◄ نقش تنظیم گر در حمل و نقل ریلی
طبق یک تعریف در سطح بین المللی، تنظیم‌گری حمل و نقل عمدتاً به سه بخش تنظیم‌گری، تنظیم گری ایمنی و تنظیم گری اقتصادی قابل تقسیم است.
بخش 45 بررسی اهداف اجرایی برنامه میان‌مدت راه آهن پیش‌تر منتشر شد. بخش 46 این یادداشت در ادامه می‌آید: (بخش‌های یک تا 44 به بخش 45 پیوست شده است).
تنظیم‌گر (رگلاتور) ریلی
طبق یک تعریف در سطح بین المللی، تنظیم گری حمل و نقل (طبق تصویر زیر) عمدتاً به سه بخش قابل تقسیم است:
- تنظیم گری اقتصادی که به موضوعات تخصیص منابع و قیمت گذاری متمرکز است. شامل:
- سرمایه‌گذاری در زیربناهای حمل و نقل ( چند وجهی و همچنین چند وجهی با تعرفه یکپارچه).
- کنترل مسیرها، بنادر ورودی، نظام قیمت‌گذاری و برنامه‌ی زمانبندی.
- سطوح تملک و رقابت.
- تنظیم گری ایمنی که بر عملیات حمل و نقل توجه دارد. شامل:
- مقررات ایمنی وعملیاتی (در زمینه های سرعت و طراحی).
- مقررات کار و کارگری (ساعات کار).
- امنیت (مسافریان و بارها).
- تنظیم گری زیست محیطی که موضوعات مربوط به هزینه‌های جانبی عملیات حمل، همچون آلودگی هوا، زمین و صوتی را در بر می‌گیرد. شامل:
- حمل و نقل مواد و کالاهای خطرناک.
- انتشار مواد آلوده کننده.
طبق تعریفی دیگر، تنظیم‌گری به 2 بخش قابل تقسیم است: تنظیم‌گری حکومتی و حقوق رقابت. هر دو این روش ها چند هدف واحد را تعقیب می‌کنند:
- ایجاد بازار رقابتی و جلوگیری از هرگونه انحصار و تبعیض.
- یافتن نقطه بهینه برای تنظیم تعادل بین سود بنگاه ها با رفاه اجتماعی.
- سرپا نگهداشتن تولیدات داخلی و اشتغال در مقابل رقابتهای ناسالم و نابرابر خارجی.
تعریف تنظیم‌گری حکومتی
تنظیم‌گر (Regulator) به برخی از مشاغل حاکمیتی دولتی اطلاق می‌شود که کنترل و هدایت امور وظیفهای (ستادی) ویژه‌ای را در سطح ملی بر عهده دارند. برای اعمال حاکمیت و تأثیرگذاری بر توسعه و انجام عملیات بخش حمل و نقل، معمولاً یک طیف از ابزارهای مختلف در اختیار آنان است. رایج ترین روش مستقیم اعمال حاکمیت، تأمین منابع عمومی برای زیرساخت است. سایر ابزارهای غیرمستقیم و اثرگذار بر جنبه‌های گوناگون نظام حمل و نقل، مواردی چون برقراری استانداردهای فنی (طراحی زیرساخت در شیوه‌های مختلف حمل) و انجام عملیات (مثل اعمال محدودیت وزن) وجود دارد. در شکل زیر این موارد به طور خلاصه توضیح داده شده است:
- مالکیت عمومی:
- مالکیت کامل یا جزئی شیوه‌های مختلف حمل‌ونقل عمومی یا دارایی‌ها (راه ها و پل ها) با مشارکت بخش خصوصی (PPP).
- یارانه‌ها و امور مالیاتی:
- تأمین مالی زیرساخت های حمل‌ونقل و شیوه‌های مختلف.
- اِعمال مالیات بر سوخت و تعاملات عملیاتی.
- کنترل تنظیم‌گری:
- تعیین و اعمال استانداردهای فنی برای شیوه‌های گوناگون حمل و دارایی ها.
- مشخص نمودن شرایط ورود به بازار (دسترسی) و رقابت در هر شیوه حمل.
- تحقیق و توسعه:
- تأمین مالی امور تحقیقاتی به منظور ایجاد بهبود در عملکردهای فنی، اقتصادی و زیست محیطی حمل و نقل .
- مقررات کار و کارگری:
- تدوین استانداردهایی چون اعطای گواهینامه، شرایط کار، ازکارافتادگی و مستمری بگیری و سایر امور رفاهی در بخش حمل و نقل.
- ایمنی و استانداردها:
- تدوین استانداردهای عملیاتی برای شیوه های مختلف حمل و نقل و دارایی‌ها همچون محدودیت های سرعت و وزن.
حاکمیت در حمل و نقل
برای انجام امور سیاست‌گذاری و برنامه ریزی در حمل و نقل، به حضور حاکمیت نیاز است. این موضوع، با استفاده عملی از منابع موجود و تخصیص بهینه آنها سروکار دارد. حاکمیت متوجه موضوعات مهمی چون مالکیت، مدیریت دارایی‌ها و منابع برای دستیابی به اهدافی مانند فایده یا رفاه است و آنها را با استفاده از اعمال حاکمیت و صرف منابع عمومی نظم می‌بخشد. حاکمیت نسبت به بخش های عمومی و خصوصی توجه داشته و بسته به نوع و میزان منافع عمومی یا خصوصی یا مشارکت هر دو، سیاست هایی را از طریق تخصیص منابع اعمال می‌کند. در هر صورت، با توجه به عملکرد هر یک و اینکه دارایی‌ها با چه بازدهی مورد استفاده قرار می‌گیرند، نقش آنها را تنظیم می‌کند.
به دلیل اهمیت راهبردی، اقتصادی و اجتماعی حمل و نقل و مشخصه تأثیرگذاری فرا استانی و حتی ملی زیربناهای جاده‌ای، ریلی، هوایی و بندری، اعمال حاکمیت در حمل و نقل با این هدف بسیار مرتبط است. اعمال حاکمیت مؤثر نسبت به دارایی ها، امری پیچیده است و عموماً چندین مزیت زیر را در بر دارد:
- حصول اطمینان: مطمئن شدن از اینکه در جاهایی مثل پایانه‌ها یا مناطق لجستیکی ( که دارای فعالیت هایی در سطح امور جاری یا در زمینه برنامه ریزی بلندمدت برای طراحی سرمایه‌گذاری های سنگین هستند)، به صورت مؤثری مدیریت می‌شوند. یا اینکه به هنگام وقوع یک موضوع نامنتظره، مدیریت مربوطه در سطح اطمینان بخشی خدمات را تداوم می‌بخشد و پاسخگوست.
- هزینه‌های سرمایه‌ای: حاکمیت اطمینان حاصل می‌کند که همچون سرمایه‌گذاران و نهادهای تأمین مالی، سرمایه تخصیص داده شده، به طور مؤثری در توسعه و گسترش دارایی‌های مولد مورد بهره برداری قرار گرفته و بازگشت مناسبی دارند.
- ایجاد رقابت: بهبود قابلیت‌های رقابتی از طریق ماندگاری بهره‌برداران فعلی، جلب رقبای جدید، هزینه‌های کمتر و شفافیت انتظارات، مقدور می‌شود. تثبیت وضعیت بازار و ساماندهی آن توسط اعمال بهتر حاکمیت صورت می‌پذیرد.
- پایداری: به سازمان ها و شرکت ها، امکان حفظ وضع موجود و بقاء اعطاء می‌گردد و پایداری بازار سرمایه و نهادهای تأمین مالی برقرار می‌شود. بسیاری از زیربناهای حمل و نقل دارای عمر طولانی بوده و از طریق ساختار حاکمیتی پایدار، به طور مؤثرتری مدیریت می‌شوند. به دلیل عمر طولانی و سرمایه‌بر بودن زیرساخت‌های حمل و نقل، نیاز به حاکمیت مؤثر است تا اطمینان حاصل شود که آنها به درستی گسترش یافته و تأمین مالی، نگهداری و اداره می‌گردند. 2 عامل اصلی حاکمیتی، مالکیت و عملیات است.
تنظیم گر‌های حوزه اقتصادی و تجاری، عموماً در 2 قالب تخصصی «فنی- حرفه‌ای» و «مالی- اقتصادی» فعالیت می‌کنند. بخش مهمی از فعالیت های تنظیم‌گران، رسیدگی به تخلفات انجام شده در ارتباط با قانون رقابت است. به سبب بررسی مسائل یا برخورد با واحدها پس از ارتکاب تخلف، تنظیم‌گری یک امر پسینی شناخته می‌شود. اهم وظایف عمومی تنظیم‌گران شامل موارد زیر است:
- تصمیم سازی (تصمیم‌سازی در مورد اصلاح و به تصویب رساندن آیین‌نامه‌ها، دستورالعمل‌ها، ضوابط و استانداردها و همچنین تصمیم‌سازی در امور سیاستگذاری‌ها، برنامه‌ریزی‌ها، قیمت‌گذاری‌ها، وضع جرائم و تنبیهات).
- داوری (رسیدگی به دعاوی بین اشخاص حقوقی یا حقیقی، مداخله برای کاهش و رفع اختلافات، صدور رأی کارشناسی در حوز‌‌ه‌ی فعالیت تنظیم‌گری).
- ارزیابی (ارزیابی عملکرد واحدهای تحت پوشش مقررات مربوطه و نظارت بر عملکرد فعالان بازار، ارزیابی ادواری و سیستمیک غیر حضوری).
- رسیدگی و بازرسی(رسیدگی به شکایات فعالان حوزه و اشخاص حقیقی و حقوقی از‌یکدیگر، بازرسی مقطعی و حضوری جهت اعمال نظارت مستقیم بر عملکرد و تهیه‌ی گزارش های مربوطه برای مسئولین ذیصلاح)
- اعمال مقررات ( پیاده سازی و به اجراگذاردن کلیه‌ی مقررات، تضمین کیفیت و شرایط رقابت، جلوگیری از انحصار و تبعیض، صدور مجوز ورود فعالان اقتصادی به بازار).
قانون رقابت
در امر تنظیم‌گری، رابطه بین نظام های «حقوق» و «اقتصاد» از طریق اعمال حقوق رقابت حاصل می‌شود. بر مبنای وضع قواعد و مقررات تسهیل کننده رقابت، حقوق رقابت شکل می‌گیرد. حقوق رقابت از طریق نهادهای خاص که در قالب ساختار وظیفهای عمل می‌کنند، اعمال می‌گردد. حقوق رقابت، چارچوبی است که بنگاه های (دولتی یا خصوصی) می‌دانند که چگونه از حرکت به سمت انحصار و پیامدهای قانونی آن خودداری کنند. بنابراین حقوق رقابت یک امر پیشینی و پیشگیری کننده است.
امر رقابت از پایه‌ای‌ترین اصول جهان سرمایه‌داریست. حکومت ها به وسیله نظام تنظیم‌گریِ فعالیت های ضدرقابتی شرکت های دولتی و خصوصی، بر سطح رقابت پذیری بازار نظارت می‌کند. نظام تنظیم‌گری بر پایه قانون جامع رقابت اجرا می‌شود. در برخی از کشورها، قانون رقابت به نام ضد تراست و در بعضی دیگر به ضد انحصار شناخته می‌شود. با استفاده از‌این قانون، بر ارتقای سطح رقابت و حفظ رقابت منصفانه در بازارهای ملی اثرگذاری می‌شود. در سطح بین المللی نیز به واسطه نهادهای جمعی نظیر موافقتنامه عمومی تعرفه و تجارت (GATT) و متعاقباً سازمان جهانی تجارت (WTO) بر رقابت پذیری(گریزی) اعضا در بازارهای بین المللی نظارت می‌شود. بیشتر توجه سازمان جهانی تجارت بر رفع موانع غیر تعرفه‌ای و همچنین کنترل سطح تعرفه‌های کشورهای عضو، متمرکز است. قانون رقابت در سطح ملی بر سه اصل زیر استوار است:
- جلوگیری از توافقات یا اقداماتی که تجارت آزاد یا رقابت بین کسب‌‌وکارها را محدود می‌سازد (ضد‌کارتل).
- ممانعت از اقدامات ضد رقابتی یا رفتارهای خلافکارانه بنگاهی که آن را بر یک بازار مسلط می‌سازد. این رفتارها و اقدامات شامل قیمت‌گذاری زیر بهای تمام شده، تبانی، قیمت‌گذاری جمعی و خودداری از انجام معامله می‌شود.
- نظارت بر مراحل ادغام یا تملک (و گاهی سرمایه‌گذاری‌های مشترک) شرکت های غول آسا.
ضمن اینکه قانون رقابت با مقررات زدایی برای دسترسی به بازار، تأسیس تنظیم‌گرهای مستقل، یارانه‌های دولتی و همچنین خصوصی سازی دارایی‌های ملی بسیار مرتبط است. البته اگر از قانون رقابت بد استفاده شود، گاهی ممکن است خود موجب افزایش هزینه‌های دولت یا حمایت از رقبای کم بازده بازار شود.
انحصار طبیعی
در علم اقتصاد، ایجاد بازار کاملاً رقابتی یک آرمان است، زیرا در صورت تحقق آن اولاً دست پنهان رقابت، نیاز به تنظیم‌گر بیرونی را رفع می‌کند. ثانیاً با افزایش مستمر بهره‌وری بنگاه های اقتصادی، نه تنها قدرت آنها برای ورود به بازارهای خارجی را فراهم می‌نماید، بلکه در این نوع بازار مصرف کنندگان داخلی می توانند کالاها و خدمات مورد نیاز خود را با کمترین مبلغ و بیشترین کیفیت به دست آورده و قدرت خریدشان را بهبود بخشند. اما انحصار نه تنها موجب وارد آمدن آسیب به سطح رقابت ها، افزایش قیمت ها و کاهش کیفیت ها می‌گردد، بلکه در دراز مدت به شکست بازار منتهی می‌شود. به همین دلیل مبارزه با هر نوع انحصار سرلوحه اقدامات حکومت های مردمسالار است.
اما یک نوع انحصار که به انحصار طبیعی موسوم است، خارج از‌این چارچوب قرار می‌گیرد. زیرا برخورد با آن باید در قالب علم اقتصاد و شرایط کشور صورت پذیرد. اصولاً انحصار طبیعی بنا برنوع بازار، برتری بزرگی را برای یک یا چند بنگاه خاص نسبت به سایر رقبا ایجاد می‌کند. انحصار طبیعی در جایی‌ایجاد می‌شود که فعالان جدید به بازار، با 2 مانع بزرگ رو به رو می‌شوند:
- موانع مقرراتی و گروه بندی‌های اقتصادی، سیاسی، اجتماعی و فرهنگی.
- نیاز به تخصص های پیچیده و سرمایه گذاری‌های گسترده در بدو ورود به بازار.
رفع موانع مقرراتی ناعادلانه و درهم شکستن مقاومت های گروه‌بندی‌های منفعت‌طلبان از اهم وظایف حکومت هاست و اغلب نیز در رابطه با کاهش قدرت گروه های فشار تا حدی موفق می‌شوند. اما معضل دوم به راهکارهای جداگانه‌ای نیاز دارد. بنگاه‌های دارای انحصار طبیعی، معمولاً از هزینه‌های ثابت بسیار بالایی برخوردارند و با معضلات انبوه کارکنان، دیوانسالاری، ضعف سیستم ها و بازدهی پایین روبرو هستند. ولی در سایه‌ی همین انحصار و نبود رقیب، همچنان گرانی و کیفیت پایین محصولات و خدمات خود را به جامعه تحمیل می‌کنند. البته چنانچه این شرکت ها تحت مدیریتی شایسته بتوانند با به کارگیری روش های علمی و تجهیزات پیشرفته، بر بازدهی خود بیافزایند و از اقتصاد در مقیاس بزرگ و تعرفه‌های اندک بهره ببرند، آنگاه هیچ سرمایه گذاری حاضر نیست که ریسک ورود به این بازار بسیار سرمایه‌بَر تخصصی را بپذیرد.
از جمله این انحصارهای طبیعی، خدمات و کالاهای زیربنایی (تأمین و توزیع آب، برق، گاز و شبکه های حمل ریلی، هوایی، دریایی و جاده‌ای) است. یک روش قدیمی، در اختیار گرفتن این نوع زیربناها توسط دولت است. اما ناکارآمدی دولت، در قالب تورم عمومی قیمت ها و به صورت پنهان بر مردم تحمیل می‌شود. راه حل جدیدتر، خُرد‌کردن بازار و سپس خصوصی کردن آنست. این کار از طریق سازوکار منطقه‌ای کردن زیربناها قابل حصول است. بدین ترتیب نیاز به سرمایه گذاری‌های هنگفت در بدو ورود به بازار کاهش می‌یابد و با ارائه تسهیلات مناسب، ورود سرمایه‌گذاران به این حوزه ترغیب می‌گردد. این راهکار تا حدی موجب رقابتی‌تر شدن و رونق بازار مزبور می‌شود.
اما راه‌آهن به سبب لزوم دارا بودن کنترل ترافیک مرکزی برای نظارت دقیق بر کل شبکه خطوط و هدایت قطارها، امکان تقسیم بندی منطقه‌ای نسبتاً محدود است. فقط چند کشور امریکای لاتین مثل مکزیک یا استرالیا بوده اند که به سبب دارا بودن مسافران یا بارهای خاص در بخ شهای مجزایی از خطوط ریلی، قابلیت منطقه‌ای کردن خطوط ریلی فراهم شده است. در راه‌آهن‌های اتحادیه اروپا، راهکار تفکیک عمودی و افقی ساختار راه آهن پیگیری شده تا بدین وسیله ترابری مسافری و باری از زیربنا جدا گردد. متعاقباً ترابری ریلی و کل تصدی گری های ذیربط تحت روش های مختلف به بخش خصوصی واگذار شده است. خاطر نشان می‌سازد که اگر در کشوری حتی یک شرکت باری یا مسافری ریلی خصوصی هم وجود داشته باشد، به دلیل رقابت سنگین با حمل و نقل های جاده‌ای و هوایی، به هیچ وجه انحصار کامل به وجود نمی‌آید.
با وجودی که تقریباً کلیه فعالیت های مربوط به احداث و نگهداری زیر‌بنای ریلی ایران برون سپاری شده است، ولی همچنان زیرساخت راه آهن در قالب یک انحصار طبیعی باقی مانده است. در‌این حالت لازم گردیده که زیرساخت ریلی به عنوان سطح یک تنظیم گر بخش ترابری ریلی عمل کند. در مورد دعاوی مالی- اقتصادی و همچنین فنی- حرفه‌ای بین زیرساخت و ترابری ریلی، می‌توان شورای رقابتِ وظیفهای ( سطح 2 بخش حمل ونقل مسقر در وزارت راه و شهرسازی) و همچنین سطح سه غیر مستقر و غیر تابع وزارتخانه را مأمور داوری فعالین مربوطه نمود. در این مورد متعاقباً با تفصیل بیشتر بحث خواهد شد.
گمرکات عامل تنظیم‌گری
یکی از مهمترین عوامل تنظیم‌گری حاکمیتی در جهان، گمرکات است. گمرکات در عین حال که موجب اجرای مقررات و همچنین جلوگیری (و پیشگیری) از بسیاری تخلفات می‌شود، در برخی از مواقع عامل کندی فرایندهای حمل و نقل و تضعیف اقتصاد می‌شود. به همین منظور در بسیاری از کشورها، سیاست گذاری‌های مؤثری برای بهینه سازی آن تدوین، تنظیم و به مورد اجرا گذارده شده است.
در تدوین سیاست های لجستیکی، چندین ابزار از جمله ساده‌سازی فرایندها، هماهنگ کردن دست‌اندر‌کاران، استاندارد نمودن روش های تجاری و برقراری مناطق ویژه اقتصادی، پیش بینی شده است. در تصویر و شرح زیر برخی از‌این راهکارها مشاهده می‌شود:
- گمرکات و مدیریت عبور از مرز (A):
- بهبود و کارآمدی عملیات گمرکی با استفاده از سازوکار تک پنجره‌ای باعث می‌شود تا در نقاط ورودی بنادر، فرودگاه ها و نقاط مرزی، تجار بتوانند تحت یک نظام کامپیوتری با سیستم عامل ویژه، تمامی روش های مرتبط با گمرک را به صورت الکترونیکی انجام دهند. منافع قابل انتظار برای تجارت بین‌الملل، تسریع در ترخیص کالا و بهبود مدت انجام امور زنجیره تأمین می‌باشد. در هنگام انجام تشریفات برای تعیین حقوق و عوارض گمرکی، استفاده از انواع فناوری‌‌ها نظیر اسکن کردن و به کارگیری حسگرهای قوی، موجب ارتقای امنیت و دقت بازرسی زنجیره‌ی تأمین می‌شود. در‌این رابطه، انجام توافقات دوجانبه با کشورهای همسایه در راستای بهبود جریان گمرکی در مرزهای زمینی، یک اصل مهم است. خاطر نشان می‌سازد به دلیل عبور انسان و وسایل نقلیه، اگرچه اسناد متعدد است، ولی سرعت ترخیص نسبتاً بالاست. در حالی که در بنادر، مأموران گمرکی با یک مجموعه از اسناد و مقادیر زیادی کالا مواجه هستند و این وضعیت بر سرعت ترخیص آثار منفی باقی می‌گذارد. لازم به ذکر است که در سیستم های گمرکی کاملاً مکانیزه، ریسک تأمین امنیت سایبری و هک کردن سیستم‌های عامل وجود دارد.
- برنامه تجار معتمد (B): هماهنگ کردن عملیات گمرکی با سازوکار «واردکنندگان و صادرکنندگان معتمد» تسهیل می‌شود. معتمد شدن، مستلزم هماهنگ شدن با یک مجموعه از استانداردها و ممیزی‌هاست. نفع اصلی‌اینکار برای حاکمیت، کاهش تعداد بازرسی‌ها برای کالاهای وارداتی و تسریع در امر ترخیص است. نفع آن برای واردکنندگان نیز معافیت از بازرسی و لذا ترخیص کالا در اسرع وقت می‌باشد. البته این گونه معافیت ها به بازرسی‌های سرزده و تصادفی نیز محدود می‌گردد. نتیجه کار سطح خدمات بهتر برای گمرک است، زیرا آنها می‌توانند به تجاری که ریسک بالاتر را ایجاد می‌کنند، متمرکز شوند. البته اگر فرایند ممیزی تجدید‌پذیر نباشد، ممکن است سطح تطابق تجار معتمد با مقررات به تدریج تنزل یافته و بالاخره پس از مدتی به از دست دادن جایگاه مطمئن آنها منجر شود.
- منطقه آزاد یا ویژه اقتصادی (C): ابداع منطقه‌ی آزاد یا ویژه اقتصادی که گاهی یک منطقه گمرکی خاص است، شکل های مختلفی دارد. راهبردهای متفاوتی برای ارتقای میزان صادرات با استفاده از‌این سازوکار ترسیم شده و مورد استفاده قرار می‌گیرد. جنبه عمومی اینست که حقوق گمرکی و سود بازرگانی کالاهای تجاری ساخته شده در منطقه تا زمانی که صادر شوند، کاهش یافته یا کلاً حذف می‌شوند. انتظار اینست که که با اتخاذ این سیاست، نظر فعالان لجستیکی بین المللی که برای انجام عملیات از‌این نوع مناطق آزاد بهره می‌برند، برای انجام فعالیت و سرمایه‌گذاری جلب شود. البته ریسک اصلی اینست که نه تنها درآمدهای حقوق و عوارض گمرکی از دست برود، بلکه به سبب نظارت کمتر بر واردات و صادرات، زمینه برای تخلفات گسترده از مقررات گمرکی ایجاد شود.
- دهلیزهای گمرکی (D): هدف اصلی اینست که حرکت و جابجایی یک طرفه کالا بین واحدهای گمرکی در یک کشور( از ورودی بندر یا فرودگاه یا مرز زمینی به یک منطقه ویژه اقتصادی)، تسهیل و گسترش یابد. اینکار خصوصاً موقعی که مقادیر زیادی ترانشیپ مطرح می‌باشد، سطح بالاتری از یکپارچه‌سازی بین دروازه‌های ورودی اصلی (بندر یا فرودگاه یا مرز زمینی) را پشتیبانی می‌کند و نظام لجستیکی را قادر می‌سازد تا نرمش‌پذیری بیشتری را در مدیریت زنجیره تأمین اعمال کند. زیرا که واردکنندگان کالا بدون آنکه در منطقه‌ای متراکم و با انبارهای پرهزینه ورودی متحمل نظارت اداری، طی تشریفات و پرداخت حقوق گمرکی شوند، به سادگی از‌این دهلیز بگذرند و کارهای مربوطه را بسیار سریعتر و ارزانتر در منطقه ویژه‌ی اقتصادی انجام دهند.
(این نوشتار ادامه دارد)
