دغدغه بخش‌خصوصی در صنعت ریلی

 با وجود اهمیت سرمایه‌گذاری بخش‌خصوصی در صنعت ریلی برای تحقق هدف‌گذاری‌های صورت گرفته در اسناد بالادستی، بی‌رغبتی سرمایه‌گذاران بخش غیردولتی به حضور در پروژه‌های توسعه خطوط راه‌آهن ادامه دارد. این بی‌میلی درحالی است که ظرفیت سرمایه‌گذاری دولتی بسیار محدودتر از ارقامی است که برای تحقق اهداف سند چشم‌انداز ۱۴۰۴ لازم است.

به گزارش تین نیوز به نقل از دنیای اقتصاد، براساس سند چشم‌انداز ۲۰ ساله تا افق ۱۴۰۴ سهم حمل‌ونقل ریلی برون‌شهری در جابه‌جایی مسافر باید به ۱۸ درصد و سهم جابه‌جایی بار باید به ۳۰ درصد از کل حمل‌ونقل کشور افزایش یابد که در این بین پروژه‌های ویژه خطوط باری و ترانزیتی، گزینه مناسبی برای سرمایه‌گذاری بخش‌خصوصی به شمار می‌آیند.

درحال‌حاضر سهم شبکه راه‌آهن در جابه‌جایی بار از کل بازار حمل‌ونقل بار کشور، ۸/ ۱۱ درصد است که با تکیه بر منابع دولتی، تحقق هدف افزایش این سهم به ۳۰ درصد در ۶ سال آینده غیرممکن است. کارشناسان چهار مانع کلیدی جذب سرمایه‌های بخش‌خصوصی در پروژه‌های خطوط ریلی را شناسایی کرده‌اند.

این موانع شامل «حجم بالای سرمایه‌گذاری در صنعت حمل‌ونقل ریلی و عدم تناسب با بنیه مالی سرمایه‌گذاران بخش‌خصوصی در داخل کشور»، «دیربازده و نامطمئن بودن سرمایه‌گذاری در صنعت حمل‌ونقل ریلی»، «متغیرهای سیاست‌ خارجی و روابط بین‌الملل کشور» و «نگاه حاکم بر برخی از مسوولان و تصمیم‌گیران درباره نحوه اجرای پروژه‌های زیربنایی» در دوره‌های مختلف بوده است که موجب شده هم‌چنان مساله جذب سرمایه غیردولتی برای اجرای پروژه‌های ریلی که برابر قانون در مالکیت دولت قرار دارند، حل نشده باقی بماند.

 براساس سند چشم‌انداز ۱۴۰۴ طول خطوط راه‌آهن کشور باید به ۲۵ هزار کیلومتر برسد و این درحالی است که اکنون در میانه سال ۱۳۹۸، ۱۳ هزار و ۸۰۰ کیلومتر خط راه‌آهن فعال در کشور درحال بهره‌برداری است. به این ترتیب طی حدود ۶ سال باقی‌مانده تا سال ۱۴۰۴ باید بیش از ۱۱ هزار کیلومتر خط جدید ساخته شود.

ذیل این برنامه باید اتصال مراکز استان به شبکه راه‌آهن نیز تکمیل شود که به این ترتیب در ۹ استان شامل خراسان شمالی و جنوبی، بوشهر، کهگیلویه و بویراحمد، چهارمحال و بختیاری، ایلام، اردبیل، کردستان و لرستان باید خط راه‌آهن برای تحقق این هدف نیز ایجاد شود.

مهم‌ترین عامل عقب‌ماندگی دولت از برنامه‌های توسعه ریلی کشور طبق هدف‌گذاری اسناد بالادستی به‌ویژه سند چشم‌انداز ۱۴۰۴ را باید تنگناهای مالی و اعتباری عنوان کرد. به بیان دقیق‌تر، کمبود بودجه عمومی کشور معمولا به محدودیت فعالیت‌های عمرانی دولت منجر می‌شود. در این شرایط عموما دولت‌ها سراغ منابع مالی خصوصی می‌روند و با جلب مشارکت سرمایه‌گذاران بخش‌خصوصی پروژه‌های عمرانی را به پیش می‌رانند.

در این میان پروژه‌های حمل‌ونقلی به‌دلیل این‌که برای پاسخ به یک نیاز عمومی و همیشگی یعنی «سفر» طراحی می‌شوند و در نتیجه بازگشت سرمایه آن‌ها در میان‌مدت قطعی است، گزینه مناسبی برای معرفی به سرمایه‌گذاران بخش‌خصوصی است؛ به‌ویژه با توجه به اینکه ماهیت سفر در پیوند همیشگی با صنعت گردشگری است که همواره برای سرمایه‌گذاران داخلی و خارجی جذاب است.

از سوی دیگر از آن‌جا که الگوی مدیریت بخش‌خصوصی به‌دلیل خوداتکایی مالی، عموما مقرون به صرفه‌تر از الگوهای مدیریت دولتی پروژه‌های عمرانی است، بسیار محتمل است که استفاده از ظرفیت بخش‌خصوصی به اجرای کم‌هزینه‌تر پروژه در مقایسه با حالتی که دولت خود راسا اجرای آن را بر عهده بگیرد، تمام شود. مجموعه این مباحث در دنیا و به‌ویژه در کشورهای پیشرفته سبب شده نقش دولت از جایگاه سازنده و تولیدکننده به جایگاه ناظر ارشد تغییر کند.

با این وجود در کشور ما به‌رغم وجود قوانین بالادستی در این زمینه هم‌چون اصل ۴۴ قانون اساسی، هنوز دولت محور اجرای عمده پروژه‌های عمرانی کلان و زیرساختی در کشور است و پروژه‌های ریلی و خطوط راه‌آهن نیز از این امر مستثنا نیست. از طرفی اصل ۴۴ قانون اساسی کشور، نوع مالکیت راه‌آهن را دولتی دانسته، ولی برای توسعه مشارکت بخش غیردولتی در راه‌آهن، در قوانین برنامه توسعه در هر دوره برنامه‌هایی گنجانده شده است.

در برنامه ششم توسعه نیز این طور آمده که برای تقویت اقتصاد حمل‌ونقل ریلی و ترغیب سرمایه‌گذاری بخش غیردولتی در این زمینه و تسریع و تسهیل اجرای طرح‌ها و پروژه‌ها و نیز افزایش رضایتمندی و استقبال عمومی از خدمات ارائه شده در این نوع حمل‌ونقل، سرمایه‌گذاری بخش غیردولتی در احداث و بهره‌برداری از حمل‌ونقل ریلی درون‌شهری و برون‌شهری مانند سرمایه‌گذاری در مناطق کم‌ترتوسعه‌یافته تلقی شده و مشمول تمام قوانین و مقررات مرتبط با سرمایه‌گذاری در مناطق کم‌ترتوسعه ‌یافته خواهد بود و از معافیت‌های مالیاتی مربوط به این نوع از سرمایه‌گذاری استفاده خواهد کرد. هم‌چنین در برنامه ششم توسعه مقرر شد مالیات ارزش افزوده خدمات حمل‌ونقل ریلی علاوه بر معافیت‌های مذکور، از معافیت مالیات ارزش افزوده نیز در زمان ارائه خدمات برخوردار شود.

بررسی تجربیات جهانی نیز نشان می‌دهد استفاده از مشارکت بخش غیردولتی برای اجرای پروژه‌های ریلی امری کاملا متداول است که در قالب انواع روش‌های مشارکت بخش دولتی و خصوصی (P.P.P) انجام می‌شود. یکی از متداول‌ترین روش‌های مشارکت در اجرای پروژه‌های زیربنایی در دنیا، اجرای پروژه‌های ریلی به شکل مشارکتی در قالب قرارداد موسوم به «B.O.T» است.

قراردادهای B.O.T که در فارسی معادل «ساخت، بهره‌برداری و واگذاری» است، به این ترتیب است که یک شرکت مشخص، فرآیند ساخت و بهره‌برداری پروژه‌ای را برای مدت مشخصی بر عهده می‌گیرد و پس از طی آن مدت و کسب درآمد لازم، طرح را به کارفرما که عموما یک نهاد عمومی و دولتی است انتقال می‌دهد.

در ایران نیز بستر حقوقی انعقاد قراردادهای B.O.T در قوانین بالادستی ایجاد شده و وزارت‌خانه‌های نیرو، نفت و راه و شهرسازی نیز تاکنون قراردادهای متعددی به این شکل منعقد کرده‌اند. اما این روش اجرای پروژه‌های عمرانی در صنعت ریلی تاکنون کاملا مهجور مانده و در حوزه حمل‌ونقل نیز عموما معطوف به پروژه‌های آزادراهی بوده است. آمار بانک جهانی حاکی است از سال ۱۹۹۰ تا نیمه اول سال ۲۰۱۷ میلادی، ۱۳۴ پروژه ریلی در جهان به ارزش بیش از ۱۰۸ میلیارد دلار با مشارکت بخش‌خصوصی تامین مالی شد.

در این میان از جمله پروژه‌هایی که به روش B.O.T تامین مالی شدند می‌توان به خط ریل مسافری میان شهرهای هانگ‌ژو و تای‌ژو در چین اشاره کرد. این خط ریلی ۲۶۹ کیلومتر طول دارد و مدت قرارداد اجرا و بهره‌برداری ۳۰ سال تعیین شده است. چهار سال از این دوره برای ساخت خط و ۲۶ سال برای بهره‌برداری از آن توسط سرمایه‌گذار منظور شد.

در ایران علاوه بر این‌که فرصت سرمایه‌گذاری برای اجرای هزاران کیلومتر خط ریلی مسافری تا زمان تکمیل شبکه راه‌آهن وجود دارد، تکمیل خطوط ریلی باری و ترانزیتی نیز با توجه به برآورد سودآوری قابل‌توجهی که دارد، یک فرصت ممتاز و جذاب برای سرمایه‌گذاری بخش‌خصوصی است.

خطوط ریلی باری و ترانزیتی کشور همچون شلمچه – بصره، رشت – آستارا، چابهار – سرخس و راه‌آهن غرب کشور (کرمانشاه – خسروی) تکمیل نشده و اتمام آن‌ها نیازمند تامین مالی قابل‌توجه از سوی دولت است. این درحالی است که با توجه به شرایط عمومی اقتصاد کشور، نمی‌توان انتظار داشت تامین مالی به سرعت میسر شود.

اما سوال اینجاست که چرا از ظرفیت بخش‌خصوصی آن‌گونه که باید برای اجرای پروژه‌های زیربنایی ریلی استفاده نمی‌شود؟ با وجود این‌که وزارت راه و شهرسازی به‌صراحت به این نکته که تحقق اهداف سند چشم‌انداز با مشارکت بخش‌خصوصی امکان‌پذیر است، اذعان دارد، اما هم‌چنان مجری یکه‌تاز تقریبا تمام پروژه‌های توسعه خطوط ریلی، شرکت‌های ۱۰۰ درصد دولتی هستند. براساس سند چشم‌انداز ۲۰ ساله تا افق ۱۴۰۴ باید سهم حمل‌ونقل ریلی برون‌شهری در جابه‌جایی مسافر به ۱۸ درصد و سهم جابه‌جایی بار به ۳۰ درصد از کل حمل‌ونقل کشور برسد.

تحقق این برنامه‌ها نیازمند یک سبد منابع است که بخش قابل‌توجهی از آن باید از جایی به‌جز بودجه عمومی دولت تامین شود، چراکه در غیراین صورت تا سال‌ها پس از افق چشم‌انداز نیز سهم جابه‌جایی بار و مسافر در کشور به سطحی که هدف‌گذاری شده، نخواهد رسید. درحال‌حاضر سهم شبکه راه‌آهن در جابه‌جایی بار از کل بازار حمل‌ونقل بار کشور، ۸/ ۱۱ درصد است.

همان‌طور که تشریح شد، نه تنها مانع قانونی برای سرمایه‌گذاری در حوزه ساخت خطوط ریلی وجود ندارد، بلکه بستر قانونی آن کاملا فراهم بوده و حتی امتیازهای ویژه هم‌چون برخی معافیت‌های مالیاتی برای این منظور پیش‌بینی شده است.

در این بین کارشناسان حمل‌ونقل چهار مانع جذب سرمایه‌های بخش‌خصوصی در اجرای پروژه‌های توسعه خطوط ریلی را شناسایی و معرفی کرده‌اند. اولین و مهم‌ترین مانع، «حجم بالای سرمایه‌گذاری در صنعت حمل‌ونقل ریلی» و به بیان دقیق‌تر، عدم تناسب میان ابعاد مالی پروژه‌های ساخت خطوط راه‌آهن با بنیه مالی اغلب سرمایه‌گذاران داخلی است.

واقعیت این است که ابعاد مالی پروژه‌های ریلی عموما با بسیاری از پروژه‌های عمرانی دیگر قابل مقایسه نیست. حداقل هزینه ساخت هر کیلومتر خط ریلی ۱۰ میلیارد تومان است و این یعنی حجم سرمایه‌گذاری در پروژه‌های ریلی چند۱۰هزار میلیارد تومان است.

این درحالی است که تامین مالی ارقام چندهزار میلیارد تومانی معمولا از عهده یک شرکت کاملا خصوصی خارج است و این موضوع سبب شده تاکنون ردپای تمایل بخش‌خصوصی به توسعه خطوط ریلی کشور بسیار کمرنگ باشد.

مانع دوم «دیربازده و نامطمئن بودن سرمایه‌گذاری در صنعت حمل‌ونقل ریلی» است. این موضوع سبب شده حتی بخشی از فعالان اقتصادی در بخش‌خصوصی که توانمندی و ظرفیت سرمایه‌گذاری‌های چند هزار میلیارد تومانی را دارند نیز میل چندانی به سرمایه‌گذاری در این حوزه نداشته باشند و فعالیت در بخش‌های اقتصادی دیگر را به صنعت حمل‌ونقل ریلی ترجیح دهند.

در کشورهایی که پروژه‌های ریلی با مشارکت بخش‌خصوصی اجرا می‌شود، مدت واگذاری امتیاز بهره‌برداری از پروژه به بخش‌خصوصی برای بازگشت سرمایه و کسب سود عموما بیش از ۱۵ سال است و بعضا این مدت به تناسب ابعاد و مشخصات پروژه ممکن است تا ۴۰ سال هم ثبت شود. چنین وضعیتی عموما رغبت به سرمایه‌گذاری در پروژه‌های حمل‌ونقل ریلی را می‌کاهد. اما نباید فراموش کرد که تقویت هر چه بیش‌تر مشوق‌های سرمایه‌گذاری در این بخش می‌تواند به نوعی این نقیصه را پوشش دهد.

افزون بر این، کارشناسان معتقدند گسترده‌تر شدن شبکه ریلی موجب افزایش سرعت بازگشت سرمایه در این بخش‌ خواهد شد. بنابراین دولت باید اهتمام و اولویت خود را تکمیل پروژه‌های نیمه‌تمام در دست اجرا قرار دهد تا به این ترتیب با افزایش وسعت خطوط ریلی درحال بهره‌برداری، بر میل به سرمایه‌گذاری در این بخش افزوده شود.

از «متغیرهای سیاست‌ خارجی و روابط بین‌الملل کشور» در دوره مسوولیت دولت‌های مختلف نیز می‌توان به‌عنوان سومین مانع سرمایه‌گذاری در این بخش یاد کرد. تغییر نگرش‌ها در این زمینه در دوره‌های مختلف، سبب می‌شود سرمایه‌گذاران خارجی میل چندانی برای حضور در ایران نشان ندهند یا اگر تصمیم به سرمایه‌گذاری در کشور داشته باشند، گزینه‌های زودبازده را انتخاب می‌کنند تا از تاثیر هرگونه تحول سیاسی در روابط بین‌الملل مصون بمانند.

در کنار همه این موارد مانع چهارمی هم وجود دارد که اگر برطرف نشود، به سه مانع دیگر ضریب مضاعف می‌دهد و در نتیجه جذب سرمایه بخش‌خصوصی در صنعت حمل‌ونقل ریلی بهبود محسوسی نخواهد یافت. این مانع کلیدی «نگاه حاکم بر برخی از مسوولان و تصمیم‌گیران درباره نحوه اجرای پروژه‌های زیربنایی» در بدنه دولت و مجلس است.

موانع گوناگونی که برای سرمایه‌گذاری در پروژه‌های توسعه خطوط ریلی برشمرده شد، می‌طلبد که تصمیم‌سازان و تصمیم‌گیران در دولت و مجلس بخشی از قدرتی را که به‌واسطه تصدی مدیریت‌های مرتبط در اختیار دارند، معطوف بسته‌بندی پروژه‌های ریلی برای عرضه به سرمایه‌گذاران بخش‌خصوصی کنند.

طبیعی است دولت به واسطه مسوولیت حاکمیتی که بر عهده دارد باید متناسب با اهدافی که برای توزیع امکانات حمل‌ونقلی در سراسر پهنه کشور بر عهده دارد، پروژه‌هایی را اجرا کند که به لحاظ میزان استفاده و به لحاظ اقتصادی صرفه کافی برای جذب بخش‌خصوصی نداشته باشد، اما در مقابل پروژه‌های متعدد دیگری تعریف شده که بخشی از آنها درحال اجرا بوده و به‌دلیل عدم تزریق منابع مالی توسط دولت، هر از چندگاهی کارگاه آنها متوقف و پس از چندی دوباره فعال می‌شود. به این ترتیب شناسایی و معرفی پروژه‌هایی که قابلیت جذب سرمایه بخش‌خصوصی را دارند باید به‌عنوان یک کار ویژه و اولویت‌دار توسط مدیران و تصمیم‌سازان دنبال شود.

افزون بر این موارد برخی موارد دیگر همچون «سطح ایمنی خطوط ریلی» و «محدودیت در تعیین تعرفه‌های ارائه خدمات بار و مسافر» نیز به‌عنوان عوامل دیگری که بر بی‌میلی سرمایه‌گذاران بخش‌خصوصی در پروژه‌های ریلی اثر دارد، قابل معرفی است. با وجود این بسیاری از موانع اصلی و فرعی قابل طرح که در برابر جذب سرمایه بخش‌خصوصی در پروژه‌های توسعه خطوط ریلی قد علم کرده‌اند، در کشورهای دیگر نیز وجود داشته و دارند و با این حال اغلب این کشورها توانسته‌اند از این سرمایه‌های غیردولتی در سبد سرمایه‌گذاری ریلی کشور خود استفاده کنند.

بنابراین به نظر می‌رسد راه برای جذب سرمایه‌های غیردولتی داخلی و خارجی مسدود نیست و همین حالا می‌توان با بهره‌گیری از این ظرفیت، بر تعداد کارگاه‌های خطوط ریلی کشور افزود.