دام محافظه‌کاری
در این مقاله موانع اقتصادی و اجتماعی اصلاح بودجه را بررسی میشود.
بحث درباره اصلاح ساختار بودجه سال ۹۸ کل کشور در شورای هماهنگی سران قوا هنوز به پایان نرسیده و مقرر شده نظرات اعضا در این زمینه در جلسه بعدی نیز مورد بررسی قرار بگیرد.
به گزارش تین نیوز به نقل از اعتماد، پیش از برگزاری جلسه دیروز شورا محمدباقر نوبخت، رییس سازمان برنامه‌وبودجه ضمن اعلام اینکه طرح اصلاح ساختاری نظام بودجه در این جلسه مطرح خواهد شد، هدف اصلی اصلاح ساختار بودجه را کاهش وابستگی کشور به درآمدهای نفتی عنوان کرده بود.
رییس‌جمهوری نیز در این جلسه بر اصلاح ساختار بودجه بدون تاثیر منفی بر زندگی روزمره مردم تاکید کرد. وجود شرایط خاص حاکم بر اقتصاد کشور موجب شده است، طرح اصلاح بودجه به عنوان یکی از مهم‌ترین تصمیمات اتخاذ شده توسط نیروی عاقله اقتصادی پیگیری شود.
به نظر بسیاری از کارشناسان اقتصادی اصلاح بودجه یکی از مهم‌ترین و کلیدی‌ترین مسیر‌های اصلاح اقتصادی کشور است؛ زیرا می‌توان بودجه را بروز و نمود وضعیت عمومی اقتصاد و نشانگر موقعیت اقتصاد سیاسی کشور تلقی کرد.
نگاه رییس مجلس به اصلاح بودجه
مهرداد بائوج‌لاهوتی، سخنگوی فراکسیون مستقلان با نقل دیدگاه رییس مجلس در خصوص اصلاح بودجه می‌گوید: رییس مجلس می‌گوید، لایحه اصلاح ساختار بودجه در دولت و مرکز پژوهش‌های مجلس آماده است و باید هر چه سریع‌تر به مجلس ارسال شود بنابراین پس از سرکشی وکلای ملت به حوزه‌های انتخابیه، لایحه در دستور کار پارلمان قرار می‌گیرد.
محمدباقر نوبخت، رییس سازمان برنامه و بودجه نیز پیش‌تر گفته بود: بعد از اردیبهشت که معافیت خرید نفت کشورها از ایران توسط امریکا تمدید نشد، فکر کردیم بهترین فرصت برای اصلاح ساختار مدیریت کشور همین زمان است تا وابستگی خود را به نفت کاهش دهیم از این رو اصلاح ساختار بودجه‌ای برای پیدا کردن منابع جایگزین و رهایی از وابستگی به نفت در صدر کارها قرار گرفت.
رییس سازمان برنامه‌وبودجه معتقد است اگر بخواهیم اقتصاد بدون نفت را تجربه کنیم باید برخی ساختارها در بودجه و مالیات اصلاح شود به همین بهانه برای تامین منابع جایگزین نفت یک سری برنامه‌های کوتاه‌مدت و میان‌مدت پیش‌بینی شده تا بخشی از هزینه‌ها کارآمد شود.
او همچنین از طراحی ۸ برنامه جامع در سازمان برنامه‌وبودجه برای دستگاه‌ها و وزارتخانه‌ها خبر داده که اجرای آنها می‌تواند، گامی مهم در جهت کاهش وابستگی به درآمدهای نفتی در کشور باشد.
مساله سرمایه اجتماعی
سرمایه اجتماعی و میزان آن در سطوح مختلف اجتماعی عاملی موثر و اثرگذار بر طراحی و اجرای یک رفرم سیاستی است. در مورد جایگزینی درآمدهای نفتی، این پرسش عمومی طرح میشود که چرا در دورههای کاهش درآمدهای نفتی شعار کاهش وابستگی بودجه به نفت طرح میشود و در زمان عافیت عزمی برای محقق شدن آن وجود ندارد.
از سویی سرنوشت سیاست‌های اصلاحی نشان می‌دهد که دولت‌ها در دورههای زمانی متعدد و به دلایلی نتوانسته‌اند سیاست‌های اصلاحی را به پیش برانند و این سیاست‌ها یا به درستی اجرا نشده یا سیاست دیگری به جز طرح‌های اولیه ارایه و اجرا شده است. می‌توان آخرین این تصمیمات را در خصوص اصلاح قیمت بنزین جست‌وجو کرد. ناتوانی سیاستگذار در اجرای یک سیاست یا ناتمام بودن یک سیاست موجب شده اعتماد مردم به سیاستگذار کاهش پیدا کند.
در این شرایط همراهی عمومی نیز با تحولات و سختی‌های طرح‌های اصلاحی کاهش پیدا می‌کند و انتظارات از سیاستگذار به موضوعاتی سطحی مانند آنچه امروز با آن رو‌به‌رو هستیم مانند توزیع گوشت و اقلام تقلیل می‌‌یابد.
از سوی دیگر در حالی که کارشناسان از سال‌ها پیش بر الزام تغییر ممر درآمدی دولت در لایه بودجه و جایگزینی آن با درآمدهای مالیاتی تاکید کرده‌اند اما دولت حتی در شرایطی که دست به کار افزایش درآمدهای مالیاتی شده به جای گسترش چتر مالیات‌ستانی و دریافت مالیات بر عایدی، مالیات بر ثروت، حذف معافیت‌ها همچنین جلوگیری از فرار مالیاتی فقط حلقه مالیات‌ستانی از فعالان شناسنامه‌دار را تنگ‌تر کرده است.
همچنین طرح‌هایی مانند اخذ مالیات از پیش‌خرید سکه از بانک مرکزی که مورد اعتراض جامعه واقع شده، اقداماتی است که به کاهش سرمایه اجتماعی دولت و افت اعتماد عموی به دستگاه‌های دولتی نظیر بانک مرکزی منجر میشود.
درک مشترک مسوولین
موضوع اساسی برای موفقیت این اصلاحات درک مشترک و همراهی نیرو‌های مختلف در اجرای آن است بنابراین باید درک مشترکی بین مسوولین درباره اصلاحات ساختاری بودجه به وجود بیاید. اداره گران کشور را می‌توان در ساختار‌های معیوب نهادی جست‌وجو کرد اگرچه به خاطر تحریم‌های مختلف نفتی در چند سال گذشته سهم استفاده از درآمدهای نفتی کاهش یافته اما این کاهش به اصلاح نهادها و افزایش بهره‌وری آنها منجر نشده است.
بنابراین نمی‌توان بدون اصلاح تدریجی نهادها و بازار‌ها هزینه‌های دولت را کاهش داد. بنابراین بدون همراهی جمع بزرگی از مدیران نهادی و حتی همراهی بازیگران و ذی‌نفعان این نهادها نمی‌توان انتظار داشت، اصلاحات مد نظر به نتیجه برسد.
در عین حال بودجه آینه تمام‌نمای ایفای تعهدات دولت و رابطه با ملت است بنابراین اگر اصلاحاتی صورت بگیرد و مطالبات مردمی محقق شود باید در بودجه تاثیر مثبت بگذارد.
همچنین سهم درآمدها و منابع نفتی در بودجه حدود 35 درصد است این در حالی است که سهم یارانه‌های پنهان حدود 800 هزار میلیارد تومان است.
یارانه‌های مخرب
اغلب یارانه‌های پرداختی در کشور ما منطق قابل قبولی ندارند. براساس آمار رسمی در سال ۹۸ جمعیتی حدود ۸/ ۷۷ میلیون نفر یارانه نقدی دریافت می‌کنند. آیا می‌توان پذیرفت که از جمعیت ۸۲ میلیون نفری کشور فقط ۲/۴ میلیون نفر (یا ۲/۱میلیون خانوار) به یارانه ۴۵ هزار تومانی نیاز ندارند؟ پاسخ آشکارا منفی است. مسلما چندین میلیون نفر که هیچ نیازی به ۴۵ هزار تومان در ماه ندارند، این وجه را دریافت می‌کنند. این نه تنها مصداق بارز بی‌عدالتی است بلکه هزینه سنگین و بی‌منطقی است که به خزانه دولت تحمیل میشود.
براساس آمار رسمی مجموع یارانه‌های بودجه‌ای و «فرابودجه‌ای» معادل ۲۴۰ هزار میلیارد تومان در سال است. بخش بزرگی از این یارانه‌ها نه منطق اقتصادی دارند و نه بر اساس معیارهای عدالت اجتماعی توجیه‌پذیرند. دلار ۴۲۰۰ تومانی که در آغاز برای واردات همه کالاها پرداخت و عمدتا نصیب «رانت‌خواران خودمانی» شد، بارزترین نمونه از این نوع یارانه‌هاست.
تداوم پرداخت دلار ۴۲۰۰ تومانی برای واردات کالاهای اساسی حتی پس از اینکه معلوم شده این یارانه نقش معنا‌داری در مهار قیمت این کالاها ندارد و عمدتا نصیب رانت‌خواران و واسطه‌ها میشود، نمونه دیگری از این قبیل حیف‌و‌میل‌هاست.
اما بزرگ‌ترین یارانه‌ای که به همه شهروندان، اعم از فقیر و غنی، تعلق می‌گیرد، یارانه پنهان یا یارانه‌ای است که در حقیقت عدم‌النفع دولت به دلیل فروش کالاهای تولیدی در داخل کشور با قیمت پایین‌تر از قیمت قابل فروش در خارج از کشور است. این عدم‌النفع به حدود ۶۵۰ هزار میلیارد تومان بالغ میشود.
بخش اعظم این یارانه هنگفت مربوط به انرژی(بنزین، برق، گاز و گازوییل) است. در این میان شاید بی‌منطق‌ترین یارانه مربوط به بنزین و برق خانگی است که از کیسه همه شهروندان از جمله کسانی که خودرو ندارند و کسانی که فقط دو یا سه عدد لامپ در خانه دارند، پرداخت میشود و بخش اعظم منفعت آن به اقشار پر درآمد تعلق می‌گیرد. در مورد «یارانه» بنزین سهم 3 دهک پر‌درآمد ۶ برابر سهم 3 دهک کم‌درآمد است.
همچنین بر اساس محاسبات سازمان برنامه و بودجه، میزان بهره‌مندی دهک‌های بالایی درآمدی از یارانه گاز، برق و بنزین ۲۳ برابر دهک‌های پایین درآمدی است. حتی در کالاهای اساسی که عمدتا باید مورد مصرف دهک‌های پایین باشد و این دهک‌ها بیشتر از یارانه آن بهره ببرند، سهم 3 دهک کم‌درآمد از یارانه این کالاها حدود ۵/۶ هزار میلیارد تومان و سهم 3 دهک پر درآمد حدود ۱۸ هزار میلیارد تومان است.
هزینه‌های بالای دولت
یارانه‌های پنهان تنها پیچیدگی‌های سند بودجه نیستند. دولت بیش از 80 درصد منابع خود را در بخش حقوق و مزایا و پرداخت‌های مربوط به صندوق‌ها خرج می‌کند. به این معنی ایجاد تغییر در 80 درصد بودجه عملا با هزینه زیادی روبه‌روست. چراکه دولت از این محل به 8.5 میلیون نفر کارمند و بازنشسته کلیه دستگاه‌های اجرایی حقوق می‌دهد و این 8.4 میلیون نفر با احتساب بعد 4 نفری خانوار دست‌کم 34 میلیون نفر را درگیر کرده است. این شرایط در حالتی به وجود آمده که سیاست ایجاد اشتغال دولت تاکنون بیشتر بر مبنای ایجاد اشتغال از سوی دستگاه‌های اجرایی حاکمیتی استوار بوده و توجه کمتری به ایجاد اشتغال از سوی بخش خصوصی شده است.
هر چه هست با توجه به نرخ بیکاری 12 درصدی و از سوی دیگر حضور کم‌رنگ بخش خصوصی در اقتصاد ایران بسیار بعید است که دولت بتواند تعدیل نیروی کار از بدنه دستگاه‌های اجرایی را در دستور کار قرار دهد.
بازیگری بیشتر مردم
شاید باز هم باید بر این موضوع تاکید کرد که اصلاح بودجه علاوه بر توجه به جزییات باید به صورت هماهنگ دنبال شود. اما در سال‌های اخیر در فرآیند بودجه‌نویسی نوعی از دوگانگی در متن سیاستگذارانه وجود دارد، نوعی دوگانگی در نحوه مواجهه دولت و حاکمیت با مردم و کسانی که متاثر از این بودجه هستند. هر کدام از سیاست‌های انبساطی و انقباضی در بودجه باید برای همه گروه‌ها دیده شود.
اگر قرار باشد به دلیل شرایط امروز کشور برای طبقات مختلف مردم سیاست انقباضی در نظر گرفته شود باید این سیاست انقباضی برای نهادها و دستگاه‌های حاکمیتی هم باشد.
کاسته شدن از بودجه عمرانی در لایحه بودجه به معنای کاستن از اشتغال و تولید است و طبیعتا برای افراد حساسیت ایجاد می‌کند. در شرایطی که این کاهش اتفاق می‌افتد، میزان بودجه‌های تخصیص یافته به سازمان‌های مختلفی که اتفاقا پاسخگو هم نیستند و گزارشی از وضعیت و نحوه عملکرد خود نمی‌دهند، مساله مردم میشود.
این دوگانگی‌ها در کل ماهیت بودجه تکرار میشود و یکی از دلایل حساسیت مردم درباره بودجه است. در مسیر اصلاحات اگر ضرورت‌ها مشخص است اما باید دید که مردم چه می‌خواهند، واقعیت این است باید فرصت اصلاح بودجه را یک فرصت مهم تلقی کرد و در خصوص بخش‌های مختلف آن صدای گروه‌های مختلف را شنید.
حاکمیت شامل دولت، مجلس و گروه‌های مختلف سیاستگذاری باید بدانند که سیاستگذاری دستوری ممکن و مناسب نیست و شاید همین موضوع اصلی‌ترین دلیل شکست برنامه‌ریزی در ایران باشد.
دولتی که جراحی اقتصادی را در دستور کار قرار می‌دهد، باید تمام ملزومات و ذی‌نفعان را در نظر بگیرد. در نتیجه در همین ابتدای مسیر با مقاومت‌ها و سدهایی مواجه میشود که ممکن است اصل آن جراحی را زیر سوال ببرد و تا مدت‌ها به تعویق بیندازد؛ جراحی‌ای که اگر انجام نشود، ممکن است به مشکلات بسیار بزرگی برای اقتصاد بیمار ما منجر شود.
از سویی فشار سیاسی و رسانه‌ای از جانب گروه‌های ذی‌نفع و تحریک مطالبات مردم بر ضد برنامه‌های اصلاحی دولت به عنوان یک مانع جدی و بازدارنده نقش ایفا می‌کند. در چنین شرایطی دولت‌ها ناچار به احتیاط بیشتر و محافظه‌کاری در اصلاحات اقتصادی می‌شوند.
با این حال قواعد و واقعیت‌های اقتصادی بر سیاست‌گذاری‌ها تحمیل خواهد شد. ایجاد رفاه مبتنی بر توزیع منابع و تخلیه ثروت‌های زیرزمینی و مصرف بیش از تولید، قابل دوام نیست و دولت‌ها ناچار به بازنگری در سیاست‌های اقتصادی خود هستند.
در اثر چندین دهه سیاستگذاری با هدف افزایش رفاه جامعه با اتکا بر توزیع و مصرف منابع مالی و زیرزمینی متعلق به نسل‌های فعلی و آتی به نقطه‌ای رسیده‌ایم که دولت بدون ایجاد بدهی‌های بیشتر، قادر به برقراری توازن بودجه نیست.
شکاف منابع و مصارف بودجه و به تبع آن، حجم بدهی‌های دولت به طور فزاینده‌ای در حال افزایش است. با ادامه سیاست‌های فعلی، این نگرانی وجود دارد که دولت به سوی ایجاد بدهی‌های بیشتر سوق داده شود که نتیجه آن پیچیده‌تر شدن چالش بودجه است.
