خلأ حکمرانی هوشمند در «راه و شهرسازی»

سیدطه حسین مدنی* سال ۱۳۹۱ دو وزارتخانه «راه و ترابری» و «مسکن و شهرسازی» با یکدیگر ادغام و وزارت راه و شهرسازی تشکیل شد. این ادغام با هدف کوچک سازی دولت صورت گرفت، اما پس از گذشت ۱۲ سال، بسیاری از کارشناسان به این نتیجه رسیدند که ادغام این وزارتخانه ها اقدامی اشتباه بوده و لزوم تفکیک وزارت راه و شهرسازی مطرح شد.

خلاصه ای از این یادداشت را در لینک زیر بخوانید:

◄ موانع حکمرانی نوین و هوشمند در وزارت راه و شهرسازی

◄ واکنش تین نیوز به شکایت مرکز تحقیقات راه، مسکن و شهرسازی

در همین راستا، کمیسیون عمران مجلس شورای اسلامی پس از بررسی های تخصصی موافقت خود را با تفکیک وزارت راه و شهرسازی اعلام کرد، اما در نهایت مجلس شورای اسلامی رای به تفکیک نداد.

به گزارش تین نیوز به نقل از دنیای اقتصاد، اگرچه بهتر بود این وزارتخانه تفکیک شود؛ اما حال که این موضوع محقق نشده، می توان از فرصت تک وزیری در جهت پیشرفت بخش های کمتر توسعه یافته این وزارتخانه با استفاده از تجارب بخش های توسعه یافته استفاده کرد. این وزارتخانه یکی از بزرگ ترین نهادهای کشور محسوب می شود که در بخش حمل و نقل آن سازمان هواشناسی کشور، سازمان هواپیمایی کشوری، سازمان بنادر و دریانوردی، سازمان راهداری و حمل و نقل جاده ای، شرکت هواپیمایی جمهوری اسلامی ایران، شرکت فرودگاه ها و ناوبری هوایی ایران، شرکت ساخت و توسعه زیربناهای حمل و نقل کشور، شرکت راه آهن جمهوری اسلامی ایران و شرکت شهر فرودگاهی امام خمینی (ره) مدیریت می شود.

این وزارتخانه در بخش مسکن و شهرسازی هم دارای سازمان ها و شرکت هایی چون سازمان ملی زمین و مسکن، سازمان مجری ساختمان ها و تاسیسات دولتی و عمومی، مرکز تحقیقات راه، مسکن و شهرسازی، شرکت آزمایشگاه فنی و مکانیک خاک، شرکت بازآفرینی شهری ایران و شرکت مادر تخصصی عمران شهرهای جدید است.

گستره وسیع و متنوع مسوولیت ها و کارکردهای این وزارتخانه، اهمیت بررسی معاونت های آن را در سه سطح حکمرانی الکترونیک، حکمرانی دیجیتال و حکمرانی هوشمند اجتناب ناپذیر می کند. حکمرانی الکترونیک به معنی حذف کاغذ و مراجعه حضوری، حکمرانی دیجیتال به معنای رفع ایرادها و کوتاه تر کردن فرآیندها و سریع تر شدن حصول نتیجه و حکمرانی هوشمند هم به معنای حذف کامل خطاهای گذشته و استفاده از ابزارهایی چون هوش مصنوعی و واگذاری کارکردهای تجاری به بخش خصوصی در راستای کاهش هزینه ها، کسب درآمد مالیاتی و کوچک شدن دولت است.

ضرورت هم افزایی

یکی از مباحث مهم دیگری که در موضوع حکمرانی هوشمند مطرح می شود، بحث هم افزایی بخش های گوناگون دولت مانند وزارتخانه های مختلف با یکدیگر در راستای ایجاد یک توسعه متوازن است. به عنوان نمونه ممکن است وزارت آموزش و پرورش با یک عقب ماندگی در بهره گیری از فناوری اطلاعات و ابزارهای مبتنی بر هوش مصنوعی مواجه باشد. در این مساله وزارتخانه پیشرو در این عرصه، مثلا وزارت ارتباطات می تواند به این وزارتخانه کمک کند. این موضوع در نگاه اول شاید ساده به نظر برسد، اما به دلیل پیچیدگی هایی که در ساختار اداری کشور وجود دارد حتی ممکن است به ورود شخص ریاست جمهوری یا معاونان وی نیاز داشته باشد.

این وزارتخانه بسیار وسیع و گسترده است؛ بنابراین برای ایجاد یک توسعه متوازن در تمام بخش های آن به این نوع نگاه نیاز دارد. مثلا ممکن است یکی از معاونت های این وزارتخانه توسعه زیادی در بحث حکمرانی دیجیتال و هوشمند داشته و یک معاونت دیگر در این زمینه توسعه چندانی نداشته باشد. در این شرایط استفاده از تجارب افراد برای هم افزایی میان تمام معاونت ها و توسعه معاونت های کمتر توسعه یافته ضروری به نظر می رسد.

تجارب مثبت

تجارب مطلوب بخش های مختلف وزارت راه و شهرسازی، پتانسیل تسری به سایر بخش ها و ایجاد هم افزایی دارد. مثلا سازمان بنادر و دریانوردی به رغم تحریم های شدیدی که وجود دارد، با به کارگیری تجارب خود توانسته در بحث تامین کشتی و حمل و نقل دریایی موفقیت های خوبی داشته باشد. یا در بخش حمل و نقل جاده ای یکی از اتفاقات خوبی که طی این سال ها رقم خورده، شکل گیری استارت آپ های کاربردی و بخش خصوصی قوی است. در این بخش قوانین و آیین نامه های خوبی هم تدوین شده که از جمله آن می توان به دستورالعمل نحوه فعالیت و بهره برداری از شرکت های حمل و نقل بزرگ مقیاس اشاره کرد.

در سازمان هواپیمایی هم شرایط مناسبی برای دسترسی به بلیت (جدا از بحث قیمت) در بستر وب ایجاد شده که براساس آن در هر لحظه امکان خرید از طریق مراکز فروش را تسهیل کرده است. تجارب مطلوبی در حوزه حمل و نقل ریلی نیز وجود دارد. نظم راه آهن و نرخ بسیار پایین لغو سفر و تاخیر بسیار کم، از جمله عملکردهای مثبت این سازمان است. یکی از این تجارب مطلوب توسط سازمان ملی زمین و مسکن در شناسایی زمین های دولتی رقم خورده که درصورت تحقق کامل آن به ایجاد شفافیت در این بخش منجر می شود. علاوه بر این در شرکت عمران هم شاهد توسعه افقی شهرها و پخش کردن تراکم جمعیت بودیم. بنیاد مسکن هم در بازطراحی نقشه های هادی، تعیین محدوده روستاها و بعضا کمک به خانه دار شدن روستاییان برای جلوگیری از مهاجرت به شهرها، توفیقاتی داشته است.

نواقص عملکردی در وزارت راه و شهرسازی

با وجود این تجارب و عملکردهای مثبت، اما بخش های مختلف وزارت راه و شهرسازی با مسائلی روبه رو هستند که لازم است با همان نوع نگاهی که به آن اشاره شد مورد بازبینی و اصلاح قرار گیرد. به عنوان نمونه یکی از چالش های پررنگ در سازمان بنادر کشور، عدم تناسب در استفاده از بنادر است. طبق داده های مرکز آمار کشور، ۶۴درصد کالاهای اساسی از بندر امام خمینی(ره)، ۱۲ درصد از بندر شهید رجایی، ۹ درصد از بندر امیرآباد و ۶ درصد از بندر چابهار وارد کشور می شود. این انحراف زیاد در نحوه توزیع یا عدم بهره گیری از بندر اقیانوسی چابهار، از یک مشکل اساسی در مدیریت بنادر حکایت دارد و حتی یک تهدید پدافند غیرعاملی نیز محسوب می شود که باید با قید فوریت اصلاح شود.

در بخش حمل و نقل بار با یک اختلاف بیش از ۸۰درصدی میان بخش ریل و جاده مواجه هستیم. در حال حاضر بیش از ۹۰درصد بار کشور در جاده ها و کمتر از ۱۰ درصد آن توسط راه آهن جابه جا می شود. این هم یک چالش مدیریتی ذیل دو سازمان  و یک وزارتخانه است و هم به مسائلی چون آلودگی بیشتر، مصرف سوخت بالاتر، افزایش خسارات جانی و مالی در جاده ها، آسیب به زیرساخت های راهی کشور و تشدید وابستگی شدید لجستیک کشور به واردات سوخت، ادوات و اقلام منجر شده است.

یکی دیگر از چالش هایی که در وزارتخانه متولی راه و شهرسازی وجود دارد، اجرای پروژه های زیرساختی بدون اولویت بندی درست است که باعث صرف منابع برای ساخت راه، راه آهن و فرودگاه در مناطق کم اولویت و محروم ماندن مناطق پرتردد از پروژه های اساسی شده است. مثلا در محدوده شهرضا که در راه گذر شمال - جنوب قرار دارد، یک جاده ترانزیتی احداث شده که کیفیت چندان مناسبی نداشته و خطرات بسیار بالایی برای رانندگان ایجاد کرده است. یا در قم به دلیل نبود کمربندی مناسب، یک گلوگاه ایجاد شده است. با وجود این موارد متعددی از ساخت راه های پرظرفیت در مناطق فاقد اولویت در کشور را شاهد بوده ایم. در بخش راهداری همچنان با چالش بارنامه الکترونیک، رصد کامیون های بدون بار یا دارای بار قاچاق و صدور جریمه الکترونیک مواجهیم که همچنان حل نشده است.

سازمان هواپیمایی هم در قیمت گذاری بلیت ها شفاف عمل نکرده است. همچنین در این بخش با یارانه سنگین سوخت مواجه هستیم که با اغماض فقط ۳، ۴درصد جامعه را در بر می گیرد و مشخص نیست با چه سازوکاری پرداخت می شود. همچنین دولت برای ارائه یارانه و مشوق هیچ تفاوتی میان شرکت ها از نظر تعداد ناوگان، ساعت پرواز، کیفیت هواپیماها و خدمات و هیچ مورد دیگری قائل نیست که این با ذات توسعه و پیشرفت همخوانی ندارد.

در بخش راه آهن با چالش جدی «عدم شفافیت» مواجه هستیم؛ طوری که فرآیند اخذ نوبت حمل و نقل بار ریلی وجود خارجی نداشته و مشخص نیست. این بخش همچنان به صورت کاملا سنتی کار می کند. در بخش مسافری هم دسترسی به بلیت بسیار سخت و دشوار است و بسیاری از مردم به دلیل همین شرایط، ترجیح می دهند از راه آهن با تمام مزایای آن، برای مسافرت استفاده نکنند. یکی از چالش های جدی در این بخش اختلاف و عدم هماهنگی میان وزارت راه و شهرسازی با سازمان ثبت اسناد رسمی است که به طولانی شدن فرآیند اعطای سند منجر شده است. عملکرد در این بخش تا حدی نامطلوب بوده که در بسیاری از مواقع دیده می شود وزارت راه و شهرسازی از کاداستر و نهایتا صدور برخی اسناد به عنوان یک افتخار یاد کرده و آن را رسانه ای می کند. سازمان ملی زمین و مسکن هم در دولت سیزدهم عهده دار ساماندهی فروش متری مسکن شد، اما تاکنون هیچ خروجی مشخصی نداشته و حتی بدتر از آن، بر اساس شواهد، وزارت راه وشهرسازی در دولت چهاردهم به طور کل هیچ نقشه راه مشخصی در این رابطه ندارد.

شرکت عمران هم اگرچه با ساخت شهرهای جدید، هم در راستای توسعه افقی گام برداشت و هم تراکم جمعیت را کاهش داد، اما در نظر نگرفتن موضوعات جانبی توسط این نهاد، باعث تبدیل شهرهای جدید به خوابگاه شد. به عنوان نمونه اکثر افرادی که در شهرهای پردیس و پرند ساکن هستند روزانه باید به تهران رفت و آمد داشته باشند. اگر این شهرهای جدید در مسیر شهرک های صنعتی که در جنوب و جنوب شرق تهران قرار دارد ساخته شده بود، شاید چنین وضعیتی شکل نمی گرفت. شهر جدید پردیسان هم در جنوب شهر قم ساخته شده است در حالی که مناطق صنعتی قم در شمال این شهر قرار دارد. متاسفانه فی الحال از این دست توسعه های بدون توجیه و مطالعه در کشور بسیار دیده می شود.

قوانین پراکنده و معیوب

در حوزه قوانین، به دلیل فقدان اسناد جامع در حمل و نقل و مسکن، هیچ جامعیتی وجود ندارد و با پراکندگی و حتی بعضا تزاحم در قوانین مواجه هستیم. این باعث شده مثلا در حمل و نقل نه آمایش سرزمینی داشته باشیم و نه کریدورها مشخص باشد. همچنین سهم بنادر تفکیک نشده و سهم هر نوع حمل و نقل هم معلوم نیست. در این شرایط آخرین وضعیت حمل و نقل، آینده حمل و نقل، تعداد ناوگان مورد نیاز در هر بخش و رتبه بندی شرکت های خصوصی زمینی و هوایی و بسیاری از موارد پیش پا افتاده از یکسو و از سوی دیگر اصول بنیادین لحاظ نشده است. این رویه عملا نتیجه ای جز حرکت با چشم های کاملا بسته در تدوین قوانین و اقدامات نداشته است. در بخش مسکن هم با قوانین معیوب مواجه هستیم. برای رشد و توسعه بخش خصوصی، بهره گیری از فناوری های جدید در تجارت الکترونیک، فروش متری و ... هیچ اقدامی صورت نگرفته و وزارتخانه در این بخش کاملا منفعلانه عمل کرده و از تجارب سایر بخش ها بهره نگرفته است. این موضوع زمانی تلخ تر می شود که بدانیم این وزارتخانه به جهت بررسی اقتصادی و امکان سنجی شیوه های جدید برای رفع چالش های حوزه مسکن، اداره کل مشخصی نیز تعریف کرده است.

ضرورت ترسیم درخت دانش برای رفع تمام این ناکارآمدی ها در وزارت راه و شهرسازی وجود دارد. مطابق اصول آکادمیک و توسعه یافته مدیریتی و اجرایی، برای حل فوری بعضی از چالش ها، جابه جایی متخصصان به جهت استفاده از دانش و توان آنها در بخش های ضعیف تر می تواند راهگشا باشد. اینکه چطور توانمندسازی بخش خصوصی توانسته بسیاری از چالش های یک بخش را رفع کند، اما یک بخش دیگر که کاملا دولتی است، همچنان با چالش های بزرگی مواجه است هم درس آموزنده ای دارد. بخش تعمیر در حمل و نقل جاده ای و مقایسه آن با بخش تعمیر در حمل و نقل ریلی به خوبی این موضوع را مشخص می کند. تعمیر یک اتوبوس در هر ساعت از شبانه روز و حتی در دورافتاده ترین نقاط کشور امکان پذیر است چون در اختیار بخش خصوصی است، اما تعمیر یک کشنده به دلیل دولتی بودن با چالش های زیادی مواجه است و می توان نتیجه آن را در غیرفعال بودن حدود نیمی از کشنده های کشور دید.

به طور کلی در وزارت راه و شهرسازی نقاط قوت و تجارب بخش های مختلف به بخش های ضعیف تر تسری پیدا نکرده است، اما حالا که این وزارتخانه تفکیک نشد و به صورت یک نهاد باقی ماند، به وزیر راه و شهرسازی توصیه می شود چالش ها و مسائل معاونت های ذیل این وزارتخانه را به صورت تخصصی بررسی و با استفاده از فرصت باقی مانده به جمع بندی برساند.

فاصله با نخبگان

ارتباط میان این نهاد با نخبگان در حوزه حمل و نقل یا مقطعی و گذرا است یا به بخش هایی چون ساخت و نقاط قوت محدود شده و در مقابل، برای برطرف کردن چالش ها، این ارتباط به خوبی شکل نگرفته است. در بخش مسکن وزارت راه و شهرسازی درها را به روی خود بسته و هیچ الگویی از بیرون نمی گیرد. این وضعیت باعث شده در برخی مواقع و در قبال برخی پدیده های روز شاهد رفتارهای سلبی از این نهاد باشیم. این وضعیت باید از سوی وزیر راه و شهرسازی پیش از آنکه مساله مسکن به یک چالش بنیادین و غیرقابل حل در نظام تبدیل شود، اصلاح شود.

* رئیس اندیشکده حکمرانی هوشمند