احیای وزارت بازرگانی سال ٩٠ به اقتصاد ضربه می‌زند
به آزمون و خطا معتادیم. آنچه بارها در تصمیم‌سازی‌های کشور به‌ویژه در سطوح کلان اقتصادی مشاهده میشود، بی‌توجهی به هزینه‌زابودن و ایجاد آشفتگی در تغییر تصمیم‌ها و سیاست‌هاست. با اینکه دو روز قبل، معاون ریاست‌جمهوری در امور استخدامی اعلام کرد که جدایی وزارتخانه‌ها به سبب ناکارآمد‌بودن ادغام‌هایی است که غیرکارشناسی در دولت قبل صورت گرفته، محمود دودانگه، معاون برنامه‌ریزی و امور اقتصادی وزارت بازرگانی سابق، در گفت‌وگو با «شرق» آن را رد می‌کند.
به آزمون و خطا معتادیم. آنچه بارها در تصمیم‌سازی‌های کشور به‌ویژه در سطوح کلان اقتصادی مشاهده میشود، بی‌توجهی به هزینه‌زابودن و ایجاد آشفتگی در تغییر تصمیم‌ها و سیاست‌هاست. با اینکه دو روز قبل، معاون ریاست‌جمهوری در امور استخدامی اعلام کرد که جدایی وزارتخانه‌ها به سبب ناکارآمد‌بودن ادغام‌هایی است که غیرکارشناسی در دولت قبل صورت گرفته، محمود دودانگه، معاون برنامه‌ریزی و امور اقتصادی وزارت بازرگانی سابق، در گفت‌وگو با «شرق» آن را رد می‌کند.
به گفته دودانگه، تصمیم برای جدایی، خود تصمیمی غیرکارشناسی است؛ چراکه کشورهای پیشرفته، مسیر ادغام وزارتخانه‌هایی مانند صنعت و بازرگانی را در پیش گرفته‌اند تا برنامه‌ریزی و سیاست‌گذاری درهم‌تنیده این دو بخش را به‌خوبی پیش ببرند. این در حالی است که اصولا در این سالها ادغام به معنای واقعی و قانونی شکل نگرفته که اکنون به دنبال جدایی وزارتخانه‌ها و بازگشت به سال ٩٠ باشیم.
به گفته او، فضای کلی در دولت، مجلس و بخش خصوصی، ناکارآمدی ادغام است؛ هرچند به عقیده من هنوز ادغامی صورت نگرفته که اکنون آن را ناکارآمد بخوانیم. از‌آنجاکه وظایف بازرگانی به‌شدت پراکنده شده و یکپارچگی نظام بازرگانی از بین رفته است، طبیعتا بخش‌هایی از دولت و مجلس علاقه‌مند هستند که یکپارچگی و هویت بخش بازرگانی مجددا احیا شود؛ هرچند تفکیک تنها یک راه‌حل است. دودانگه همچنین پیشنهاد «بازمهندسی» در ساختار مدیریت کشور را مطرح می‌کند.
به گفته او، به جای اینکه تعداد زیادی وزارتخانه و سازمان را مستقیم به رئیس‌جمهوری متصل کنیم، می‌توانیم برای ریاست‌جمهوری چندین معاونت ایجاد کنیم و ذیل آن معاونت‌ها، وزارتخانه‌های مرتبط را چینش کنیم. به‌این‌ترتیب هم حیطه نظارت رئیس‌جمهور به‌شدت کاهش می‌یابد و هم بخش‌ها با یکپارچگی بیشتر اهداف خود را دنبال می‌کنند و در نهایت ساختار مدیریتی کشور کارآمد خواهد شد.
اگر جدایی وزارت صنعت و معدن از بخش بازرگانی و تجارت رخ دهد، این وزارتخانه رکورد زده است؛ زیرا تاکنون چنین سابقه‌ای بین دیگر وزارتخانه‌ها وجود نداشته. اصولا چرا این ایده مطرح میشود؟
قبل از اتخاذ هر تصمیمی، اصولا باید مطالعه کارشناسی کامل و دقیق در آن زمینه انجام گیرد. متأسفانه سابقه تاریخی ما نشان می‌دهد، به این مسئله کمتر بها می‌دهیم و طبیعتا آزمون و خطاست که مدام تکرار میشود. اگر به سابقه حدود یک قرن اخیر درباره بخش صنعت و تجارت نگاه کنیم، همواره این آشفتگی در تصمیمگیریها را ملاحظه می‌کنیم. بر‌اساس‌این در مقاطع مختلف اقدام به تفکیک یا ادغام بخش‌ها کردیم و هنوز هم که بیش از یک قرن از این ماجرا می‌گذرد، به تصمیمی بهینه در این زمینه نرسیده‌ایم.
علاوه بر اینکه قبل از اتخاذ چنین تصمیمی باید به این سؤال که الگو و مدل مدیریت اقتصاد کشور چیست؟ پاسخ داده شود. اگر می‌خواهیم ادغام یا تفکیک را در دستور کار قرار دهیم، باید هر‌کدام از این ایده‌ها را با مدل مدیریت اقتصاد کلان تطبیق دهیم. در آن صورت اگر تفکیک مناسب بود، آن را انجام دهیم و اگر ادغام، آن را در دستور کار قرار دهیم. تصور من این است که ما هنوز به یک مدل مناسب برای اداره اقتصاد کشور نرسیده‌ایم و تکلیف خود را با اداره اقتصاد مشخص نکرده‌ایم. یک بار ادغام می‌کنیم، یک بار تفکیک و این آشفتگی در نظام تصمیم‌گیری و تصمیم‌سازی همچنان ادامه دارد.
ساختار، ابزاری برای رسیدن به اهداف مشخص در اقتصاد است؛ بنابراین باید با تطبیق هر ایده‌ای با اهداف کلان اقتصاد، تصمیمی بهینه اتخاذ کنیم و سپس روی آن تصمیم استوار باشیم؛ زیرا باید برنامه‌ای درازمدت را دنبال کنیم. اگر نگاه کوتاه‌مدت و غیرکارشناسی باشد، ممکن است تصمیمی بگیریم که چند سال بعد، تصمیمی خلاف آن را اتخاذ کنیم که این تضییع زمان و منابع کشور است. خطایی که همواره در بخش‌های مختلف کشور وجود داشته است و نتیجه آن بهره‌وری نامقبول کشور در بخش‌های مختلف است.
اصولا چرا سال ٩٠ تصمیم به ادغام این دو وزارتخانه گرفته شد و بر چه اساسی اکنون لایحه جدایی این وزارتخانه روی میز نمایندگان مجلس قرار گرفته است؟
باید گفت، تجارت و تولید همواره بهعنوان دو بال اقتصاد در کنار یکدیگر مطرح بوده و هستند. اگر این دو بخش بتوانند به صورت یکپارچه در کنار هم کار کنند، می‌توانیم کارآمدی بهتری در اقتصاد انتظار داشته باشیم. سال ٩٠ که تصمیم بر ادغام گرفته شد، مبنای تصمیم، قانون برنامه پنجم توسعه بود که به دولت تکلیف کرده بود تعداد وزارتخانه‌ها کاهش یابد. از طرف دیگر این تصمیم هماهنگ با اجرای سیاست‌های اصل ٤٤ و کارآمدسازی نهاد دولت بود که باید همه تصدی‌گری‌هایی که در وزارت بازرگانی و وزارت صنایع و معادن وقت وجود داشت، واگذار شده و دولت صرفا سیاست‌گذاری، پشتیبانی و نظارت را در دستور کار خود قرار دهد.
به‌هر‌حال اگر این دو بخش در کنار هم قرار بگیرند، طبیعتا می‌توانند بهتر عمل کنند. اگر اهمیت و جایگاه این دو بخش به درستی درک می‌شد و فرایند ادغام به‌صورتی‌که پیش‌بینی شده بود، پیش می‌رفت، ادغام می‌توانست بسیار کارگشا باشد؛ اما چون در فرایند ادغام، تصمیم‌های متعدد و بعضا متناقضی در مجلس و دستگاه‌های مختلف گرفته شد، فرایند ادغام به صورت مطلوب انجام نشده و ساختار ادغام‌شده ناکارآمد شد.
از طرف دیگر هویت بازرگانی به علت بی‌اطلاعی یا بعضا برداشت‌های نادرست دچار آسیب جدی شد. این برداشت که بخش بازرگانی بخش غیرضرور بوده و صرفا پیگیر واردات است، هم مزید بر علت شد تا یکپارچگی نظام بازرگانی کشور دچار آسیب شده و به دنبال آن بخش‌های تولیدی هم دچار مشکل شوند؛ درصورتی‌که اگر بخش بازرگانی بهعنوان تنظیم‌کننده سیاست‌های صادراتی، سیاست‌های تعرفه‌ای، سیاست‌های مرتبط با واردات، سیاست‌های مرتبط با نظام توزیع، قیمت‌گذاری، حمایت از حقوق مصرف‌کننده و مقابله با انحصارات و مهم‌تر از همه سیاست‌های مرتبط با خدمات بازرگانی شامل بانک، بیمه، بورس و حمل‌ونقل مورد توجه قرار می‌گرفت، قطعا وضع فرق می‌کرد.
منظور شما چه تصمیماتی است؟
برای نمونه، قانون ارتقای بهره‌وری بخش کشاورزی که در مجلس وضع شد، در این قانون به جای آنکه روی ارتقای بهره‌وری بخش کشاورزی تمرکز شود، یک برگشت به عقب درخور‌توجهی را شاهد بودیم که عملا نه‌تنها یکپارچگی بخش بازرگانی را از بین برد؛ بلکه سیاست‌هایی تعرفه‌ای را که قرار بود ملاک تصمیم باشد، دچار مشکل کرد و عملا اختیار وضع سیاست‌های غیرتعرفه‌ای را که شامل ممنوعیت، محدودیت و... است، به وزارت جهاد کشاورزی سپرد که تصمیمی غیرکارشناسی بود.
اشاره شما به انتزاع شرکت بازرگانی دولتی از وزارت صنعت به جهاد کشاورزی است؟
خیر، منظور من قانون ارتقای بهره‌وری بخش کشاورزی است که در برنامه پنجم نیز تکرار شد و ابعاد مختلفی داشت و انتزاع شرکت بازرگانی دولتی هم ذیل آن انجام گرفت. پیرو این قانون که سیاست‌گذاری تجاری را به جای ارتقای بهره‌وری بخش کشاورزی هدف قرار داده بود، عملا وزارت بازرگانی سابق و وزارت صنعت، معدن و تجارت فعلی به کل از سیاست‌گذاری بخش مهمی از فرایندهای تجاری کشور (بازرگانی بخش کشاورزی) حذف شد؛ بنابراین در چارچوب این ادغام که با برداشت‌های نادرست از مفهوم بازرگانی و دخالت‌های غیرکارشناسی مجلس و برخی از دستگاه‌های اقتصادی ناکارآمد شده بود، نه‌تنها یکپارچگی بخش صنعت و تجارت اتفاق نیفتاد؛ بلکه بخش بازرگانی و حتی صنعت هم چندپارچه شد. نهایتا استنباطی که در بخش‌های مختلف در دولت، مجلس و بخش خصوصی شکل گرفت، این بود که ادغام غلط بوده و کارآمدی ندارد؛ درحالی‌که اگر ادغام براساس اصول و چارچوبی که از ابتدا در نظر گرفته شده بود، پیش می‌رفت و دو بخش تجاری و صنعتی بهعنوان دو بال در کنار هم حرکت می‌کردند، مطمئنا عملکرد و جهش بسیار مطلوبی در بخش صنعت و تجارت اتفاق می‌افتاد.
تجربه کشورهای دیگر در رابطه با بخش‌های صنعت و تجارت چیست؟
اگر تجربه کشورهای پیشرفته را در نظر بگیریم، معمولا در این کشورها، بخش صنعت و تجارت یکپارچه است و برعکس کشورهایی که به‌لحاظ توسعه، در درجات پایین‌تری از توسعه اقتصادی قرار دارند، این دو بخش از یکدیگر منفک هستند. حرف من این است؛ تصمیمی که در سال ٩٠ مبنی بر ادغام این دو وزارتخانه گرفته شد، تصمیمی درست و براساس مطالعات کارشناسی و مرور تجربیات جهانی بود و این دخالت‌ها و تصمیم‌های غیرکارشناسی در محیط اجرائی این تصمیم بود که عملا ناکارآمدی را به این بخش تحمیل کرد و وزارتخانه صنعت، معدن و تجارت را از سیاست‌گذاری متمرکز در حوزه تجارت و بازرگانی و حتی صنعت تهی کرد.
منظور شما این است که پشت این اصرار و تفکیک، معنا و مفهومی نیست و صرفا براساس آشفتگی در تصمیمگیریها رخ می‌دهد یا اظهارنظرها که درباره تلاش دوباره بخش واردات و واسطه‌گری برای تفکیک این دو وزارتخانه وجود دارد، مبنای این تصمیم قرار گرفته است؟
این قضاوت هم ناشی از برداشت نادرست از مفهوم بازرگانی است و دلایل مشخصی دارد که نمی‌خواهم به آن ورود کنم. به عقیده من چنین اظهارنظرهایی به‌شدت غیرکارشناسی و غیرعلمی است. یا اظهارنظرهایی مبنی بر اینکه در صورت تقویت بخش بازرگانی، بخش کشاورزی و تولید تضعیف خواهد شد یا تقویت بخش بازرگانی یعنی تقویت دلالی و واسطه‌گری و... . این نشان می‌دهد که متأسفانه برداشت از بخش بازرگانی نادرست و بعضا مغرضانه است. این اظهارنظرها بیشتر احساسی است تا علمی و کارشناسی و صرفا تعصبات بخشی سبب شده این دغدغه‌ها مطرح شود.
درحالی‌که اگر به درستی نگاه کنیم، خواهیم دید که اتفاقا اگر بخش بازرگانی به‌معنای واقعی کلمه رشد کند، به‌تبع آن بخش تولید صنعتی و کشاورزی هم رشد خواهد کرد. در واقع اگر بخش بازرگانی را تضعیف کنیم، در وهله اول، این بخش تولید خواهد بود که تضعیف میشود. ظلم بزرگ این است که بخش بازرگانی را به معنی واردات و آن هم واردات اقلام غیرضروری و بی‌کیفیت تعبیر کنیم. با تقویت بخش بازرگانی به معنی واقعی کلمه، تولید تقویت خواهد شد، چراکه این بخش می‌تواند علاوه بر اینکه هزینه‌های تولید را به شدت کاهش دهد، بازار فروش داخلی و صادراتی را نیز برای بخش تولید توسعه دهد. درصورتی‌که این شائبه بعضا وجود دارد که اگر بخش بازرگانی قوت بگیرد، بخش تولید لطمه خواهد دید، این دیدگاه، غیرکارشناسی و نادرست است.
تبعات این جدایی چه خواهد بود؟
اقتصاد ایران باید رقابت‌پذیر، درون‌زا و برون‌نگر باشد. بنابراین هر تصمیمی باید براساس این اصول اتخاذ شود. اگر این اصول را در ذهن داشته باشیم و بخواهیم به وضعیت سال ٩٠ بازگردیم، به خطا رفته‌ایم. باید متناسب با شرایط اقتصاد نوین و مقتضیات کنونی تصمیم بگیریم. اگر بخواهیم دوباره همان وزارت بازرگانی که در سال ٩٠ وجود داشته را احیا کنیم، قطعا هم بخش بازرگانی صدمه خواهد دید و هم بخش صنعت و بخش کشاورزی و در دید کلان‌تر اقتصاد کشور آسیب خواهد دید. اقتصاد ایران باید بر اساس اصول فوق‌الذکر به‌‌گونه‌ای بازمهندسی شود که محصولات تولیدی بخش کشاورزی و صنعتی رقابت‌پذیر باشند و بتوانند در بازارهای جهانی و منطقه‌ای حضور مؤثر و پایدار داشته باشند. نباید بخش بازرگانی را فدای بخش تولید یا بخش تولید را فدای بخش بازرگانی کنیم. تضعیف هر یک از این بخش‌ها قطعا زیان بزرگ‌تری را برای اقتصاد کشور ایجاد خواهد کرد.
اگر نخواهیم دوباره تفکیکی صورت دهیم، راه‌حلی که در مقابل ناکارآمدی ادغام باید در دست باشد، چیست؟
باید هویت و یکپارچگی بخش بازرگانی در کنار بخش تولید احیا شود. تضعیف این بخش با توجه به شرایط فعلی اقتصاد ایران به‌هیچ‌وجه توجیه‌پذیر نیست و اقتصاد ایران را از منافع حضور و مشارکت مؤثر با اقتصاد بین‌المللی باز خواهد داشت. سیاست‌گذاران باید ایجاد یکپارچگی بیشتری در اقتصاد را هدف قرار دهند. باید بازمهندسی در ساختار مدیریت کشور داشته باشیم و به دنبال کارآمدسازی نظام مدیریتی در کشور باشیم.
به عنوان مثال باید به جای اینکه تعداد زیادی وزارتخانه و سازمان را مستقیم به رئیس‌جمهور متصل کنیم که طبیعتا نه فرصت رسیدگی به آنها از سوی رئیس‌جمهور وجود دارد و نه به لحاظ مدیریتی و علمی درست است، برای ریاست‌جمهوری چندین معاونت ایجاد کنیم. بهعنوان مثال معاونت‌های علمی، فرهنگی، اقتصادی، اجتماعی و... و ذیل آن معاونت‌ها، وزارتخانه‌های مرتبط را چینش کنیم. بهعنوان نمونه ذیل معاونت امور اقتصادی رئیس‌جمهور، وزارت دارایی، بازرگانی، صنعت، کشاورزی و بانک مرکزی قرار گیرد و مدیریت یکپارچه اقتصادی از سوی معاون اقتصادی رئیس‌جمهور اعمال شود. به این ترتیب هم حیطه نظارت رئیس‌جمهور به‌شدت کاهش می‌یابد و هم بخش‌ها با یکپارچگی بیشتر اهداف خود را دنبال می‌کنند و در نهایت ساختار مدیریتی کشور کارآمد خواهد شد.
این جدایی با اصل ٤٤ قانون اساسی مغایرت ندارد و برای دولت هزینه‌زا نخواهد بود؟
آنچه مهم است روح حاکم بر اصل ٤٤ که تقویت بعد سیاست‌گذاری، پشتیبانی و نظارت دولت است، خواهد بود.
بنابراین باید در هر صورت تلاش شود این دو بخش ضمن واگذاری تصدی‌گری‌ها و بنگاهداری‌ها، وظایف و تکالیف واقعی خود را دنبال کنند. از طرف دیگر تفکیک وزارت صنعت و بازرگانی صرفا در صورتی توجیه‌پذیر خواهد بود که جهت‌گیری و مبنای تصمیم، حضور در بازارهای جهانی و برون‌نگری در اقتصاد باشد و یک وزارت امور بازرگانی برون‌گرا را مدنظر داشته باشیم، به این معنا که گمرک، سازمان سرمایه‌گذاری خارجی، مناطق آزاد، بانک توسعه صادرات و همه بخش‌هایی که به‌نوعی فعالیت اقتصادی بین‌المللی و برون‌مرزی دارند، زیرمجموعه این وزارتخانه باشند، در چنین چارچوبی کارآمدی اقتصاد کشور افزایش خواهد یافت و اقتصاد کشور به جلو حرکت خواهد کرد، اما اگر روال گذشته را دنبال کنیم، طبیعتا اثربخشی نخواهد داشت و بازگشت به عقب خواهد بود.
بر اساس قانون مصوب مجلس در سال ٩٠ (١١/٤/٩٠)، قرار بود وزارتخانه‌هایی که ادغام در آنها صورت گرفته، پس از شش ماه، نسبت به تصویب وظایف و اختیارات خود اقدام کنند، اما با گذشت شش سال، چنین اتفاقی نیفتاده. در اصل، ادغامی هم به‌صورت قانونی صورت نگرفته که بخواهد تفکیکی انجام شود. چرا در این سالها این وزارتخانه‌ها از جمله وزارت صنعت، معدن و تجارت برای تصویب وظایف و اختیارات خود اقدامی نکردند؟
متأسفانه در چند سال گذشته، صرفا ادغام در محدوده‌ها و بخش‌های خاصی از دو بخش انجام شد و هیچ‌گاه بازمهندسی ساختار و فرایندهای مدیریت تولید و تجارت به‌نحوی که این دو بخش در سطوح مختلف یکپارچه در کنار هم قرار بگیرند، انجام نشده و عملا به معنای واقعی کلمه، ادغام را شاهد نبودیم که اکنون بخواهیم آنها را تفکیک کنیم. به عقیده من باید آسیب‌شناسی دقیقی در زمینه این ادغام انجام شود و این آسیب‌شناسی مبنای تصمیم برای آینده باشد. در این چارچوب، مجلس هم نه‌تنها کمکی به این فرایند نکرد بلکه به ناکارآمدی ادغام کمک کرد.
کدام بخش از دولت به دنبال تفکیک دوباره وزارتخانه‌هاست؟
فضای کلی در دولت، مجلس و بخش خصوصی ناکارآمدی ادغام است. هرچند به عقیده من هنوز ادغامی صورت نگرفته که اکنون آن را ناکارآمد بخوانیم. از آنجا که وظایف بازرگانی به شدت پراکنده شده و یکپارچگی نظام بازرگانی از بین رفته است، طبیعتا بخش‌هایی از دولت و مجلس علاقه‌مند هستند یکپارچگی و هویت بخش بازرگانی مجددا احیا شود.
این نگاه درستی است که باید به دنبال یکپارچه‌کردن وظایف بازرگانی باشیم، اما اینکه کدام دستگاه و بخش به‌صورت مشخص این دغدغه را دارند می‌توان گفت بخش‌هایی در وزارت صنعت، معدن و تجارت هم این دغدغه را دارند. از طرفی ممکن است معاونت اجرائی رئیس‌جمهور هم این دغدغه را داشته باشد، زیرا بخش‌هایی از امور بازرگانی آنجا مدیریت می‌شد. به هرحال باید قبول کنیم که ناکارآمدی در سیاست‌گذاری یکپارچه بخش بازرگانی به گونه‌ای است که به‌طور کلی مجلس و دولت علاقه‌مند هستند این مشکل برطرف شود. البته فقط یکی از روش‌ها تفکیک دو بخش است که فعلا در دستور کار قرار گرفته است.
