◄ ضرورت نهادسازی در دولت‌های توسعه گرا(واکاوی نقش نهاد تنظیم مقررات در حمل و نقل ریلی کشور)
وبلاگ تین نیوز، مجید بابایی | تغییرات سریع در عرصه اقتصاد جهانی، موضوعات زیست محیطی، فشار فزاینده جمعیت، رفاه و عدالت اجتماعی و کاهش فقراز جمله مواردی است که دولت ها را ناگزیر می سازد واکنش های مناسبی را نسبت به آنها نشان دهند. بنابراین بازبینی نقش دولت ها و تعیین جایگاه منطقی دولت در فرایند توسعه اقتصادی امری ضروری می باشد. قطعا نقش دولت ها در فرایند توسعه اقتصادی بسیار حائز اهمیت است اما اینکه دولت کدام نقش را بپذیرد و کدامیک را به شرکای خود که آحاد جامعه و بطور ویژه بخش خصوصی و کارآفرینان می باشند بسپارد هم مورد اختلاف است. اینکه آیا دولت به عنوان شریک بخش
خصوصی و مردم وارد عرصه شود و یا اینکه تمامی ساختارهای مرتبط را تحت تملک داشته باشد سوالی است که در طول دهه های اخیر مورد مباحثه و اختلاف نظر دانشمندان حوزه اقتصاد توسعه بوده است.
در مقابل نظریات آن دست از دانشمندان که تاکید بر اقتصاد آزاد داشته اند و حضور دولت ها را در عرصه اقتصاد صرفا موکول به بروز پدیده شکست بازار می نمایند و حتی در این خصوص "شکست دولت" را در برابر "شکست بازار" مطرح می نمایند، نظریه "رویکرد نهادی" که به نقش دولت بیش از دیگران می پردازد نیز مطرح است. توسعه در شرق آسیا و کشورهایی نظیر ژاپن، کره جنوبی، تایوان و مالزی نشان داد که نظریات صرف مبتنی بر اقتصاد آزاد بویژه در شروع فرایند توسعه چندان جامعیت نداشته و می توان مدل جدیدی از توسعه را نیز برای کشورهای توسعه نیافته و در حال توسعه مد نظر قرار داد.
در اینجا منظور از نهاد صرفا دولت و سازمان های وابسته به آن نیست بلکه هنجارها و رویه های قانونی را نیز شامل می شود. رویکرد نهادی چون معتقد به تضاد منافع (بنگاه های بزرگ در مقابل کوجک، مصرف کننده در مقابل تولیدکننده، کارفرما در مقابل کارگر و ...) می باشد در نتیجه معتقد است دولت ها می توانند عامل یا مانع توسعه باشند. در این رویکرد هرچند دولت ها در فرایند توسعه نقشی محوری دارند اما نه به عنوان تنها عامل بلکه به عنوان شریک و تسهیل کننده توسعه محسوب می شوند.
از همین جا موضوع "کارآمدی دولت" مطرح است. یک دولت کارآمد می تواند فرایند توسعه را تسهیل و تسریع نماید و بالعکس دولتی ناکارا خودش مانعی برای توسعه خواهد بود. اما دولت در این فرایند توسعه شریک قابلی هم دارد که همان کارآفرینان در بخش خصوصی هستند. نحوه تعامل دولت با بخش خصوصی خود سنجش مناسبی برای ارزیابی کارآمدی دولت است. در رویکرد نهادی سوال بر سر مداخله و یا عدم مداخله دولت نیست بلکه سوال اصلی بر سر نحوه مداخله دولت ها و چگونگی واگذاری بخشی از امور به شرکای خود است.
عموما در اقتصادهای تک محصولی که از حاشیه امنی به جهت کسب درآمدهای ارزی برخوردارند، دولت ها رانت بر اصلی می باشند. در این دست از اقتصادها دولت ها برای رفع نیازهای خود از ثروت خدادادی و منابع در اختیارشان استفاده می کنند، نیازی به کسب منابع از اقتصاد داخلی ندارند و در نتیجه تحرکی هم در جهت توسعه اقتصاد با رویکرد درون زا و تولید داخلی نشان نمی دهند. به کارآفرینان توجه لازم را نشان نمی دهند و از شکل گیری هرگونه ساختارهای مدنی مبتنی بر تعامل دولت و بخش خصوصی جلوگیری می نمایند. چنین دولتی که تمرکزگرا و مسولیت تمام و کمال جامعه را به تنهایی بر عهده می گیرد چاره ای جز
افزایش کنترل و دخالت در امور را ندارد.
در مقابل دولت های توسعه گرا فلسفه وجودی خود را در توسعه متوازن جامعه و خلق منابع درآمدی درون زا می دانند. از تمرکزگرایی دوری می گزینند، خدمات کارآفرینان را ارج می نهند و در جهت ارتقاء حضور مردم و بخش خصوصی در فرایند توسعه حمایت لازم را بعمل می آورند.
پس ما در مسیر توسعه با دو رویکرد در نهاد دولت مواجهیم:
اول دولتی که آماده خور است، متکی به جامعه و اقتصاد داخلی نیست و همواره منابع آماده ای برای گردش امور جاری در اختیار دارد. در چنین جامعه ای دولت برای شرکای خود که به شکل عمومی مردم هستند و در شکل خاص کارآفرینان و صنعتگرانند جایگاهی قائل نیست و نقش "تصدی گری" امور را بر عهده می گیرد. خودش سیاست گذاری می کند و خودش هم تولید و توزیع را بر عهده دارد. در این رویکرد بخش خصوصی پیمانکاری بیش نیست و مجری منویات دولت است بدون بروز هرگونه خلاقیت و نوآوری.
دوم دولتی که بدون اتکا به توان جامعه امکان مدیریت امور کشور را ندارد. در چنین جامعه ای پیوند با نخبگان صنعتی، کارآفرینان و بخش خصوصی بسیار بالاست. هر دو مشروعیت دارند. دولت نقش مداخلاتی خود را در قالب تبیین سیاست های کلان و در جهت تسریع رشد و توسعه ایفا می کند. از تصدی گری دوری می کند و به سازوکارهای بازار توجه دارد. سیاست هایی نظیر تعرفه بر واردات، معافیت های مالیاتی، تشویق کارآفرینی و ارائه بسته های حمایتی در جهت توسعه سرمایه گذاری از این دست موارد است.
اما فراموش نکنیم که در دولت های توسعه گرا حلقه سومی هم هست که این زنجیره توسعه را تکمیل می کند که همان "نهادهای مستقل تنظیم گر و یا رگولاتورها" می باشند. طبیعی است که نه دولت و نه بخش خصوصی بدلیل تضاد منافع شرائط لازم برای ایفای وظائف تنظیم کننده و رگولاتور را ندارند. هر دوی آنها خودشان ذینفعند و بروز تضاد منافع اجازه تصدی چنین مسولیتی را به آنها نمی دهد.
آنها نمی توانند به نمایندگی از دیگری این وظیفه را بر عهده گیرند. پس برای حرکت صحیح در روند توسعه ضرورت دارد در کنار دولت و بخش خصوصی نهاد مستقل تنظیم مقررات نیز شکل گیرد. تجربه موفق کشورهای توسعه یافته نشان می دهد بخش مهمی از فرایند توسعه یافتگی آنها مرهون شکل گیری چنین بستری بوده است. یکی از مصداق های بارز چنین رویکردی در کشورهای توسعه یافته در بخش ریلی کشورهای اروپایی همزمان با اصلاحات ساختاری این بخش از سال 2000 میلادی صورت گرفته است. برابر ماده 30 از دستورالعمل شماره 2001/14EC/ اتحادیه اروپا، راه آهن های کشورهای عضو اتحادیه موظف به تشکیل نهاد تنظیم مقررات ریلی
گردیده اند. اتخاذ چنین رویکردی نشان از توجه ایشان به این امر خطیر داشته و عملکرد فزاینده بخش ریلی در این کشورها پس از اجرای این اصلاحات ساختاری حاکی از نقش بارز نهادهای تنظیم گر در ارتقاء تعامل ذینفعان و جلوگیری از مداخلات بی رویه و انحصار بوده است.
خوشبختانه بسترهای قانونی شکل گیری نهادهای تنظیم مقررات با ابلاغ سیاست های اجرایی اصل 44 قانون اساسی در سال 1387 محقق گردیده است. همچنین شورای رقابت برابرماده 59 مجموعه قوانين و مقررات اجرايی فصل نهم اصل 44 قانون اساسی، تسهیل رقابت و منع انحصار که اعلام می دارد "شورای رقابت می تواند در حوزه کالا یا خدمتی خاص که بازار آن مصداق انحصار طبیعی است، پیشنهاد تشکیل نهاد تنظیم کننده بخشی را برای تصویب به هیأت وزیران ارائه و قسمتی از وظایف و اختیارات تنظیمی خود در حوزه مزبور را به نهاد تنظیم کننده بخشی واگذار نماید" متولی تشکیل نهاد مذکور می باشد.
حمل و نقل ریلی کشور نیز که با تصویب قانون دسترسی آزاد به شبکه ریلی در سال 1384 عملا فرایند خصوصی سازی را آغاز نموده است و علی رغم اینکه بویژه با آغاز به کار دولت یازدهم به مرور روند منطقی تری را به خود گرفته است اما همچنان جای خالی نهاد تنظیم مقررات احساس می شود. از طرفی با بهبود شرائط سیاسی و گسترش ارتباطات بین المللی پیش بینی می شود حمل و نقل کشور آماده خروج از دوران رکود خواهد بود و بالطبع بخش ریلی نیز می بایست سهم مناسبی را از نتایج این تحولات در بخش حمل و نقل به خود اختصاص دهد.
قطعا در این شرائط دولت و مسولین ذیربط در حمل و نقل ریلی توجه بیشتری را معطوف حضور پرتوان بخش خصوصی در راستای توسعه حمل و نقل ریلی خواهند داشت اما چنین خواسته ای الزاماتی دارد تا بخش خصوصی نیز با دریافت پالس های مثبت از بهبود شرائط و تغییر رفتار دولت در محدود نمودن مداخلات خود در سطح سیاست گذاری، با اطمینان لازم به سرمایه گذاری در این بخش تشویق گردد.
از همین روست که تشکیل نهاد تنظیم مقررات ریلی می تواند بویژه در این برهه زمانی چنین اعتمادی را در فعالین بخش خصوصی ایجاد نموده و آنان را در این حرکت توسعه گرایانه ثابت قدم نماید. تجربه مدیریت بخش ریلی در دهه اخیر نشان از اعمال سلایق مدیران در سیاست گذاری ها و تفسیر قوانین و مقررات به نفع یک طرف بوده است. از طرفی نبود ساختارهای مدنی و نهادهای تنظیم گر که با رویکردی مستقل بین بازیگران بخش تعادلی منطقی ایجاد نمایند به این رویه غلط دامن زده و نتیجه آن توسعه نیافتگی بخش ریلی در ابعاد مختلف آن بوده است.
حال که دولت یازدهم همه توان خود را در جهت تقویت بسترهای توسعه بخش ریلی به کار گرفته است بهترین زمان برای ایجاد نهادهای تنظیم گر ریلی می باشد تا مبادا پس از پایان فعالیت این دولت هر آنچه را که کاشته ایم مجددا با اعمال سیاست ها و سلایق جدید بر باد رفته بینیم.
با تایید ضرورت تشکیل نهاد تنظیم مقررات ریلی جا دارد به ابعاد آن توجه شود که به نظرم این نهاد در امور مختلف به ویژه در مقررات بهره برداری و مدیریت بهره برداری و در امور ایمنی و در امور تعرفه گذاری باید نقش ایفا نماید. اینکه در امور ریلی اکنون شرکت راه آهن هم خودش بخش خصوصی را مدیریت می کند و هم به اختلافات بین خود با شرکتهای خصوصی رسیدگی می نماید و شرکتی حق اعتراض به راه آهن را عملا ندارند و شرکت راه آهن آیین نامه های کاری را وفق قوانین تنظیم ننموده است و …در سوانح نیز غالبا شرکت خصوصی مقصر می شود و بلافاصله راه آهن در امور مالی هزینه و جریمه را اعمال می کند و … آیا شرایط و وضعیت قابل قبول است؟ ولی متاسفانه برخی مقامات راه آهن از نهاد تنظیم مقررات می ترسند که مزاحم آنها شود و از اختیارات ایشان بکاهد و لذا مانع پیگیری این موضوع مهم و قانونی هستند.
موضوعات مورد توجه ما در بخش حمل و نقل و از جمله بخش ریلی پیوند قابل توجهی با مقولات توسعه ای دارد. توسعه در سطح کلان و توسعه در ساختارهای مدیریت. اما توسعه در اقتصاد کلان به شدت وابسته به توسعه در مدیریت است. آنچه که تحت عنوان رفتارهای دولت های توسعه گرا و یا یغماگر ذکر گردید به این بخش مدیریت برمی گردد. بخشی از این اصلاحات خواه ناخواه به مرور اتفاق می افتد وقتی که دولت منابعی برای عرضه نداشته باشد, مثل نفت و لاجرم به توان نخبگان و کارآفرینان و آحاد جامعه روی آورد. اما بخشی از این اصلاحات نیاز به جراحی در بدنه دولت دارد. اما سوال اینجاست که دولت حتی اگر بخواهد آیا ابزارلازم را برای این جراحی در اختیار دارد یا خیر؟ به نظرم مشکل اینجاست که دولت مهمترین ابزار که نیروی انسانی خلاق و نخبه باشد را در اختیار ندارد. اشتباه است که بگوئیم دولت مداخله نکند, بهتر است بگوئیم دولت وظائف حاکمیتی خود که مهمترین آن سیاست گذاری است را به درستی انجام دهد. اما با چه ابزاری؟ کدام نیروی انسانی خلاق و شایسته را در بدنه دولت جذب کرده ایم که این مسولیت را برعهده گیرد. دولت توسعه گرا باید بتواند سیاستگذاری, برنامه ریزی, برون سپاری, مشارکت دادن کارآفرینان و نظارت را به خوبی انجام دهد. اما با کدام ابزار؟ در چند دهه گذشته آیا سراغ دارید که دولت با برگزاری آزمون های جدی و سخت استخدامی توانسته باشد بهترین ها را از بهترین دانشگاه های کشورجذب و نگهداری نماید. قطعا چنین اتفاقی نیافتاده و فرایند جذب کاملا خارج از این چارچوب های استاندارد بوده است. موافقم که برخی اصلاحات ساختاری در بخش ریلی وظیفه دولت هاست نه راه آهن. اصلا راه آهن خودش ذینفع است و نباید در چنین حوزه هایی راسا اقدام کند. مثل همین نهاد تنظیم مقررات ریلی. اما شرکت راه آهن خودش بخش مهمی از امور را برعهده دارد که می تواند به آنها ورود نماید. مثل ارتقاء بهره وری, سیاستگذاری عملیات حمل ونقلی که توسط بخش خصوصی انجام می گردد و نظارت بر اجرای این برنامه ها و سیاست ها. موافقم که اینرسی در بخش ریلی برای توسعه و اصلاحات زیاد است اما توسعه غیر ممکن نیست, مشکل اینجاست که مدیریت ریلی حالا هر شخصی که باشد حتی اگر کاملا توجیه هم باشد در مورد اصلاحات ابزار لازم را ندارد. اداره یک بخش مهم در صنعت کشورمثل بخش ریلی که تحت مدیریت دولت است نیازمند نیروهای خلاق و استراتژیست است. اما در سالیان اخیر چنین بسترسازی انجام نگردیده. متاسفانه سالهاست بر اساس یک اشتباه چنین برداشت شده است که کوچک شدن دولت یعنی هرچه نیروی خلاق دارید بروند به بخش خصوصی و استخدام جدیدی هم نباشد. به این ترتیب دولتی که همچنان بخش بزرگی از اقتصاد را در اختیار دارد خالی شد از چنین نیروهایی و این حقیقتا برای کشور فاجعه بود. نتیجه اینکه حتی اگر بهترین مدیر بیاید مثلا مدیریت ریلی یا حتی وزارت حمل و نقل را بر عهده گیرد در عمل تنهاست. تیم قوی و استراتژیست ندارد تا در سیاست گذاری درست, تصمیم سازی مبتنی بر دانش و با تحلیل های منطقی یاریش کند. اثرات و تبعات تصمیمات به دقت مطالعه نمی شود و نتیجه اش این می شود که در اکثر نهادهای دولتی می بینیم. بخش خصوصی با انگیزه می آید اما اسیر این چرخه معیوب می شود. اینکه گفته می شود دولت ناکارآمد خودش مانع توسعه است به همین دلیل است چون بخش مهمی از منشاء ناکارآمدی به ابزارهای ناکارآمد او باز می گردد. این ابزارها یا وجود ندارند و یا اختیاراتشان از آنها گرفته شده. تصمیمات در یک سازمان بزرگ را فقط چند نفری دورهمی با هم می گیرند. لذا طبیعی است که از عقلانیت فاصله بگیرند و بر موج احساسات سوار شوند. همین آلودگی هوای تهران ناشی از چیست؟ فقط و فقط سیاستگذاری غلط!!! درتوسعه حمل ونقل عمومی حرکتی لاکپشتی داریم اما توسعه معابر, بزرگراه ها, پل و تونل و از این قبیل که خودش عامل جذب وسیله نقلیه شخصی است با سرعت ادامه دارد. حمل و نقل ریلی را همه دولت ها سوگلی می دانند. برایش برنامه ها دارند. بدنبال توسعه و مدرن کردن آن هستند. حقیقتا هم نباید جز این باشد اما در عمل بدنبال رفع موانع توسعه نیستند. در برنامه ششم کشور که مقدرات پنج سال آینده کشور را رقم می زند هیچ اثری از بخش ریلی نیست. چرا؟ دلیلش همان ناکارامدی دولت در تشخیص مولفه های توسعه است. " سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور " آن ابزارهایی را که عرض کردم در اختیار نداشته تا در شناخت و تحلیل ابعاد کلیدی توسعه کشور او را یاری نماید. نتیجه اش می شود حذف همه احکام مرتبط با بخش ریلی. اینکه بگوئیم کشور دچار بحران مالی بوده و نتیجه اش این شده هم مورد پذیرش نیست چون در همین اوضاع بحران مالی کم نیست طرح های بدون اولویت که گویا لابی های پشت پرده در برنامه های توسعه گنجانده اند. اگر بدنبال توسعه هستیم ابتدا باید فکری برای این معضلات بکنیم. اصلاحات را از این حوزه ها شروع کنیم و بپذیریم که بخش مهمی از وضعیت کنونی کشور نتیجه تضعیف " نهاد دولت " و خالی شدن آن از نخبگان در طول دهه های اخیر بوده است. در غیر اینصورت این دولت و آن دولت هم ندارد نتیجه را به راحتی می توان از هم اکنون حدس زد.
در بخش هوایی کشورمان سازمان هواپیمایی را مستقل از شرکت فرودگاه ها دارد. این الگویی از تفکیک وظایف مدیریت زیربنا از امور حمل و نقلی است که به نظرم در بخش ریلی نیز قابل تامل است.
با سلام و احترام - سوالی دارم که آیا این نقش رگولاتوری را شورای رقابت می تواند به نهادی همچون اتاق بازرگانی و کمیسیون حمل و نقل تفویض کند؟