسعه منطقه‌ای و.. که از دیدگاه ملی حائز اهمیت هستند، ملاحظه نشده در حالیکه این عوامل در طرحهای مختلف متفاوت هستند و به ویژه طرحهای ریلی از منظر هزینه‌های خارجی حمل‌ونقل بسیار مطلوب می‌باشند و جا دارد سهم آورده یا یارانه دولت به هر طرح به تناسب این عوامل تعریف شود. ۴ - در این قانون، مشارکت در تامین مالی و احداثپروژه‌ها برای موسسات داخلی پیش‌بینی شده و ظاهرا اجرای مشارکتی طرحها برای تامین‌کنندگان مالی خارجی مقدور نیست. ۵ - تبصره ۴ ماده قانونی تصریح دارد " این قانون در‌ مواردی قابل اجرا است که محور دیگری به موازات وجود داشته یا ساخته شود که استفاده‌کنندگان برای استفاده و پرداخت عوارض حق انتخاب داشته ‌باشند ". در اغلب طرحهای راه و ترابری به علت عدم تحقق وجود مسیر موازی، استفاده از این قانون مقدور نمی‌باشد. ۶ - همچنین تحقق شرط فوق(وجود مسیر موازی) به این معناست که در جوار(موازات) یک طرح زیربنایی که بصورت مشارکتی اجرا و بهره‌برداری می‌گردد و تعرفه‌های آن باید جبران‌کننده هزینه‌های احداثو نگهداری نیز باشد، امکانات ترابری دیگری وجود دارد که با هزینه دولت احداثو نگهداری می‌شوند یا توسعه می‌یابند به این ترتیب بستر رقابتی صحیح و در شرایط مناسب برای اجرای طرح مشارکتی وجود ندارد و جاذبه سرمایه‌گذاری بسیار کمرنگ می‌گردد. ۷ - تبصره پنج ماده قانونی، روش مناسبی برای کاهش ریسک سرمایه‌گذاری آزادراهی را مطرح کرده و بر عهده دولت قرار داده است. این ماده قانونی عملاً بخاطر فقدان ردیف مالی برای انجام آن، عملیاتی نمی‌شود و لذا در اصلاحیه قانون یا آیین‌نامه بایستی این نقص رفع شود. ضمناً وجود پوشش ریسک مشابه برای پروژه‌های ریلی نیز ضرورت دارد. ۸ - گاهی مردم یک منطقه برای پیشرفت منطقه خود یا برای مشارکت در امور خیریه حاضر به همیاری برای عملی شدن طرحهای منطقه‌ای یا ملی هستند.(مانند طرح راه‌آهن سبزوار) قانون فعلی امتیازی برای این همیاری‌ها قائل نشده است در حالیکه این کمکهای مردمی بلا عوض می‌باشند. با عنایت به توجه مسئولین محترم به امور سرمایه‌گذاری غیردولتی و نیاز بسیار بالا به توسعه شبکه‌های ترابری کشور که با منابع مالی موجود مقدور نیست، مسلماً دولت و مجلس محترم شورای اسلامی از این موضوع که می‌تواند فتح بابی در تامین مالی این پروژه‌‌ها باشد، استقبال خواهند کرد.

در خصوص اصلاح آیین‌نامه، که لازم و به عنوان یک راهکار میان‌مدت، موجب استفاده مناسبتر از ظرفیتهای قانونی موجود می‌شود، نکات ذیل را یادآور می‌شود: ۱ - طرحها و پروژه‌هایی که در چارچوب آیین‌نامه قابل واگذاری است، مطابق ماده واحده قانون موجود، طرحها و پروژه‌های عمرانی بخش راه‌و ترابری است و به استناد ماده ۲۳ قانون برنامه و بودجه مصوب سال ۱۳۵۳ بایستی لزوم این طرحها به تصویب رسیده و ردیفی در قانون بودجه سنواتی داشته باشند. البته وزارت راه و شهرسازی می‌تواند مطابق روال سابق برخی از طرحها را مشروط به این روش پیشنهاد نماید تا در صورت تصویب در لایحه درج گردد در غیر اینصورت اینکه سرمایه‌گذار و وزارت اختیار داشته باشند هر پروژه‌ی مورد توافق را راساً در چارچوب این آیین‌نامه عقد قرارداد نمایند، با مفاد قانون برنامه و بودجه مصوب سال ۱۳۵۳ و ماده ۲۱۵ قانون برنامه پنجم منافات خواهد داشت. ۲ - استفاده از روش مناقصه(ولو در صورت وجود یک داوطلب) روشی قانونی برای واگذاری پروژه‌هاست که مکانیزم رایج و جا افتاده است و بر اتکاء به روش مذاکره ترجیح دارد. در راستای شفاف‌سازی معاملات و ایجاد فرصتهای برابر لازم است نحوه واگذاری پروژه در آیین‌نامه به طور کلی بر مبنای روش مناقصه دو مرحله‌ای تنظیم شود. حتی اگر صرفاً یک داوطلب برای سرمایه‌گذاری در انجام پروژه وجود داشته باشد، با انجام فرآیند مناقصه، می‌توان پروژه را به همان داوطلب واگذار نمود. شایان ذکر است متن ماده ۱۲۶ قانون بودجه سال ۱۳۹۲ نیز بر استفاده از روش مناقصه در واگذاری پروژه به سرمایه‌گذاران تاکید دارد. ۳ - طبق آیین‌نامه موجود، شرکت پروژه که مسئول تامین مالی و احداثپروژه است با مشارکت وزارت راه تاسیس می‌شود این موضوع باعثمی‌شود سرمایه‌پذیر(وزارت راه) در کلیه امور مالی و اجرایی و اداری شرکت پروژه ذیمدخل باشد که منجربه ورود در امور تصدی‌گری می‌شود. روال رایج در دیگر سازمانها که توسط مراکز مشاوره سرمایه‌گذاری نیز تاکید می‌شود، آن است که شرکت پروژه صرفاً از طریق ذینفعان(غیر از سرمایه‌پذیر) تاسیس و اداره شود و چنانچه سرمایه‌پذیر قصد کمک مالی یا نظارت بر برخی فعالیتهای شرکت پروژه داشته باشد، هنگام واگذاری پروژه شرایط و حمایتهای خود را اعلام و در قرارداد درج نماید. به نظر می‌رسد متن قانون مصوب نیز با روال موجود همخوانی ندارد. در صورت خروج وزارت راه از شرکت پروژه، ضرورتی به برخی مفاد آیین‌نامه برای کنترل نمودن شرکت پروژه نیست. ۴ - از مفاد قانون مصوب می‌توان اینطور برداشت نمود که واگذاری توام تامین مالی، اجرا و بهره‌برداری تا مدت معین(BOT) مدنظر بوده است و روش الف ماده ۱۲ آیین‌نامه موجود مدنظر نبوده است. در واقع در شرایط مذکور در آیین‌نامه قبلی وقتی وزارت راه به نیابت از تامین کننده مالی مسئولیت ساخت یا بهره‌برداری را برعهده می‌گیرد، مشکلات ذیل بروز می‌نماید: ۴-۱. مغایرت با متن ماده قانونی در پذیرش مسئولیت نیابت. ۴-۲. احتمال مدعی شدن تامین کننده مالی نسبت به نائب خود(وزارت راه) در انجام صحیح وظایف محوله در امور نیابت. ۴-۳. اضافه شدن یک وظیفه به وظایف وزارت راه. ۴-۴. قرار گرفتن وزارت راه در دو طرف مسئولیت اجرایی و نظارت بر اجرا که از منظر حقوقی محل تامل است. ۵ - با توجه به روش‌های متعدد سرمایه‌گذاری مذکور در تبصره ۸ لایحه بودجه سال ۹۳ و نکات مهم مندرج در آن، جا دارد مفاد آن در تهیه آیین‌نامه جدید حتی‌المقدور استفاده شود. ۶ - علیرغم اهمیت طرحهای توسعه راه آهن از ابعاد ملی، و با عنایت به پیچیدگی عملیاتی بهره‌برداری راه‌آهن که به صورت متمرکز مدیریت می‌شود، بایستی در آیین‌نامه نحوه مشارکت سرمایه‌گذار در امور بهره‌برداری و برگشت سرمایه وی و سهم احتمالی شرکت راه‌آهن در ارائه برخی خدمات واضح شود. این مشکل باعثشده در طول ۳۰ سال گذشته هیچیک از طرحهای توسعه راه‌آهن در چارچوب این قانون ایجاد نشوند. در واقع آیین‌نامه موجود و اصلاحیه پیشنهادی صرفا برای طرحهای جاده‌ای تنظیم شده است. ۷ - این آیین‌نامه صرفا برای احداثپروژه‌های جدید قابل استفاده است و برای تعریض، تجهیز و بهبود راه یا راه‌آهن موجود(به روشهایی مانند توسعه خطوط فرعی، دوخطه کردن، احداثپایانه‌ها، باراندازها و ایجاد تاسیسات تخلیه و بارگیری، افزایش خطوط جاده، برقی کردن خطوط راه‌آهن، و استفاده از فن‌آوریهای جدید و…) قابل استفاده نیست. ۸ - گاهی بعد از شروع دوره بهره‌برداری، با سرمایه‌گذاری در تجهیز و بهبود طرح، می‌توان برگشت سرمایه مناسبتری داشت(نظیر تجهیز به سیستم‌های هوشمند) در آئین‌نامه شرایط و چگونگی توسعه آتی طرح در دوره بهره‌برداری ملاحظه نشده است. ۹ - در آیین‌نامه، الزام رعایت ضوابط و نظام فنی اجرائی طرحهای عمرانی دولتی به منظور رعایت مشخصات فنی اجرایی طرح و استخراج دقیق هزینه‌های اجرائی گذاشته شده است ولی عملاً هزینه‌ها و زمان اجرای طرح را افزایش می‌دهد. لذا پیشنهاد می‌شود با رعایت اصول مذکور شرایط اجرائی آسان‌تری اتخاذ شود. مثلاً بر واگذاری طراحی و اجرای پروژه به روش طرح و ساخت برای کاهش مسئولیتهای کارفرمایی تاکید شود.(به نشریه ۴۶۹ منتشره معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی رجوع شود.) تاکید بر مواد متعددی از شرایط عمومی پیمانهای سه عاملی با این مهم منافات دارد و با عنایت به انتشار شرایط عمومی پیمانهای به روش طرح و ساخت از سوی معاونت برنامه‌ریزی ونظارت راهبردی بایستی بجای ارجاع به شرایط عمومی پیمانهای سه عاملی، از شرایط عمومی پیمان به روش طرح و ساخت استفاده شود. ۱۰ - در خصوص مطالعات طرح به الزام رعایت مفاد نشریات ۴۱۱ و ۴۱۳ منتشره معاونت برنامه‌ریزی و نظارت راهبردی و انجام مطالعات زیست‌محیطی و پدافند غیرعامل تاکید شود. ۱۱ - شرایط فسخ قرارداد مشارکت و نحوه رسیدگی به آن در آئین‌نامه بیان نشده است. ضمن اینکه تجربه نشان می‌دهد مذاکرات و انعقاد قرارداد مشارکت برای سرمایه‌گذار الزام آور نیست. بنابراین تحکیم شرایط لازم برای احراز توانائی و الزام به اجرای تعهدات سرمایه‌گذار لازم می‌باشد. ۱۲ - برخی از پروژه‌ها نظیر طرحهای ترانزیتی ممکن است عواید ارزی داشته باشند. در آئین‌نامه موجود صرفاً درآمد ریالی مطرح شده که جا دارد در اصلاحیه این موضوع نیز لحاظ شود.

پیش نویس اصلاحات آیین نامه مشارکت در آزاد راههای کشور تهیه شده توسط وزارت محترم راه و شهرسازی مورد بررسی و موارد ذیل می تواند مورد توجه بیشتری قرار گیرد. به نظر می آید آیین نامه مشارکت قبلی و ویرایش اصلاح شده از نداشتن یک چارچوب مناسب دررنج است. بسیاری از مسائل در آن دیده شده و برخی نادیده انگاشته شده، به برخی از مسائل به صورت عمیقی پرداخته شده و در مورد برخی دیگر سطحی نگری شده است. آیین نامه تعریف مشخصی دارد که باید در قالب آن حرکت شود. اصل اولیه در یک آیین نامه بر آن است تا چارچوب ها را مشخص کند. موارد ذیل به عنوان یک چارچوب کلی پیشنهاد می گردد: بخش اول: تعاریف، کاربردها، اهداف، نقش وزارتخانه و مجری آیین نامه  بخش دوم: اصول، انواع و رویه های مشارکت بخش خصوصی  بخش سوم: نحوه حمایت از بخش خصوصی، تأمین منابع مالی لازم و مباحثمالیاتی  بخش چهارم: تعهدات طرفین و تضامین  بخش پنجم: فرآیند تعریف پروژه، انجام مطالعات پیش امکان سنجی و امکان سنجی  بخش ششم: مطالعات ریسک و نحوه پوشش آن  بخش هفتم: برآورد هزینه های اجرای پروژه و هزینه تأمین منابع مالی و استملاک اراضی  بخش هشتم: فرآیند مناقصه گذاری، نحوه تشکیل شرکت های موضوع قرارداد و عقد قرارداد  بخش نهم: مدیریت قراردادی و حسابرسی  بخش دهم: فرآیند نگهداری و بهره برداری موضوع پروژه و هزینه های آن  بخش یازدهم: فرآیند تعیین عوارض و ترتیب وصول عوارض  بخش دوازدهم: فرآیند تحویل پروژه  بخش سیزدهم: استانداردها  بخش چهاردهم: نمونه قرارداد.  با احترام خدایار خاشع