◄ تاریخ شفاهی راه آهن ایران؛ فرازها و فرودها/سید منصور محمودی

بخش سوم: 

تصمیمات آقایان وزرا مبنی بر ایجاد تغییرات در بودجه عمرانی راه‌آهن و تعیین اولویت خطوط جدید از روی کار کارشناسی بوده یا تصمیم شخصی؟

تا اواخر دهه 60 مدیریت راه‌آهن در قبضه انجمن اسلامی چپ‌گرا بود. در پایان جنگ به تدریج مدیران راست‌گرا به راه‌آهن آمدند و این انحصار را شکستند. در اوایل دهه 70 با یک مچ‌گیری رسواگرانه، ضربه کاری به انجمن اسلامی زده شد. وزیر وقت از فرصت استفاده کرد و قدرت خود را بر راه‌آهن توسعه بخشید. ضمن آن‌که از بودجه راه‌آهن به گونه ای کاست که ظرف 3 سال به صفر رسید. آقای وزیر برای تسریع در رشد صنعت هواپیمایی و احداث فرودگاه‌ها، از بودجه عمرانی راه‌آهن مایه گذارد. او اعتقاد داشت که راه‌آهن شرکت است و باید از وام استفاده کند. تصمیم اشتباه آقای وزیر آن‌جا نمود پیدا کرد که به دلیل عدم توانایی ایران در خرید هواپیما، زمانی فرارسید که تعداد فرودگاه‌ها از تعداد هواپیماها بیشتر شده بود. هم‌اکنون به ‌غیر از فرودگاه مهرآباد، امام، شیراز و معدود فرودگاه دیگر، بقیه فرودگاه‌ها که اغلب فاقد طراحی علمی می‌باشند، به‌شدت زیان‌ده هستند. خوشبختانه کابینه عوض شد و وزیر جدید و دکتر دادمان بر سر کار آمدند.

به هر حال طی جلساتی که با مدیر عامل داشتیم مشکل کسری بودجه عمرانی را مطرح نمودیم. ایشان دست یاری به سوی  مدیرکل انرژی سازمان برنامه و بودجه آقای مهدی رحمتی دراز کرد. مدیرکل مزبور اظهار داشت اگر بخش ریلی بتواند ثابت کند که طرح‌های عمرانی‌اش از مصرف انرژی می‌کاهد، آنگاه می‌توان به نسبت آن اعتباری را به راه‌آهن اختصاص داد. خوشبختانه اینجانب در بیرون از حوزه راه‌آهن مشغول مطالعات تطبیقی مصرف انرژی در زیربخش ریلی بودم. مطالعات مصرف انرژی در تمامی شیوه‌های حمل‌ونقل توسط وزارت نفت انجام می‌شد که کارفرمای اصلی هم سازمان صرفه‌جویی انرژی بود. من همان مطالعات را برای اخذ بودجه ارائه کردم. بر اساس آن طی چند سال اعتبارات زیادی به راه‌آهن اختصاص داده شد که بسیار کارگشا بود و بحران فروکش کرد. متعاقب آن راه‌آهن تمامی این پروژه‌های کاهنده از مصرف انرژی را به مورد اجرا گذارد.

تا ابتدای برنامه سوم اولویت کلیه خطوط احداثی بر مبنای بازده مالی، اقتصادی- اجتماعی تعیین می‌شد. اما اگر درست در خاطرم باشد، بر اثر نفوذ برخی مسئولین ریلی، به ناگاه در این برنامه اکثر خطوط  کم بازده به تصویب رسید. در اینجا باید قدری درباره انواع خطوط جدید و اولویت‌بندی آن‌ها توضیح داده شود. طبق یک طبقه‌بندی خطوط جدیدی که بار فراوان از آن عبور کند، به لحاظ مالی برای شرکت زیرساخت دارای منفعت است و خطوط جدیدی که مسافر زیادی داشته باشد، از منظر اقتصادی (منافع ملی) مفید است و به لحاظ شرکت زیرساخت زیان‌ده می‌باشد. طبق طبقه‌بندی سرمایه‌محور، طرح‌ها برحسب دشت، تپه ماهور و کوهستانی تقسیم می شوند. از طرف دیگر اولویت‌بندی پروژه‌های طرح‌های توسعه خطوط برمبنای هزینه-فایده به ترتیب برابر است با: خطوط دارای توجیه توأمان مالی (منافع شرکت) و اقتصادی-اجتماعی (منافع ملی) مثل خط چادرملو-اردکان، خطوط دارای توجیه فقط مالی (باری) مثل محور سنگان-تربت حیدریه، خطوط دارای توجیه اقتصادی- اجتماعی (مسافری) مثل میانه- تبریز و خطوط دارای توجیه مالی و اقتصادی ضعیف مانند محورهای کرمان-زاهدان، اراک- کرمانشاه، اصفهان-شیراز، تهران-همدان، مراغه-ارومیه است. برای توسعه مناطق محروم نمی توان از راه‌آهن سرمایه بر استفاده کرد. تمامی خطوط منتخب نوع چهارم در دشت واقع هستند و برای وزرای مشتاق رکورد زدن و روبانِ افتتاح را بریدن، ایده‌آل است. زیرا به دلیل نبود سازه‌های فنی نظیر پل و تونل در مسیر، این طرح‌ها نه تنها به بودجه کمتری نیاز دارند، بلکه سرعت پیشرفت فیزیک آن‌ها بالاست. غافل از آن‌که در مقابل درآمدهای بسیار نازل حاصل از این نوع خطوط پس از افتتاح، هزینه‌های سنگین بهره‌برداری و نگهداری آن‌ها به عهده راه‌آهن قرار می‌گیرد. نکته قابل اهمیت این است که چنانچه بعضی از این خطوط کم‌بازده از طریق احداث خطوط شبکه‌ای تقویت شوند، آنگاه بازدهی آنها به سطح اولویت یک یا دو بالا می رود. 

دو خطه میانه-تبریز با سرمایه‌گذاری‌های گزاف (که از مناطق کوهستانی عبور می‌کند)،  فقط به منظور کاهش مدت زمان سیر قطارهای مسافری به مرحله اجرا درمی‌آید. ولی ما برای تسریع در روند ساخت خط پربازده (عمدتاً ترانزیتی و مسافری) قزوین-رشت-انزلی تلاش زیادی می‌کردیم که تا حدی مؤثر واقع گردیده است. عجیب این‌ است که در سطح بالای وزارتخانه، احداث خطوط بسیار پرظرفیت و بسیار سرمایه‌بر ریلی صرفاً برای اهداف سیاسی و اتصال به مراکز استان‌ها مطرح می‌شود، هدفی بدون در نظر گرفتن نتیجه اقتصادی-اجتماعی ملموس. کارشناسان خبره راه‌آهن و وزارتخانه هیچ‌گاه نتوانسته‌اند موضوع اولویت‌بندی احداث خطوط جدید بر مبنای علمی و همچنین مفهوم "نظام شبکه‌ای" خطوط ریلی را در وزارتخانه تبیین کنند.

مسئله این‌ است که بر اثر نفوذ مقامات خارج از وزارتخانه، تعداد زیادی طرح احداث خطوط جدید به تصویب رسیده است. ضمن اینکه همواره تعداد طرح‌های مصوب جدید از تعداد طرح‌های به اتمام رسیده بیشتر می‌شود. در هر سال برای خواباندن صدای اعتراض همان صاحبان نفوذ، مبالغ اندکی بودجه به هر یک از طرح‌های کم بازده مصوب اختصاص داده می‌شود و در نتیجه برای طرح‌های پربازده، اعتبارات محدودی تخصیص می‌یابد. بر اساس بررسی‌های قبلی، با توجه به کل بودجه عمرانی سالانه قابل اختصاص برای خطوط جدید، میانگین مدت زمان لازم برای اتمام طرح‌های موجود به تقریب 50 سال برآورد می‌شود. به این ترتیب به لحاظ توجیه مالی، طرح‌های مزبور قبل از افتتاح به مرحله غیرقابل سوددهی می‌رسند. به واقع بودجه سالانه فقط کفاف چهار تا پنج طرح بزرگ را برای اتمام طی یک برنامه 5 ساله را می‌دهد. شاید لازم باشد که گفته شود، به جای اندیشیدن به موفقیت سیاسی امروز، باید به فکر منافع ملی و درآمد آتی راه‌آهن هم بود.

در مورد طرح‌های جامع حمل‌ونقل هم وزراء نقش‌های مثبت و منفی  داشته‌اند. در سال 66 من با اقتباس از سایر طرح‌های جامع کشور، پیش نویس کلیات طرح جامع راه‌آهن را به هیأت‌مدیره راه‌آهن ارائه می‌کردم که به ناگاه وزیر به طور غیررسمی وارد دفتر مدیرعامل شد. من به کار خود در حضور ایشان ادامه دادم و وزیر آن را پسندید و تصمیم گرفت که طرح جامع را برای همه شیوه‌های حمل‌ونقل و در سطح وزارتخانه به اجرا بگذارد. اما سازمان برنامه و بودجه در دخالتی آشکار تصمیم گرفت که مدیریت آن را خود بر عهده بگیرد. در یک جلسه برای تعیین راهبردهای مطالعاتی، پیشنهاد دادم که حمل و نقل جاده‌ای که فاقد اطلاعات پایه آماری بود، به کارآماربرداری علمی بپردازد. همین هم شد و بخش اعظم بودجه طرح جامع طی سه سال صرف آمارگیری‌های بسیار گسترده  حمل‌ونقل جاده‌ای شد. افسوس می‌خورم در حالی که روزگاری راه‌آهن در امر آمار پیشگام در این زمینه بوده، طی30 سال گذشته درجا زده و سایر شیوه‌های حمل‌و‌نقل پیشرفت قابل توجهی داشته‌اند. به هر حال من با بودجه بسیار ناچیز اختصاص یافته به راه‌آهن، ظرف مدت سه ماه، مطالعات مبحث ریلی(که از همان منابع قبلی استخراج شده بود) به انجام رساندم.

پس از گذشت سه برنامه 5 ساله، مجدداً موضوع مطالعه مفصل طرح جامع جدید تحت مدیریت پژوهشکده وزارتخانه مطرح شد. برای هر شیوه حمل‌ونقل یک شرکت ویژه (از جمله برای راه‌آهن شرکت مترا) و  برای موارد مشترک در زمینه‌های انرژی، ایران‌گردی و... هم شرکتی دیگر و برای امور بین‌الملل نیز یک مشاور یونانی انتخاب شد. شرکت‌های داخلی رسماً کنسرسیومی را تشکیل دادند. قرار شد مشاور یونانی ناظر مطالعات داخلی و مجموعه کنسرسیوم نیز ناظر مطالعات بین‌الملل شود. شرح خدمات تهیه شد. پس از یکسال فعالیت مستمر، نتیجه کار برای تصویب نهایی و شروع  در برنامه 5 ساله پیش‌رو، خدمت وزیری جنجالی که اخیراً از استانداری به وزارتخانه آمده بود، عرضه شد. وزیر با طول اجرا به مدت 5 سال مخالفت کرد و فرمود من یک طرح ساماندهی سه ماهه مثل استان‌ها می‌خواهم و لذا پروژه را تعطیل کرد. یک سال بعد، پس از پیگیری سازمان برنامه و بودجه درباره علت تعلل، ایشان فقط شرکت "مترا" را (که هیچ‌گاه مطالعه‌ای فراتر از احداث خطوط جدید ریلی انجام نداده بود) مسئول امور بسیار بزرگ و پیچیده‌ای چون مطالعه طرح جامع حمل‌ونقل کشور و هم‌زمان توسعه انفورماتیک وزارتخانه قرار داد. مقرر شد که یک مشاور فرانسوی معتبر کار مطالعات جامع را به انجام برساند. به دلیل تهیه و ارائه اطلاعات ناقص و بعضاً اشتباه و همچنین ناتوانی در بکارگیری کارشناسان خبره، طرح 3ماهه آقای وزیر نه تنها از برنامه 5 ساله فراتر رفت، بلکه با هزینه‌ای هنگفت چنان نتایج اشتباهی به بار آورد که به ناچار در میانه راه متوقف شد. آثار خراب‌کاری به قدری زیاد بود که پس از گذشت نزدیک به یک دهه از آن، هنوز کسی از طرح جامع صحبتی به میان نمی آورد.

نظر شما در مورد خصوصی‌سازی در راه‌آهن چیست؟

اکثر مطالبی که درباره پروژه‌ها گفته شد تا اواسط دهه 70 اتفاق افتاد. در این زمان مشکلات زیادی وجود داشت که راه‌حل‌های قبلی دیگر جواب نمی‌داد. اول این‌که بر اثر برون‌سپاری فعالیت‌ها و لزوم کنترل عملکرد شرکت‌های طرف قرارداد، دیگر ساختارهای قدیمی (که برای انجام همه کارها به صورت کاملاً امانی طراحی شده بود)، کارآمد نبود. مزید بر آن، تندتر بودن شیب رشد هزینه‌ها از درآمدها، گستردگی فعالیت‌ها و صرف وقت زیاد مدیران برای کارهای جزئی (به ویژه پرسنلی)، وجود ضعف شدید در زمینه بازرگانی و بازاریابی، بهره‌وری اندک دیوان‌سالاری دولتی و از همه مهم‌تر نبود منابع عمومی کافی برای تضمین رشد آینده راه‌آهن، ما را برآن داشت تا به دنبال راه حلی مناسب برای گریز از بحران آتی بگردیم. من در  آن دوره (بیش از 20 سال پیش) مطالعاتی را در مورد راه‌آهن‌های اروپایی انجام دادم و ساختار راه‌آهن سوئد را برای برون‌رفت از مشکلات ساختاری مناسب یافتم. بر اساس رهیافت راه‌آهن سوئد، ترابری ریلی از زیرساخت جدا می‌گردید. با این کار که از مدل سایر شیوه‌های حمل‌ونقل (جاده‌ای، هوانوردی و دریانوردی) اقتباس شده بود، آزادسازی و مقررات زدایی ترابری ریلی امکان پذیر می‌گردید، کما اینکه جاده‌ها از کامیون و اتوبوس، فرودگاه‌ها از هواپیمایی‌ها و بنادر از کشتیرانی‌ها جدا بودند. زیرساخت‌ها از محل عوارض ملی یا بین‌المللی و همچنین منابع عمومی اداره می‌شدند. درحالی‌که فقط ساختار راه‌آهن یکپارچه عمودی بود و مرتباً سهم آن در حمل‌ونقل اروپا کاهش می‌یافت. مطالب را با دکتر دادمان که خود تحصیلاتش در امور استراتژیک بود، در میان گذاشتم. ایشان اطلاعات خوبی در مورد اصلاحات ساختاری در راه‌آهن انگلیس داشت. با همکاری معاون وقت سازمان برنامه و بودجه آقای مهدی رحمتی که خود طراح شرکت‌های مادر تخصصی بود، دو ماده 30 و 128 را در قانون برنامه 5 ساله سوم منظور نمودند.

آقای محمودی نظر شما در مورد ماده 30 و 128 و تأثیرات آن در حوزه ریلی چیست؟

هدف جدا کردن عمودی دو بخش زیرساخت و ترابری بود، زیرا این دو بخش نه تنها به لحاظ ماهیتی باهم متفاوت اند، بلکه منافع زیادی از جمله آزادسازی قیمت‌ها و مقررات‌زدایی، بهبود مدیریت بازرگانی و سیر و حرکتی، سهولت مدیریت زیرساخت، تسهیل ورود سرمایه برای امور ترابری و تمرکز بودجه‌های عمرانی به زیرساخت را در بر دارد. اصولاً ترابری به دیدگاه تجاری- اقتصادی و زیرساخت به دیدگاه فنی- زیربنایی نیاز دارد.

به دنبال کش‌وقوس‌های فراوان، بالاخره وظیفه تهیه آیین‌نامه مربوطه به دفتر برنامه و بودجه محول شد. پس از تهیه و تدوین آن، بدون ایجاد تغییر در هیأت‌مدیره راه‌آهن و هیأت‌وزیران به تصویب رسید. البته اجرای این طرح هم مخالفینی داشت و با موانع متعددی مواجه شد.

دو یا سه سال بعد مدیرعامل جدید آقای سعید نژاد به راه‌آهن آمد. او مردی شجاع و تحول‌خواه بود. من مقاله‌ای راجع به نحوه خصوصی‌سازی در اروپا را با واسطه به ایشان ارائه کردم. متأسفانه بر خلاف هیأت‌مدیره‌های قبلی، طی دوسال اول خدمت مدیرعامل جدید، من رابطه کاری مستقیم با ایشان نداشتم. طرح اولیه ما برای خصوصی این بود که همچون راه‌آهن سوئدِ آن وقت، یک شرکت دولتی باری در کنار شرکت مسافری رجا تأسیس شود تا پس از موفقیت، شرکت‌های خصوصی باری و مسافری نیز به طریقی وارد بازار کار شوند. در این رابطه یک شرکت دولتی خریداری شد، اما به دلیل عجله و عدم پیش بینی  نظام تفکیک درآمدها و هزینه‌های این دو بخش (شرکت باری با زیر ساخت) و احتمال پرداخت مبالغی هنگفت بابت مالیات، این طرح به سرعت به کنار نهاده شد. سپس مدل ایجاد شرکت‌های متعدد باری خصوصی انتخاب گردید و بر اساس آن برای اولین بار درجهان واگن‌های باری به سرمایه گذاران مختلف فروخته شد. با تلاش اینجانب از محل کمک‌های بلاعوض دولت برای حمل‌ونقل، بودجه‌ای تأمین گردید تا نرخ سود پرداختی توسط سرمایه‌گذاران کمتر شود.

در همین دوران دستورالعمل‌های اجرایی آیین نامه 30 و 128 تدوین شد. ولی اشتباهی که آن موقع رخ ‌داد این بود که در یکی از این دستورالعمل‌ها وظایف حاکمیتی امور مسافری به رجا سپرده شد. انجام این اشتباه و برگرداندن امور حاکمیتی به راه‌آهن در 7 سال بعد، مشکلات زیادی را برای راه‌آهن به بار آورد. از جمله پیامدهای مربوطه، لابی کردن مدیرعامل رجا با وزرای متبوع، وارد آوردن فشار سیاسی برای توسعه حمل مسافری به دو برابر باری (از طریق افزایش مداوم تعداد لوکوموتیوها و اختصاص روزافزون ظرفیت شبکه به قطارهای مسافری)، ایجاد هزینه‌های جاری مستمر و سنگین برای راه‌آهن و در کل تضعیف شدید حمل باری بود. با خصوصی شدن ناگهانی رجا، راه‌آهن از زیر این بار سهمگین یک دهه‌ای رها شد. ملاحظه می‌شود که ممکن است یک کار اشتباه عواقب آن را عده زیادی تحمل کنند.    

در هر حال اولاً آیین نامه‌های 30 و 128 (صرف‌نظر از آن دستورالعمل کذایی) بسیار مفید واقع شد و طولانی‌تر از دو برنامه 5 ساله مورد استفاده قرار گرفت. ثانیاً از مزایای مربوطه این بود که طبق یکی از بندهای آن مقرر شده بود که اگر میزان عملکرد حمل‌ونقل بخش خصوصی در هر محور ریلی، بیش از 30 درصد ظرفیت آن صورت پذیرد، آن محور از تعرفه‌گذاری دولتی خارج می‌شود. این موضوع را که مدت‌ها مغفول مانده بود به مدیر عامل یادآور شدم و ایشان بر اساس آن به سرعت مصوبه معافیت کل حمل باری ریلی از قیمت گذاری دولتی را اخذ نمود. آزاد شدن تعرفه های باری کمک بسیاری به راه‌آهن کرد.

به دنبال آن قانون دائمی دسترسی آزاد به شبکه ریلی تدوین و به تصویب مجلس رسید که متعاقباً موجب مقررات زدایی بسیاری شد. کمی بعد از آن اغلب آیین‌نامه‌های این قانون نیز در کارگروهی به ریاست مدیر عامل (که اینجانب هم در آن عضو بودم) مطرح شده و با اصلاحاتی به تصویب می‌رسید. متأسفانه پس از کنار رفتن آقای سعید نژاد و تیم همراه او، ادامه مراحل خصو‌صی‌سازی و انتقال امور تصدی‌گری (فروش لوکوموتیوها، واگذاری برخی امور سیر و حرکتی و امکانات محلی برای راه‌اندازی قطار برنامه‌ای و محلی) تا کنون متوقف و ساختارهای حقوقی، مالی و پرسنلی راه‌آهن با کمترین بهره‌وری بین ساختارهای گذشته و آینده معلق  باقی‌مانده است. 

ادامه دارد