نسخه نجات از شهرفروشی
بازوی پژوهشی مجلس با بررسی طرح «ایجاد درآمدهای پایدار برای شهرداریها» پیش‌شرط «توقف شهرفروشی» را اعلام کرد. محتوای طرح نمایندگان، 7 دگرگونی مثبت همچون «تغییر افزایشی نرخ سه عوارض شهری و تعریف دو عوارض جدید» را برای مالیه شهرداریها تدارک دیده است.
بازوی پژوهشی مجلس با بررسی طرح «ایجاد درآمدهای پایدار برای شهرداریها» پیش‌شرط «توقف شهرفروشی» را اعلام کرد. محتوای طرح نمایندگان، 7 دگرگونی مثبت همچون «تغییر افزایشی نرخ سه عوارض شهری و تعریف دو عوارض جدید» را برای مالیه شهرداریها تدارک دیده است. مرکز پژوهش‌ها اعتقاد دارد تحقق کامل اهداف طرح، نیازمند «کاهش دوره‌ای سهم عوارض ساخت‌وساز و همزمان افزایش سهم ناچیز عوارض نوسازی تا 50 درصد بودجه شهرداریها به‌عنوان الگوی جهانی شارژ شهری» است.
اما با تاخیر دولت در ارائه لایحه درآمدهای پایدار، طرحی با همین عنوان اواخر اسفند 95 در قالب 23 ماده نوشته شد و در ابتدای سال جاری با امضای 71 نفر از نمایندگان مجلس اعلام وصول شد. این طرح به دنبال ایجاد تغییر و تحول مثبت در منابع درآمدی شهرداریها برای عبور از چالش‌های موجود شهرها است که با اتکا به دو ماده قانونی تهیه و تنظیم شده‌است. هدف کلیدی این طرح قطع یا کاهش وابستگی شهرداریها به تراکم‌فروشی به‌عنوان ناپایدارترین و مخرب‌ترین منابع مالی اداره شهر به ویژه در کلان‌شهرها است.
این طرح به درخواست کمیسیون‌های اقتصادی، برنامه و بودجه، شوراها و عمران مجلس که در حال بررسی آن هستند مورد بحث و نقد کارشناسی مرکز پژوهش‌های مجلس قرار گرفته است. این مرکز برای ارزیابی اولیه این طرح، به مقایسه محتوای آن با اصول مالیه شهرداریها پرداخته است. منظور از مالیه شهرداریها نحوه مدیریت منابع و مصارف شهری است که مرکز پژوهش‌های مجلس با استفاده از راهنمای جهانی تامین مالی شهرداریها که سازمان ملل در سال 2009 اعلام کرده برای آن هشت ویژگی تعریف کرده است.
این ویژگی‌ها شامل تخصیص بهینه منابع، یکسان کردن مالیات یا عوارض برای خدمات شهری با هزینه نهایی خدمات، تعیین و متناسب کردن عوارض با میزان مصرف خدمات شهری، پاسخگویی مدیریت شهری در برابر نحوه هزینه‌کرد عوارض دریافتی، شفافیت نظام درآمد و هزینه‌کرد و پایداری درآمدها است. علاوه بر این شهرداریها باید به لحاظ مالی خودکفایی بیشتر و وابستگی کمتر به دولت مرکزی داشته باشند و درآمدها و منابع شهرداری باید تناسب قابل قبولی با جمعیت و فعالیت‌های اقتصادی شهر داشته باشد. همچنین شهرداریها باید از طریق مالیه کارآمد قابلیت اثرگذاری بر کیفیت زندگی و بهبود محیط کسب و کار را داشته باشند و به همین منظور باید خلاقیت و نوآوری در تامین مالی را ارائه دهند و شهر را برای سرمایه‌گذاری جذاب کنند.
با این وجود همان‌طور که کارشناسان شهری طی سال‌های اخیر عنوان می‌کنند بررسی‌های مرکز پژوهش‌های مجلس مشخص می‌کند مهم‌ترین مشکل نظام درآمدی شهرها وابستگی بیش از حد به درآمد حاصل از ساخت‌وساز است که حداقل دارای چهار اشکال اساسی است. اشکال نخست این نوع درآمد شهری ناپایداری است و چون درآمدهای حاصل از این منبع وابسته به چرخه‌های اقتصادی مسکن است می‌تواند حجم آن تغییر کند و با نوسان همراه باشد. علاوه بر این امکان برنامه‌ریزی بلندمدت و منظم را برای دخل و خرج شهر سلب می‌کند. چراکه در دوره‌های رکود درآمد حاصل از این محل کاهش پیدا می‌کند و بالطبع بودجه سالانه شهرداریها دچار کسری می‌شود و شهرداری به دلیل بدهکاری از پروژه‌های حیاتی و ضروری چشم‌پوشی می‌کند. در مقابل در دوره‌هایی از چرخه تجاری بازار مسکن که رونق اتفاق می‌افتد و ساخت‌وساز افزایش پیدا می‌کند، منابع شهر دچار اضافه درآمد می‌شود در نتیجه مدیران شهری به خرج‌تراشی و اجرای پروژه‌های غیرضرور و بعضا نمایشی در شهر روی می‌آورند. تجربه نشان داده‌است که این پروژه‌ها غالبا ابرپروژه‌ها هستند و منابع زیادی را به سمت خود جذب می‌کنند و متاسفانه در دوره‌های رکود در اولویت تامین مالی قرار می‌گیرند. اما سومین اشکال این نوع تامین مالی وابسته به ساخت‌وساز این است که ساخت‌وساز غیر هدفمند را تحریک می‌کند، باعث افزایش ظرفیت جمعیت‌پذیری شهرها خارج از حد و گنجایش شهر می‌شود و نهایتا این گسترش جمعیت‌پذیری اشکال چهارم یعنی ایجاد فشار به فاکتورهای زیست‌محیطی شهر همچون آب را شکل می‌دهد.
با نگاهی به این اشکالات طرح درآمدهای پایدار شهرداریها، بودجه و مالیه شهرداریها را در هفت محور اصلی دچار تغییر و تحول اساسی کرده است. برمبنای محور اول یک ردیف جدید درآمدی را به بودجه شهرداریها اضافه می‌کند و براساس آن شهرداریها اجازه پیدا می‌کنند از طریق مشارکت با بخش خصوصی، درآمد حاصل از مشارکت در سرمایه‌گذاری شهری را در خدمت هزینه‌کردهای اداره شهر قرار دهند. (محل مشارکت‌های شهرداری معمولا زمین یا پروانه ساختمانی است) اگرچه در سال‌های اخیر شهرداریها از جمله مدیریت شهری پایتخت بخشی از منابع خود را از این مسیر تامین کرده است اما از آنجا که ساختار مشخصی برای این نوع تامین مالی در قوانین وجود نداشت همواره ابهاماتی در مشارکت‌های شهرداری با بخش خصوصی وجود داشت و به دغدغه همیشگی اعضای شورای شهر بدل شده بود. اما این ردیف درآمدی ساختار تامین مالی مشارکتی شهرداریها را شفاف می‌کند. محور دومی که در این طرح برای ایجاد تحول اساسی در تامین مالی شهرداریها پیشنهاد شده تعریف یکسری عوارض برای دسته‌ای از املاک در شهر است که به واسطه اجرای پروژه‌های شهری دچار ارزش افزوده می‌شوند. محور سوم تحول منابع مالی شهرداریها، تغییر و به‌روزرسانی پایه یکسری عوارض و مالیات‌های شهری است. به‌عنوان مثال براساس این محور عوارض صدور گذرنامه از 5 درصد فعلی به 10 درصد، عوارض نقل و انتقال خودرو به یک درصد و افزایش عوارض پسماند برای شرکت‌ها به یک درصد ارزش فروش برسد. در عین حال پیش‌بینی شده شهرداریها در بخشی از درآمد دولت از محل مالیات مستقیم سهم داشته باشند.
برمبنای چهارمین محور تعریف شده، شهرداریها اجازه پیدا می‌کنند عوارض سوخت یا عوارض حاصل از مصرف بنزین در شهرها دریافت کنند. البته این عوارض فقط برای شهرهای دارای مترو همچون تهران است. بنابراین اگر این طرح به تصویب برسد معادل 10 درصد قیمت فروش بنزین عوارض سوخت تصویب می‌شود و منابع آن در اختیار شهرداری قرار می‌گیرد. بررسی‌ها نشان می‌دهد در ابرشهرهای توسعه یافته دست‌کم 40 درصد از منابع مالی موردنیاز برای توسعه شبکه حمل‌و نقل عمومی از محل دو نوع عوارض تردد و عوارض سوخت حاصل می‌شود. محور پنجم برای ایجاد تحول اساسی در منابع مالی شهرداریها، تغییر مسیر واریز عوارض مربوط به شهرهای حریم است. تاکنون عوارض شهری شهرهای واقع در حریم شهرهای بزرگ مستقیم توسط شهرداری شهرهای مادر دریافت می‌شد اما در قالب این طرح مسیر واریز تغییر می‌کند و به حساب استانداری‌ها واریز می‌شود تا از طریق استانداری‌ها به حساب شهرداری‌های مادر و شهرهای اطراف پرداخت شود.
هدف این تغییر مسیر توزیع عادلانه منابع بین شهرهای یک استان برحسب جمعیت هر شهر و سایر شاخص‌های تعادل‌بخشی است. محور ششم نیز کاهش درآمد عوارض صدور پروانه ساختمانی و کاهش سهم این نوع درآمد به‌عنوان ناپایدارترین درآمد شهرداری در بودجه مدیریت شهری است. براساس این محور سهم عوارض ساخت‌وساز در یک دوره 10 ساله، باید سالانه 10 درصد کاهش پیدا کند و نهایتا سهم این نوع درآمد ناپایدار در بودجه به صفر برسد. در حال حاضر سهم این نوع درآمد شهری در بودجه سالانه شهرداری پایتخت دست‌کم 40درصد است و نهایتا محور آخر این طرح تعیین سازوکار وصول منابع و درآمدهای جدید برای شهرداری است.
بررسی‌های کارشناسی مرکز پژوهش‌های مجلس از هفت محور تغییر و تحول منابع درآمدی شهرداریها که در طرح درآمدهای پایدار شهرداریها آمده است حاکی از آن است که اگرچه محتوای این طرح به منظور ایجاد تحولات عنوان شده‌است اما برخی از این محورها با اصول مالیه شهرداریها در مغایرت است. ضمن آنکه در این طرح بیشتر به تعاریف و تعیین نرخ‌ها پرداخته شده و انگیزه‌ای برای مدیریت شهری برای فاصله‌گرفتن از درآمد ساخت‌وساز وجود ندارد. بنابراین می‌تواند به راحتی تغییرات ذکر شده در هفت محور اتفاق نیفتد؛ چراکه شهرداری با این وضعیت طرح (کاهش سالانه 10 درصد از درآمد حاصل از عوارض ساختمانی)قدرت جبران و پوشش درآمد جایگزین را ندارند.
از این رو مرکز پژوهش‌ها در جمع‌بندی گزارش خود عنوان کرده است که طرح به شکل فعلی قابلیت کامل و کافی برای اجرایی شدن را ندارد؛ اما از آنجا که بخشی از محتوای طرح مناسب است این طرح می‌تواند با یک چکش کاری اساسی به تصویب برسد و هدف نهایی این طرح اصلاح و پایدارسازی درآمد شهرداریها است محقق شود. مرکز پژوهش‌های مجلس برای اجرای چکش‌کاری اساسی در این طرح پیشنهادهایی را ارائه می‌دهد. برمبنای پیشنهاد اولیه این مرکز مناسب است فرآیند اصلاح و تصفیه بودجه شهرداریها از عوارض ساخت به‌صورت تدریجی و با طی دوره گذار اتفاق افتد و تاکید دارد اصلاح ساختار مالیه شهرداریها به یک پیش‌شرط از بابت بازتنظیم رابطه دولت و شهرداریها برای تعیین تکلیف مسوولیت‌های مدیریت شهری نیاز دارد. براساس پیشنهاد این مرکز رابطه دولت وشهرداری‌ها به یک بازنگری اساسی نیاز دارد و باید تکلیف مدیریت یکپارچه شهری از طریق تمرکززدایی از دولت مرکزی تعیین شود.
همچنین پیشنهاد می‌دهد فرآیند کاهش عوارض ساخت‌وساز و کاهش سهم این نوع درآمد از بودجه سالانه شهرداریها به جای 10 سال در یک دوره 15 ساله دیده شود. نکته مهم دیگر نیز آن است که به جای آنکه هدف، کاهش سهم عوارض ساختمانی صفر درصد باشد باید این عوارض در دوره 15 ساله به 50 درصد مجموع درآمدهای سالانه کاهش پیدا کند. همزمان با این اتفاق نیز سهم عوارض نوسازی به 50 درصد بودجه سالانه شهرداریها برسد. به عبارت دیگر شارژ شهری باید جانشین عوارض حاصل از ساخت‌وساز شود.
مطالعات مرکز پژوهش‌های مجلس نشان می‌دهد در دنیا دولت‌های محلی به جای آنکه بودجه را به عوارض ساخت و تولید وابسته کنند به عوارض مصرفی املاک متکی کرده‌اند؛ چراکه از یکسو مستمر و پایدار است و از سوی دیگر درآمد حاصل از این محل در دوره‌های مختلف اقتصادی با نوسان مواجه نیست. به عبارت دیگر آنچه هم‌اکنون تحت عنوان عوارض نوسازی در شهرهای کشور دریافت می‌شود در سایر کشورها عوارض سالانه بر مصرف و بهره‌برداری از املاک است که در دنیا بین یک تا 3 درصد قیمت روز املاک است و 30 درصد منابع شهری برخی از ابرشهرهای دنیا را تشکیل می‌دهد. اما در ایران اگرچه عوارض نوسازی وجود دارد ولی به جای آنکه پایه دریافت این عوارض قیمت روز املاک باشد قیمت منطقه‌ای املاک ملاک عمل است و در حال حاضر نرخ عوارض نوسازی 5/ 1 درصد قیمت منطقه‌ای املاک (قیمت منطقه‌ای 10 درصد قیمت روز املاک است) تعیین شده است. این فرمول که مبلغ ناچیزی را به‌عنوان شارژ شهری تعریف کرده‌است به‌طور متوسط در شهر تهران بین 70 تا 100 هزار تومان است. این نوع تعریف فرمول عوارض نوسازی سبب شده تا سهم این عوارض به کمتر از 2 درصد از بودجه سالانه شهرداری پایتخت برسد.
مرکز پژوهش‌های مجلس پیشنهاد داده است برای آنکه سهم عوارض نوسازی از 2 درصد فعلی در بودجه شهرداری به 50 درصد برسد پایه فرمول آن باید از قیمت منطقه‌ای به قیمت روز املاک تغییر پیدا کند. سازوکار ایجاد این تغییر نیز باید از سوی وزارت کشور ظرف 9 ماه تعیین شود و به تصویب برسد. کارشناسان شهری معتقدند تغییر پایه عوارض نوسازی عدالت مالیاتی را در شهر برقرار می‌کند. این در حالی است که هم‌اکنون ساکنان کم‌برخوردار شهر بازندگان اصلی پایتخت هستند. چراکه در حال حاضر عدم تناسب سطح توسعه‌یافتگی مناطق و میزان پرداخت عوارض شهری به زیان ساکنان محلات کم‌برخوردار شهر شده‌است.
به گفته کارشناسان اگر پایه دریافت عوارض نوسازی قیمت روز املاک شود از آنجا که قیمت املاک در مناطق شمالی شهر بالاتر از مناطق کم‌برخوردار است به‌طور اتوماتیک عوارض نوسازی که مالکان پرداخت می‌کنند تناسب معقول با سرویس خدمات شهری به آنها پیدا می‌کند. مرکز پژوهش‌های مجلس در پایان این گزارش کارشناسی به صراحت عنوان می‌کند که باید این ماده واحده به‌عنوان گام نخست برای واقعی‌سازی اهداف طرح پایدارسازی درآمدهای شهرداریها در آن لحاظ شود. در متن این ماده واحده آمده است: وزارت کشور با همکاری دبیرخانه کلان‌شهرها مکلف است، برای پایدارسازی درآمد شهرداریها، ظرف 9 ماه، سازوکار اجرایی عوارض ساختمانی را به میزان 50 درصد در کلان‌شهرها از طریق جانشین‌سازی عوارض نوسازی با احتساب قیمت‌های روز طی یک دوره 15 ساله تدوین و عملیاتی کند.
براساس دیدگاه مرکز پژوهش‌های مجلس تصویب و اجرای این ماده واحده از یکسو پایداری و استمرار درآمدهای شهرداریها را تضمین می‌کند و از سوی دیگر، شرط عدالت برای دریافت عوارض نوسازی به‌عنوان درآمد پایدار جایگزین عوارض ساختمانی را رعایت می‌کند.
