3 مدل ساختاری برای مدیریت کلان گردشگری

ادامه فعالیت سازمان میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری به شکل فعلی یا تبدیل آن به وزارتخانه، مساله‌ای است که به‌طور جدی از زمان مجلس هشتم مطرح بوده است. طرح تبدیل این معاونت ریاست‌جمهوری به وزارتخانه از این رو مطرح شد که ریاست این سازمان در برابر نمایندگان مجلس پاسخگو باشد.

به‌نظر می‌رسد فروردین‌ماه امسال با تایید فوریت طرح تشکیل وزارتخانه میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری با 137 رای موافق، این تلاش‌ها وارد مرحله جدی‌تری شده؛ تلاش‌هایی که همواره موافقان و مخالفان خود را داشته است. در همین راستا، مهم‌ترین پیشنهادهای مطروحه ادغام سازمان با وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی، تبدیل سازمان فعلی به وزارتخانه بی‌کم و کاست، تفکیک به وزارت گردشگری و سازمان میراث‌فرهنگی و صنایع دستی و در آخر، ایجاد وزارت متشکل از سه سازمان گردشگری، میراث فرهنگی و صنایع دستی بوده‌اند. در این بین، تجارب جهانی نشان می‌دهند کشورهایی در زمینه گردشگری با تحول و جهش مواجه شده‌اند که ساختارهای دولتی مربوط به گردشگری خود را اصلاح کرده و به تبع آن در سیاست‌های کلان گردشگری خود تجدیدنظر کرده‌اند.

در برخی کشورها مدیریت گردشگری در دست نهادی در سطح اداره‌ای دولتی است. در برخی دیگر اداره این امور برعهده مقامات محلی بوده و تعدادی از کشورها نیز یک وزارتخانه را در راس رسیدگی به امور گردشگری گمارده‌اند. ترکیه، اندونزی، مالزی، فرانسه، الجزایر و... از جمله کشورهایی هستند که امور مرتبط با گردشگری در آنها در سطح وزارتخانه پیگیری می‌شود و به تبع آن، تحت نظارت نیز قرار دارند. سه کشور ترکیه، اندونزی و مالزی از تجربه‌های موفق توسعه در صنعت گردشگری هستند. بررسی تجربه این سه کشور در زمینه ساختار مدیریت کلان گردشگری از این جنبه حائز اهمیت است که هر سه پشتوانه فرهنگی و منابع تقریبا مشابه ایران دارند و مطالعه آنها می‌تواند برای رسیدن به یک نسخه ایرانی از مدیریت گردشگری راهگشا باشد.

ترکیه؛ جهش 13میلیونی

در سال 1883 میلادی، نمایشگاهی از سفرهای لوکس به‌راه افتاد که مسافران را با قطار از پاریس به استانبول می‌رساند. این نمایشگاه جایگاهی تاریخی در شروع توسعه گردشگری ترکیه دارد و دنیای غرب را با جاذبه‌های گردشگری ترکیه آشنا ساخت. در دوران جمهوری و درسال 1923، «انجمن مسافران» تاسیس شد که در سال 1930 نام خود را به «باشگاه گردشگری و خودرو ترکیه» تغییر داد و سال‌ها به عنوان یک نهاد دولتی در ساماندهی گردشگری ترکیه نقش ایفا کرد. این نهاد برای نخستین بار دفترچه‌های راهنمای گردشگری و نقشه‌های راه را برای گردشگرانی که به ترکیه سفر می‌کردند، تهیه کرد و دوره‌هایی آموزشی در امور گردشگری به‌راه انداخت.

اولین مشارکت رسمی دولت ترکیه در حوزه گردشگری به سال 1934 برمی‌گردد که در وزارت اقتصاد این کشور بخش گردشگری دایر شد و نمایشگاه گردشگری آن سال را در سطحی دولتی برگزار کرد. با برگزاری نخستین جلسات کمیته مشاوران دولت در امور گردشگری، علاقه دولت به حضور در این حوزه شکل گرفت و منجر به ایفای نقش پررنگ گردشگری در برنامه‌های پنج‌ساله توسعه این کشور شد. قانون‌گذاران و سیاستمداران ترکیه به‌دلیل فقدان یک طبقه کارآفرین با انباشت سرمایه و تجربه کافی، گردشگری را به عنوان یک پاسخ و راه حل سیاسی برای مشکلات اقتصادی کشور تشخیص دادند. به این ترتیب «بانک گردشگری» برای سازماندهی سیاست‌های گردشگری و در راستای تامین بودجه بخش خصوصی در سال 1955 تاسیس شد و ایجاد دیگر زیرساخت‌های گردشگری به سایر نهادهای دولتی واگذار شد.

این بانک برخی از ساختمان‌های تاریخی را برای اهداف گردشگری خریداری، بازسازی و اعتبار پروژه‌های هتل را تامین می‌کرد. در دهه 50 و 60 سیاست‌های گردشگری در سطح کابینه دولت مورد توجه قرار داشت و امور آن از طریق وزرا پیگیری می‌شد. بسیاری اعتقاد دارند دلیل ورود دولت به این حوزه، نتیجه افزایش بحران در تراز پرداخت‌ها به‌دلیل آزادسازی‌های اقتصادی کنترل‌نشده بود؛ چراکه دولت اعتقاد داشت گردشگری پتانسیل بسیار زیادی برای افزایش اشتغال و بهبود بحران کمبود ارزهای خارجی دارد. سال‌های پس از آن، سرمایه‌گذاری‌های انبوهی، چه از طرف بخش خصوصی و چه دولت، در حوزه گردشگری ترکیه انجام گرفت. با وجود اصلاح زیرساخت‌ها و بهبود صنعت حمل‌ونقل در این کشور، گردشگری این کشور در دورانی رونق یافت که ترکیه از فقدان یک دولت قوی که ثبات سیاسی و اقتصادی به‌همراه بیاورد رنج می‌برد. دهه 90 با وقوع بحران خلیج‌فارس، تروریسم، جنگ داخلی در یوگسلاوی سابق، بحران اقتصادی سال 94 و دو زمین لرزه در منطقه شمالغرب، صنعت گردشگری ترکیه در معرض بحران‌های جدی قرار گرفت. در سال 2001 ترکیه یکی از بدترین بحران‌های اقتصادی خود را تجربه کرد و در عرض یک‌سال تولید ناخالص داخلی این کشور شدیدا کاهش یافت. این بحران و عواقب آن نشان داد که نه دولت، و نه شرکت‌های گردشگری نتوانسته بودند که این رویداد را پیش‌بینی کنند و بنابراین در مقاوم‌سازی این صنعت در مقابل چنین بحران‌هایی آمادگی کافی نداشتند.

به این ترتیب، ترکیه با اقداماتی ویژه در سطوح سازمانی، منطقه‌ای و ملی به این بحران پاسخ داد. در سال 2003 ترکیه اقدام به تاسیس «وزارت فرهنگ و گردشگری» کرد و سیاست‌گذاری در این حوزه را تا سطح وزارتخانه ارتقا بخشید. این تغییر ساختاری شاید یکی از دلایل مهم افزایش تعداد گردشگران ورودی به این کشور از 8میلیون نفر در سال 2000 به 21میلیون نفر در 2005 باشد. این وزارتخانه، با تدوین برنامه‌ای 16 ساله و با هدف‌گذاری برای سال 2023 که صدمین سال تاسیس این کشور است، سیاست‌گذاری‌های کلانی در حوزه گردشگری انجام داد و دست به اصلاحات نهادی و ساختاری گسترده‌ای زد. این طرح، با هدف استفاده عاقلانه از دارایی‌های طبیعی، فرهنگی، تاریخی و جغرافیایی ترکیه، همکاری‌های بین بخش خصوصی و دولتی را افزایش می‌دهد و استراتژی‌های بلندمدتی را در رابطه با برنامه‌ریزی، سرمایه‌گذاری، سازماندهی، تحقیق و توسعه گردشگری ارائه کرده است.

اندونزی؛ یک وزارت اختصاصی

با نگاهی به تجربه‌اندونزی در زمینه اصلاح نهادهای دولتی مرتبط با گردشگری، می‌توان گفت با حرکت این نهادها به سمت یک وزارتخانه مستقل، گردشگری در این کشور روند رو به رشدی را طی کرده است. تا پیش از دهه 90 به امور گردشگری این کشور تنها در سطح یک اداره پرداخته می‌شد. با تاسیس وزارت «گردشگری، پست و مخابرات»، این صنعت برای نخستین بار در اندونزی در سطح وزارتخانه دنبال شد. در هفتمین «کابینه توسعه» که از سوی رئیس‌جمهوری سوهارتو معرفی شد، وزارتخانه جدیدی به نام «فرهنگ، هنر و گردشگری» ایجاد شده بود که مدیریت صنعت گردشگری کشور به آن سپرده شد. در سال 2011 گردشگری از فرهنگ و هنر جدا شد، و وزارتخانه جدیدی با عنوان «گردشگری و اقتصاد خلاق» دایر شد که با تمرکز بیشتری بر این صنعت نظارت داشت. نهایتا و در سال 2014 بود که با تاسیس «وزارت گردشگری»، این صنعت به‌طور خاص توسط یک وزارتخانه تحت مدیریت قرار گرفت.

مالزی؛ فرهنگ و گردشگری زیر یک پرچم

صنعت گردشگری در مالزی نیز سهم بسزایی در رشد اقتصادی این کشور داشته و دارد و موجب افزایش سرمایه‌گذاری و فراهم آوردن فرصت‌های شغلی بسیار شده است. گردشگری در حال حاضر پس از صنعت، بیشترین سهم را از تولید ناخالص داخلی این کشور به خود اختصاص داده و 23 درصد از نیروی کار این کشور به‌طور مستقیم و غیرمستقیم در گردشگری فعالیت دارند که گواه اشتغال‌زایی بالای این حوزه در این کشور است. «سازمان توسعه جهانگردی» اولین نهاد دولتی در مالزی بود که مدیریت امور گردشگری کشور را به دست گرفت و زیر نظر وزارت صنایع و تجارت این کشور تشکیل شد. 15 سال بعد، وزارت «فرهنگ، هنر و گردشگری» در دولت مالزی دایر شد و مدیریت گردشگری این کشور در سطح وزارتخانه دنبال می‌شد. در سال 2004 این وزارتخانه به دو حوزه کاری تفکیک شد و امور مربوط به گردشگری به‌طور متمرکزی در وزارت تازه‌تاسیس گردشگری اداره می‌شد. در 10 ماه اول این سال، مالزی میزبان بیش از ۱۳ میلیون گردشگر خارجی بود.

پس از روشن شدن اهمیت گردشگری برای سیاستمداران مالزیایی، این صنعت سهم بیشتری از بودجه‌ها را در برنامه‌های پنج‌ساله توسعه این کشور به خود اختصاص داد. امروزه این کشور خود را به عنوان یک قطب گردشگری در جنوب شرق آسیا به دنیا شناسانده و شعار «مالزی، همان آسیاست» را برای جذب گردشگر انتخاب کرده است. در سال 2013، وزارت گردشگری مجددا ادغام شد و در حال حاضر زیر نظر وزارت «فرهنگ و گردشگری» به فعالیت‌های خود ادامه می‌دهد. تجربه سه کشور ترکیه، مالزی و اندونزی نشان می‌دهد که اصلاح نهادهای متولی حوزه گردشگری و حرکت به سمت تاسیس وزارت گردشگری، با جهش اقتصاد گردشگری این کشورها همبستگی قابل ملاحظه‌ای داشته است؛ هرچند که صرف اختصاص دادن یک وزارتخانه به این حوزه، الزامی برای رونق آن به‌وجود نمی‌آورد و تجربه این سه کشور نشان می‌دهد که پیش از هر چیز، سیاستمداران آنها به پتانسیل‌های بسیار بالای اقتصادی و اشتغال‌زایی گردشگری پی برده و حمایت از این صنعت را در برنامه‌های توسعه کشور لحاظ کردند. این موضوع، همان چیزی است که مورد توقع بسیاری از کارشناسان و فعالان گردشگری ایران نیز هست و با توجه به هدف‌گذاری اقتصادی دولت دوازدهم بر اشتغال‌زایی و خروج از رکود، انتظار می‌رود حرکت‌های جدی در راستای بهبود سیاست‌گذاری‌ها در این حوزه و اصلاح نهادها انجام پذیرد.