◄ گام نخست ارتقای کارآیی ایران ایر چیست؟

در حال حاضر یکی از شرکت هایی که تصدی حمل و نقل هوایی را در ایران به عهده دارد شرکت هواپیمایی جمهوری اسلامی ایران است که با مالکیت دولتی (وزارت راه و شهرسازی) و با دریافت پروانه بهره برداری هوایی از سازمان هواپیمایی کشوری و تحت نظارت آن سازمان در کنار دیگر شرکت های دولتی و خصوصی به فعالیت حمل و نقل هوایی داخلی و بین المللی اشتغال دارد.

اگر چه مناسب بود شرکت هواپیمایی جمهوری اسلامی ایران به عنوان یک شرکت دولتی با در نظر گرفتن سیاست های ابلاغی مقام معظم رهبری و همچنین قانون اجرای اصل ۴۴ قانون اساسی واگذار می شد ولی به دلایل متعدد امکان پذیر نشده و در هر حال با تصویب هیئت وزیران در چند سال گذشته، تصمیم بر آن شد تا آن شرکت را با مالکیت و مدیریت دولت حفظ نموده و پس از آماده سازی شرکت، مالکیت را واگذار نمایند. در همان زمان باید به این پرسش پاسخ داده می شد که آیا این شرکت دولتی در چارچوب مقررات دولت می تواند به نحو صحیح اداره شود و زمینه های مناسب برای واگذاری را ایجاد کند و یا این که چند صباح دیگری از این تصمیم خواهد گذشت و همانند گذشته احتمالا با وجود سامانه مدیریت دولتی حاکم بر آن سیر منفی را طی خواهد کرد.

البته پس از گذشت حدود 6 سال از آن تصمیم، تجربه نشان داده است که در چارچوب مقررات دولتی نه تنها امکان مدیریت مناسب و ارتقای فضای کسب و کار برای آن شرکت فراهم نشده بلکه با وجود سرمایه گذاری جدید و اجبار دولت به استمرار حمایت های غیر منطقی خود از آن شرکت، شرایط سخت تری برای اداره آن با توجه به تغییر مدیریت های متعدد حاکم شده و از طرف دیگر این رویه زمینه های رشد و انگیزه های بخش خصوصی در حمل و نقل هوایی را نیز آسیب پذیر کرده است. بنابراین ضرورت دارد به راهکار جدیدی دست یافت تا بتوان ضمن حفظ امنیت سرمایه گذاری بخش خصوصی نسبت به آماده سازی این شرکت برای واگذاری اقدامات مثبتی انجام پذیرد.

حاکمیت، مالکیت و مدیریت

تعریف حاکمیت، مالکیت و مدیریت به منظور تبیین آن در زمینه ارایه خدمات حمل و نقل هوایی ضروری است. در ماده ۸ قانون مدیریت خدمات کشوری امور حاکمیتی چنین تعریف می شود: «آن دسته از اموری که تحقق آن موجب اقتدار و حاکمیت کشور است و منافع آن بدون محدودیت شامل همه اقشار جامعه گردیده و بهره مندی از این نوع خدمات موجب محدودیت برای استفاده دیگران نمی شود از قبیل سیاستگذاری، برنامه ریزی و نظارت در بخش های اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی و سیاسی؛ ایجاد فضای سالم برای رقابت و جلوگیری از انحصار و تضییع حقوق مردم و ...»

از همین نویسنده:

شرکت هواپیمایی جمهوری اسلامی ایران، چالش اصلاح ساختار

در تعریف مالکیت بیان می شود که مالکیت رابطه ای است میان شخص (حقیقی یا حقوقی) با مال به گونه ای که موجب منع دیگران از انتفاع از آن را موجب می شود. مالکیت در فرهنگ معین به معنی "حقی است که انسان نسبت به شیئ دارد و می تواند هر گونه تصرفی در آن بنماید به جز آنچه که مورد استثنای قانون است.»

تعریف عام مدیریت عبارت است از فرآیند به کارگیری موثر و کارآمد منابع مادی و انسانی در برنامه ریزی و سازماندهی، بسیج منابع و امکانات، هدایت و کنترل که برای دستیابی به اهداف سازمانی و بر اساس نظام ارزشی مورد قبول صورت می گیرد.

 تبیین نظام حاکمیت، مالکیت و مدیریت

حق و اعمال حق حاکمیت و مالکیت و همچنین سامانه مدیریت و اعمال آن در بخش حمل و نقل هوایی به منظور اداره یک شرکت دولتی به شرح زیر است:

حق حاکمیت: دولت حق حاکمیت مطلق و انحصاری در فضای هوایی بالای سرزمین کشور و بالای آب های ساحلی آن را دارا می‌باشد.

اعمال حق حاکمیت: اعمال حق حاکمیت در زمینه سیاستگذاری و برنامه ریزی و تدوین استانداردها و اجرای آنها و تعیین مسیرهای هوایی و صدور پروانه بهره برداری هوایی و نظارت بر آن در بخش حمل و نقل هوایی از طریق وزارت راه و شهرسازی و سازمان هواپیمایی کشوری انجام می پذیرد.

حق مالکیت: مالکیت اموال منقول و غیر منقول و خدمات تولیدی در شرکت هواپیمایی جمهوری اسلامی ایران متعلق به دولت است. دولت به واسطه این شرکت دولتی مالک صد در صد سهام شرکت می باشد. در این زمینه حدود مالکیت (حق تصرف) عبارت از مالکیت بر ناوگان هوایی موجود، اماکن و تاسیسات و اموال غیر منقول و منقول شرکت هواپیمایی جمهوری اسلامی ایران و خدمات تولیدی آن است.

اعمال حق مالکیت: اعمال حق مالکیت از طرف دولت به وسیله وزارت راه و شهرسازی (مجمع عمومی شرکت هواپیمایی جمهوری اسلامی ایران) انجام می شود. شرکت هواپیمایی جمهوری اسلامی ایران مالک خدمات تولیدی نبوده و به نیابت از دولت بازاریابی و فروش خدمات تولیدی را انجام داده و پس از برداشت هزینه ها سهم دولت را پرداخت می کند.

سامانه مدیریت: مفهوم سامانه مدیریت عبارت از مدیریت، مسئولیت و تصدی بر فرآیند عملیات اجرایی و بهره برداری در مسیرهای داخلی و بین المللی و تولید خدمات حمل و نقل هوایی برای ارایه به مصرف کننده می باشد.

اعمال مدیریت: تصدی گری عملیات اجرایی به وسیله شرکت هواپیمایی جمهوری اسلامی ایران انجام می گیرد که از طریق هیئت مدیره و مدیرعامل منصوب مجمع عمومی (وزارت راه و شهرسازی از طرف دولت) اعمال می شود و آن یک شرکت با مدیریت دولتی محسوب می گردد.

ارتقای کارآیی شرکت دولتی

در جهت بهبود اوضاع اقتصادی کشور تامین 2 هدف اصلی ارتقای فضای کسب و کار اقتصادی و ارتقای کارآیی شرکت های دولتی در امر تولید و تجارت  ضرورت دارد. هدف اول مربوط به سطح اقتصاد کلان بوده و هدف دوم در سطح خرد اقتصادی مطرح است که اولی شرط ضروری برای دستیابی به هدف دوم است.

به طور کلی روند فعلی حاکم بر فرآیند خصوصی سازی نتوانسته تامین کننده اهداف اصلی مندرج در قانون سیاست های کلی اصل ۴۴ یعنی افزایش کارآیی، بهره وری و رقابت پذیری اقتصاد کشور در راستای دستیابی به رشد اقتصادی و گسترش رفاه اقتصادی مردم تلقی گردد.

در واقع واگذاری شرکت های دولتی اعم از مالکیت و یا مدیریت باید منجر به افزایش کارآیی شرکت ها و بهبود فضای کسب و کار شود. بنابراین صرفا با واگذاری ها نمی توان انتظار دستیابی به اهداف خصوصی سازی را داشت مگر مدیریت اقتصاد کلان کشور به این نتیجه برسد که روند فعلی تاثیر چندانی در اصلاح امور نداشته بلکه آنچه در رسیدن به اهداف سیاست های کلی اصل ۴۴ اهمیت دارد ارتقای فضای کسب و کار و ارتقای کارآیی شرکت های تولیدی است.

باید توجه داشت که در تامین هدف ارتقای فضای کسب و کار در سطح کلان اقتصادی نوع و مالکیت شرکت های تجاری و یا فرآیندهای مدیریتی آنان اهمیت چندانی ندارد بلکه آزادسازی اقتصاد کشور از بند اقتصاد تکلیفی تحت سیطره دولت و حاکم شدن روش های قیمت گذاری تحت نظام بازار است که می تواند به تامین هدف کمک نماید. اقتصاد صرفا آن گونه که دولت می خواهد عمل نمی کند و فارغ از خواست دولت فرآیندهای حاکم بر خود را دارا می باشد که نمی توان با صدور دستوراتی که با فرآیندهای حاکم بر سیستم اقتصادی ناسازگار است آن را تحت اختیار گرفت و به هر کجا که اراده شود هدایت نمود. تغییر رویکرد نظری و عملی دولت به اقتصاد یک ضرورت است که بدون اعمال آن نباید انتظار ارتقای فضای کسب و کار را داشت.

دخالت دولت در بازار خدمات و سایر بازارها به طور کلی به بهانه یاری رساندن به تولید کننده خدمات و حمایت از مصرف کننده انجام می پذیرد که تا کنون کارکرد مناسبی را در بر نداشته است. تجربه دهه های پیش نشان می دهد که پیامد چنین حمایت هایی به علاوه قیمت گذاری تکلیفی موجب پیدایش موقعیت های انحصاری و رانت جویانه شده و به گسترش فساد به ویژه در عرصه توزیع خدمات دامن زده است. در واقع دولت به مثابه حاکمیت باید نقش اساسی در تدوین و تنظیم قواعد و ساختار حاکم بر سطح کلان اقتصادی را عهده دار و بر این اساس به عنوان ضامن اجرایی، ناظر و هدایت کننده نظام اقتصادی باشد. این قواعد باید به نحوی تنظیم گردند تا با برقراری شرایط رقابتی فعالان بازار اعم از تولید کننده و مصرف کننده بتوانند منفعت شخصی خود را پیگیری کنند. اما اگر قواعد و ساختار به صورت ناکارآ تعریف شود زمینه و شرایط اقتصاد در سطح کلان یک فضای کسب و کار ناسالم و پر مخاطره و رانتی و فساد آلود را فراهم می آورد که فعالان اقتصادی به سمت حداکثر سازی سود و بهره برداری از فرصت های بالقوه نه از طریق رقابت در بازار که از طریق وابستگی به دولت حرکت خواهند کرد. در واقع با وجود این شرایط انگیزه برای کارآفرینی تضعیف گردیده و حتی کارآفرینان خصوصی ترجیح می دهند تا با وابستگی به دولت به عنوان کانون توزیع کننده رانت منفعت بالاتری را کسب نمایند.

در این راستا تامین هدف ارتقای فضای کسب و کار در سطح کلان پیش شرط ضروری برای تامین هدف ارتقای کارآیی شرکت های تجاری در سطح خُرد است و چنانچه این هدف تامین نشود واگذاری صرف مالکیت و یا مدیریت شرکت های دولتی نمی تواند هدف افزایش کارآیی شرکت ها را تامین کند. برقراری یک فضای کسب و کار مناسب موجب می شود تا بنگاه های خصوصی رفتار حداکثر سازی سود را در پیش گیرند و نحوه مدیریت دولتی در بنگاه های دولتی بازدارنده آن خواهد بود زیرا مدیریت دولتی همواره هزینه محور بوده و افزایش کارآیی در این سامانه مدیریتی مورد توجه نیست و مدیران باید بودجه بیشتری را جذب نمایند تا مدیر موفق محسوب شوند و رمز موفقیت مدیر دولتی رابطه نزدیک تر با مقامات سیاسی و نه الزاما کارآمدی بیشتر تلقی می گردد.

حال با توجه به شرایط حاکم بر اقتصاد کلان کشور و قصد دولت بر حفظ مالکیت و مدیریت دولتی شرکت هواپیمایی جمهوری اسلامی ایران و اصلاح ساختار آن شرکت دولتی به منظور واگذاری آن در آینده راهکار کدام است؟ اگر چه عموما نوع مالکیت و سامانه مدیریت دارای رابطه ای ناگسستنی است و به این معنی می باشد که به طور نمونه با خصوصی بودن مالکیت بنگاه تجاری، مدیریت خصوصی نیز بر آن حاکم بوده و در نتیجه می تواند کارآمدی داشته باشد. در حالی که اگر شرکت با مالکیت دولتی باشد، مدیریت دولتی همانا مدیریت هزینه محور بر آن حاکم می گردد و در نتیجه کارآیی خود را از دست خواهد داد. بنابراین راه اصلاح مدیریت دولتی شرکت های دولتی می تواند از طریق تغییر مالکیت آنها به خصوصی صورت پذیرد مگر در مواردی شرایط حاکم بر شرکت دولتی، واگذاری به بخش خصوصی را امکان پذیر ننماید. در این موارد می توان در کوتاه مدت از مسیر حفظ مالکیت دولت و انتقال مدیریت به بخش خصوصی، نحوه اعمال مدیریت را متفاوت ساخت تا اصلاح ساختار و آماده سازی شرایط برای واگذاری نهایی مالکیت فراهم آید. در این راه می توان به شکلی و با ایجاد شرایط ویژه ای مدیریت خصوصی را با مالکیت دولتی پیوند زد و کارآیی حاصل از مدیریت خصوصی را بدست آورد.

رویه تغییر مدیریت شرکت های دولتی از مدیریت دولتی به سامانه مدیریت خصوصی چیست؟ اعمال و اجرای مدیریت خصوصی بر شرکت های با مالکیت دولتی نیاز به باز تعریف رابطه دولت با شرکت های دولتی دارد به شکلی که مدیریت خصوصی بتواند بر آنها قابل اعمال گردد. مهمترین اصل برای وقوع آن قطع وابستگی بودجه ای آن و برخورداری از بودجه مستقل می باشد تا از وضعیت هزینه محور بودن رهایی یابند. با قطع این وابستگی روابط مالی دولت با آنها به صورت مالیات ستانی خواهد رسید. نظام سود و زیان شرکت بر عهده مدیران بوده و دولت در برداشت سود دخالت نداشته باشد. تحت چنین شرایطی دولت مدیریت شرکت دولتی را در چارچوب قراردادی به متقاضی واجد شرایط بخش خصوصی جهت مدیریت شرکت واگذار نموده و به عنوان مالک شرکت نظارت کرده و از مدیران سهم مالکانه را درخواست می نماید. البته تنظیم مفاد چنین قراردادی از جمله در زمینه تعریف سهم مالکانه و دریافت مالیات و نحوه دریافت تسهیلات مالی، رابطه مستقیم با شرایط حاکم بر شرکت دولتی خواهد داشت و آن می تواند به همراه حضور اشخاص مدیر و مدبر شرط موفقیت تلقی گردد.

الزامات نظام بهینه حاکمیت و مالکیت و مدیریت

در به کارگیری الگوی حفظ مالکیت دولت و انتقال مدیریت به بخش خصوصی، الزامات نظام بهینه عبارت هستند از:

• حفظ حاکمیت دولت از طریق اعمال مقررات و استانداردها
• حفظ مالکیت دولت همراه با ایجاد بازار رقابتی
• خصوصی سازی مدیریت شرکت با مالکیت دولتی و بازآرایی ساختارهای موجود منطبق بر نظام جدید حاکمیت و مالکیت و تمرکز بر مسئولیت های مجاز قانونی مدیریت با حفظ برند

حال با توجه به شرایط اقتصاد کلان کشور و به منظور ایجاد فضای کسب و کار و شرایط رقابتی مناسب تر، واگذاری مدیریت شرکت هواپیمایی جمهوری اسلامی ایران به یک شرکت خصوصی خدمات مدیریت بدون انتقال حق مالکیت امکان پذیر می باشد در حالی که حق حاکمیت دولت نیز از طریق اجرای مقررات و استانداردها اعمال خواهد شد.

شرکت خصوصی خدمات مدیریت جدید برای اجرایی کردن سامانه مدیریت و گسترش فعالیت های حمل و نقل هوایی از اموال و تاسیسات موجود که مالکیت آنها غیر قابل واگذاری است، بهره برده و با سرمایه گذاری جدید (از جمله تامین ناوگان هوایی جدید) بهره برداری و تولید خدمات را افزایش داده و دارای مالکیت آن خواهد شد. در قرارداد منعقده میان مالک دولتی و شرکت خدمات مدیریت به عنوان بهره بردار حقوق و تکالیف طرفین در هر دو مورد تعیین می گردد که در مورد استفاده از اموال و تاسیسات موجود می توان از اصول حاکم بر یکی از موارد اجاره، حق العمل کاری، خرید خدمات مدیریتی (پیمان مدیریت) و یا سهم مالکانه بهره برد.

بنابراین دولت (وزارت راه و شهرسازی) مجاز به تعیین و انعقاد یکی از انواع قراردادها در دوره زمانی معین با حفظ حق مالکیت و اعمال تصرفات مالکانه برای دولت با شرکت خدمات مدیریت خصوصی برای اعمال مدیریت به وسیله آن شرکت می باشد. البته می تواند پیش بینی شود که در صورت موفقیت شرکت خدمات مدیریت خصوصی و به وجود آمدن شرایط جدید به تدریج امکان واگذاری مالکیت دولت به آن شرکت و یا سایر مالکین وجود دارد.

در صورت اتخاد این راهبرد در دولت ضرورت دارد تا زمینه ایجاد یک شرکت خدمات مدیریت متشکل از گروهی از مدیران و کارشناسان با تجربه و تحول گرا در صنعت هوانوردی فراهم آید تا آن شرکت با همراهی تعدادی از سرمایه گذاران ترجیحا از میان موسسات سرمایه گذاری و یا بانک ها به صورت مشارکتی برای مذاکره و انعقاد قرارداد با دولت (وزارت راه و شهرسازی) در مورد واگذاری مدیریت شرکت هواپیمایی جمهوری اسلامی ایران اقدام نماید. در صورتی که بیش از یک شرکت با شرایط بالا اعلام آمادگی کند امکان رقابتی برای واگذاری نیز فراهم می آید.

اصول کلی حاکم بر اصلاحات مورد نیاز

با توجه به آخرین وضعیت کارکردی شرکت، در صورت برقراری سامانه جدید مدیریتی احتمال انجام اصلاحات ضرورت می بابد که باید اصول حاکم بر آن در قرارداد منعقده مورد توافق قرار گیرد. موارد زیر می تواند از جمله اصلاحات احتمالی به شمار آیند:

• تعیین تکلیف صندوق بازنشستگی هما از جمله واگذاری آن به سازمان تامین اجتماعی؛
• جداسازی بخش هایی از شرکت مانند خدمات پشتیبانی زمینی (هندلینگ)، کیترینگ، پایانه بار به صورت بنگاه های اقتصادی مستقل؛
• تعیین راهبرد و سیاست های اجرایی شرکت به ویژه در زمینه شبکه پروازی؛
• اصلاح سازمان و تشکیلات داخلی شرکت؛
• تعیین تکلیف ایستگاه های داخلی و خارجی و واگذاری به صورت برون سپاری خدمات و حذف تشکیلات غیر ضرور؛
• ساماندهی نیروی انسانی از طریق نگهداشت ترکیبی از افراد با تجربه و به کارگیری افراد جوان و با دانش بهنگام؛
• نوسازی و افزایش ناوگان هوایی؛
• تعیین تکلیف دریافت طلب ها از دولت؛
• تعیین تکلیف بدهی های شرکت؛
• تزریق نقدینگی به شرکت از طریق منابع خصوصی؛
• حمایت جهت دریافت وام و تسهیلات.

بدیهی است در صورت اتخاذ این راهکار باید یک کارگروه کارشناسی خبره طرح اجرایی آن را برای وزارت راه و شهرسازی تدوین نماید.

* کارشناس هوانوردی