شهرداری‌ها همچنان برای کسب درآمد تراکم می‌فروشند
ساخت‌وسازهایی که براساس مصوبات کمیسیون ماده پنج، در فاصله سال‌های ۸۸ تا ۹۴بیشترین تعداد مصوبات این کمیسیون به ترتیب مربوط به مناطق یک با ۶۳مورد، ٦ با ۲۵مورد، سه با ۲۴مورد و دو با ۱۴مورد بوده که حجم زیادی از بناهای بلندمرتبه را به خود اختصاص می‌دهند. منطقه ۲۲ هم با ۷۱پروانه، ساختمان‌هایی بلندمرتبه و متراکم‌تر از سایر مناطق تهران دارد.
به گزارش شهروند، از آسمان شهر چه باقی‌مانده جز انبوهی برج؟ جز ساختمان‌های بی‌قواره و خیابان‌های باریک. کلان‌شهرهای‌مان سال‌هاست چیزی جز افزایش جمعیت بدون برنامه‌ریزی نداشته‌اند. درآمدهای شهرداری برای اداره شهر کافی نبوده و برای همین هم دست‌به‌دامان فروش تراکم ساختمانی شده‌اند. برج‌ها در زمین‌های کوچک و در کوچه‌های کم‌جا آنچنان بلند شده‌اند که زمینش رنگ آفتاب نمی‌بیند. براساس آمار، ٢٧٥بنای بیش از ۱۱طبقه در معابر ٦ تا ۱۲متری پایتخت ساخته شده است.
ساخت‌وسازهایی که براساس مصوبات کمیسیون ماده پنج، در فاصله سال‌های ۸۸ تا ۹۴بیشترین تعداد مصوبات این کمیسیون به ترتیب مربوط به مناطق یک با ۶۳مورد، ٦ با ۲۵مورد، سه با ۲۴مورد و دو با ۱۴مورد بوده که حجم زیادی از بناهای بلندمرتبه را به خود اختصاص می‌دهند. منطقه ۲۲ هم با ۷۱پروانه، ساختمان‌هایی بلندمرتبه و متراکم‌تر از سایر مناطق تهران دارد. ساختمان‌هایی که واکنش عباس آخوندی، وزیر راه‌وشهرسازی را به همراه داشته «منطقه ۲۲، منطقه فاجعه توسعه مدیریت شهری ایران است و همین یک جمله برای این منطقه کفایت می‌کند. در این منطقه نه طرح تفصیلی رعایت شد، نه طرح جامع. آنچه رعایت شده نظرات خودسرانه مدیریت شهری بوده است. اصلا در طرح تفصیلی چنین چیزهایی که آن‌جا اجرا شد، نداشتیم. ما در طرح تفصیلی ساختمان ۳۰طبقه به بالا نداشتیم، اما در منطقه ۲۲ این کار را انجام دادند.»
طی این سال‌ها، شهرداری‌ها متناسب با نیاز مالی اداره شهرها، ستون بودجه‌های سالانه‌شان را بر اخذ دو نوع از مخرب‌ترین درآمدهای ناپایدار تحت‌عنوان «عوارض فروش تراکم ساختمانی» و «عوارض تغییر کاربری» پایه‌ریزی کرده‌اند، به طوری که در تهران مجموعه عوارض ساخت‌وساز –که عمده آن در تراکم و کاربری خلاصه می‌شود با سهم حداقل ٤٠درصدی از کل منابع مالی شهرداری، ستون بودجه شهر را شکل می‌دهد. برای همین هم لایحه‌ای از سوی وزارت کشور پیش‌بینی شده که سهم «عوارض فروش تراکم و تغییر کاربری» در بودجه شهرداری‌های هشت کلان‌شهر کشور در دوره پنج‌ساله، از متوسط ٣٥درصد کنونی به ١٣درصد برسد. شهرداران کلان‌شهرهای کشور مکلفند در ازای کاهش سقف درآمدی از محل عوارض ساخت‌وساز، سهم عوارض «نوسازی» که درحال‌حاضر معادل ٢/٢درصد کل بودجه سالانه شهرداری‌هاست را به ٣٥درصد افزایش دهند. پیش‌بینی شده با کاهش سهم عوارض ساخت‌وساز و افزایش عوارض نوسازی، سهم درآمدهای ناپایدار در بودجه شهرداری‌ها بعد از پنج‌سال از ٥٥درصد کنونی به ٢٠درصد کاهش یابد.
پیش‌نویس لایحه «مدیریت پایدار درآمد و هزینه شهرداری‌ها»، آن‌طور که ماهنامه تخصصی شهرداری‌های کشور نوشته، بعد از دوسال چکش‌کاری در کمیته‌‌های کارشناسی هیأت دولت، برای بررسی نهایی، در ماه‌های پایانی سال گذشته روانه کمیسیون خاص امور تهران و کلان‌شهرها شده. آنچه دولت برای «تسویه» بودجه شهرداری‌ها از درآمدهای مخرب– عوارض تراکم و تغییر کاربری - تدارک دیده، رفع هفت نارسایی مالی در اداره کلان‌شهرها را دنبال می‌کند. این لایحه ١٣کانال درآمدی - شامل منابع جدید و تقویت منابع قبلی - در اختیار شهرداری‌ها می‌گذارد که مهمترین آن «اخذ عوارض ١٠درصدی از فروش بنزین به نفع تأمین مالی مترو کلان‌شهرها» ست.
محمد امامی‌امین، معاون توسعه منابع سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های وزارت کشور هم پیشتر به روزنامه دنیای اقتصاد گفته بود: «سهم عوارض ساختمانی طی سال‌های ١٣٨٩ تا ١٣٩٢ بیانگر آن است که در‌سال ١٣٨٩ سهم عوارض ساختمانی از مجموع درآمدهای شهرداری‌ها حدود ٣٢درصد، در سال ١٣٩٠ حدود ٣٤ درصد، در سال ١٣٩١ حدود ٣١درصد و در سال ١٣٩٢ این سهم حدود ٣٥درصد را شامل می‌شود که با تصویب لایحه درآمدهای پایدار شهرداری طی یک دوره پنج‌ساله سهم این درآمد ناپایدار به ١٣درصد در بودجه شهرداری‌ها کاهش می‌یابد. امامی همچنین به منابع عمده و درآمدهای اصلی شهرداری اشاره می‌کند که در ماده یک لایحه در قالب هشت محور اصلی پیش‌بینی شده است. «این محورها شامل درآمدهای ناشی از عوارض، درآمد ناشی از بهای خدمات، پرداخت‌های دولت بابت جبران بخشی از هزینه خدمات عمومی و توسعه زیرساخت‌ها، درآمد ناشی از مالیات‌‌ها و عوارض توأم با مالیات، درآمد حاصل از جرایم و تخلفات، واگذاری دارایی‌‌‌های مالی و سرمایه‌ای و سایر منابع، درآمد حاصل از سرمایه‌گذاری و مشارکت و کمک‌های اشخاص حقیقی و حقوقی و سایر درآمدهایی که به موجب قوانین و مقررات مربوط تعیین می‌شود، است.»
زور پایدار
«این لایحه درآمد پایدار شهری نیست، بلکه زور پایدار است.»
کمال اطهاری، اقتصاددان منتقد این لایحه در گفت‌وگو با ما نه‌تنها این لایحه را اتفاقی مثبت نمی‌داند، بلکه آن را ادامه‌دهنده شرایط قبل می‌داند. «درآمد پایدار معنا دارد. این‌که شهر چگونه اقتصاد پایدار داشته باشه که از مازاد آن بتوان عوارض گرفت را باید تعریف کرد. در این لایحه آنچه رخ داده این است که می‌خواهند از همه عوارض بگیرند. متاسفانه دانشگاه‌ها و جناح‌های سیاسی در این سال‌ها نتوانستند بعد از این مدت اقتصاد پایدار برای شهر ایجاد کنند و در نتیجه دچار فئودالیسم نوینی شده‌اند که براساس آن فقط می‌خواهند عوارض بگیرند.»
اطهاری معتقد است که مجموعه به رانت عادت کرده است. عادتی که تنها راهکار رهایی از آن این است که دانشگاه استقلال داشته باشد و رانت را بین جناح‌های سیاسی توزیع نکنند، تا بتوان با انباشت دانش به نتیجه مطلوب دست یافت.»
سال‌هاست آسیب‌شناسی دقیقی در این‌باره انجام نگرفته. ما از دوره ریاست آقای ملک‌مدنی در شهرداری تهران به صورت مستقیم این موضوع را مطرح کردیم که باید برنامه‌های مدونی برای اقتصاد پایدار تنظیم شود، اما هیچ‌کس توجه نکرد. در این لایحه روی کسب درآمد از بنزین و مواردی از این دست تاکید شده. تمام این موارد درآمد برون‌زای یک شهر است، نه درآمد درون‌زای شهری. شهر باید کالای قابل مبادله با داخل و خارج تولید کند تا بتواند درآمد پایدار داشته باشد. درحال حاضر شهری چون تهران ٢٠میلیارد دلار ارزآوری دارد، اما کجای این درآمد برای ایجاد درآمد پایدار و ثابت مورد استفاده قرار گرفته؟ »
اطهاری می‌گوید: بسیاری از ساکنان تهران در مسکن رانتی زندگی می‌کنند و شهرداری هم از فروش شهر به کسب درآمد رسیده است. حالا فقط ارزش‌افزوده را افزایش می‌دهند بدون آن‌که اثر مثبتی روی زندگی مردم و آینده کلان‌شهرها برجاگذارند.
قوانین بالادستی اصلاح شود
تکلیف‌مان با قوانین بالادستی مشخص نیست.» علی صابری، عضو شورای شهر تهران می‌گوید: هنوز هم برای تامین درآمد پایدار تکلیف‌مان با قوانین بالادستی مشخص نیست. «قوانین موجود هم می‌گویند شهرها خودشان هم باید بتوانند خود را اداره کنند، هم این‌که باید کمک‌های گوناگون دریافت کنند.»
از سویی قانون از سال ٦٢ و در تبصره ٥٢، وظیفه تامین درآمد پایدار شهرداری‌ها را برعهده دولت گذاشته است. دولت مکلف شده در ٦ ماه لایحه درآمد پایدار شهرداری‌ها را به مجلس شورای اسلامی ارایه دهد، اما هر دولتی که آمده این کار را انجام نداده است.
صابری می‌گوید: درحال حاضر ٦٠ تا ٧٠درصد آرای دیوان کشوری درباره ابطال مصوبات شوراست. «مشکل اصلی ما دقیقا وجود تناقضاتی است که در متن قوانین ما از سویی و در عملکرد گردانندگان شهری از سوی دیگر وجود دارد. برای مثال آقای قالیباف در نخستین مناظره‌ای که دیدیم، حرفی زد که سراسر تناقض بود. در جایی گفت اگر رئیس‌جمهوری شوم کار را به دست مردم می‌سپارم و در جای دیگر به آقای روحانی تاخت و گفت به‌عنوان رئیس‌جمهوری فقط در مرکز نشسته و به شهرهای دیگر سفر نمی‌کند. این حرف تناقض کار آقای قالیباف را نشان می‌دهد. اگر قرار است کار را واگذار کنی رفتن به روستا چه فایده‌ای دارد؟ » این عضو شورا معتقد است: مشکل این‌جاست که هرکس از زاویه کاری خودش به مسائل نگاه می‌کند. شهردار تا وقتی شهردار است می‌گوید عملکردش درست است و وقتی به سمتی چون ریاست‌جمهوری رسید به شهرداری می‌تازد که این اتفاق اصلا درست نیست. «همگی می‌دانیم دولت ما فدرال نیست و سیستم مرکزی آن را اداره می‌کند.
در نتیجه این‌که بخواهیم بگوییم به راحتی می‌توانیم معضل کسب درآمد در کلان‌شهرها را حل کنیم، خیال باطلی است. این وضع باید به صورت کلان حل‌وفصل شود. بخش بزرگی از درآمد شهرداری‌ها به راحتی دریافت نمی‌شود. وقتی از مالیات، عوارض، مالکیت بر ارزش افزوده صحبت می‌کنیم، به این نکته توجه نداریم که مردم آنها را نمی‌شناسند و ما باید به جای آن‌که هر چهار‌سال یکبار مناظره پخش کنیم، این وظایف را در طول این سال‌ها به مردم آموزش می‌دادیم. برای پرداختن به این موارد نیازمند محکم‌‌کردن فرهنگ عمومی و زبان ساده و قابل‌فهم هستیم تا مردم با آن ارتباط برقرار کنند.»
به‌گفته صابری در تمام این سال‌ها برای تغییر این رویه و اثرگذاری در قوانین بالادستی، هیچ کاری در شورایعالی استان‌ها انجام نگرفته. این درحالی است که از طریق این شورا می‌توانستیم در قوانین بالادستی اثرگذار باشیم. شورایی که به اندازه عمر شوراها سن دارد و دقیقا به اندازه عمر شوراها هم از آن استفاده نشده است.
مالیات، روش اصلی کسب درآمد
اردیبهشت امسال، قانون مالیات بر ارزش افزوده ٩ساله شد. سال۸۷ کمیسیون اقتصادی این قانون را تصویب کرد و پس از موافقت مجلس با اجرای آزمایشی آن به‌مدت ۵سال، در خرداد همان‌سال به تایید شورای نگهبان رسید. بر این اساس، سال۱۳۹۲ پایان آزمایشی قانون بود، اما مجلس شورای اسلامی دوره آزمایشی را تا پایان سال ۱۳۹۲ تمدید کرد. قانون مالیات بر ارزش افزوده آن‌قدر اهمیت دارد که تحقیقات بسیاری هم به آن پرداخته. مثل تحقیق حسین رساقامت با نام «نقش مالیات بر ارزش افزوده در نظام درآمدی شهرداری‌ها» : «قانون مالیات بر ارزش‌افزوده، از پیشرفته‌ترین و بهترین قوانینی است که در سال‌های اخیر در سیستم اقتصادی و نظام مالیاتی کشور وضع شده است. اگر معضلات پیش‌روی آن برداشته شود، وابستگی دولت به منابع نفتی و شهرداری‌ها به منابع درآمدهای ناپایدار کاسته خواهد شد. همچنین اجرای این قانون باعث شفاف‌سازی نظام اقتصادی و به وجود آمدن عدالت اجتماعی و سیاسی در جامعه می‌شود. با عنایت به این موضوع، ارتقای نقش درآمد حاصل از مالیات بر ارزش افزوده در بین منابع درآمدی شهرداری‌ها باعث رونق اقتصادی شهر می‌شود.»
رساقامت در ادامه تحقیقش بر این مورد تأکید دارد که برای عملی کردن اهداف قانون مالیات بر ارزش‌افزوده، شهرداری‌ها نقش اساسی و مهمی را دنبال می‌کنند. «شهرداری‌ها می‌توانند با آموزش شهروندان، در ارتباط آنها با توسعه و آبادانی شهرها و نقش و جایگاه مالیات بر ارزش افزوده بر بهبود وضع اقتصاد شهر، باعث جلب اعتماد شهروندان شده و مقدمات لازم نسبت به پرداخت به موقع این مالیات را فراهم کند. اگرچه شیوه‌های گوناگونی برای نیل به اعتماد پایدار شهروندان به مدیران شهری و افزایش مشارکت شهروندان وجود دارد، اما به‌طور یقین مهمترین آنها، ایفای نقش خلاقیت از سوی مدیریت شهری برای تامین هزینه‌های شهر است.»
هرچند رساقامت بر مالیات بر ارزش افزوده تاکید دارد اما همچنان بر این مورد هم تاکید دارد که مدیران شهری می‌توانند راهکارهای جدید و بدیعی برای کسب درآمد ارایه کنند تا تمام هزینه‌های شهر به‌طور مستقیم، از مردم دریافت نشود. «شفافیت، پاسخگویی و کارآمدی نظام تشخیص و وصول درآمدهای مالیاتی، تاثیری مستقیم بر میزان مالیات اخذشده و رعایت عدالت مالیاتی دارد. همکاری شهرداری‌ها با سازمان امور مالیاتی برای طراحی نظام بهینه اخذ مالیات بر ارزش افزوده، می‌تواند فصلی جدید در تامین درآمدهای پایدار برای شهرداری‌ها محسوب شود.»
مالیات بر ارزش افزوده در بودجه سال ۹۴شهرداری تهران، دومین منبع بزرگ تامین منابع مالی شهر تهران محسوب می‌شود. از آن‌جا که این منبع مالی یکی از پایدارترین منابع درآمدی برای اداره شهر است، سهم و میزان آن در بودجه افزایش پیدا کرد، به‌طوری که سهم این منبع مالی با ۳۰درصد افزایش، از حدود ۱۶درصد در بودجه ۹۳ به نزدیک ۲۰درصد در لایحه بودجه ۹۴ معادل ٣هزارو۳۸۹میلیارد تومان رسیده است. اما قرار است در برنامه ششم توسعه درآمد مالیات بر ارزش افزوده از مجموع درآمدهای شهرداری تهران حذف و به استانداری‌ها تخصیص داده شود.
هما موذن جمشیدی و نعمت‌الله اکبری هم در تحقیقی با عنوان «مالیات بر ارزش افزوده منبع درآمدی پایدار برای مدیریت شهرها» (مطالعه موردی کلان‌شهر اصفهان) اهمیت دریافت مالیات بر اداره شهر اصفهان را بررسی کرده‌اند. براساس این تحقیق بیش از ٨٠درصد درآمد شهرداری‌ها به ویژه کلان‌شهرها از محل درآمدهای ناپایدار تامین می‌شود. «منابع درآمدی شهرداری‌ها در طول دوره‌های مختلف دارای وزن‌های متفاوتی بوده است. سهم کمک‌های دولتی در سال‌های قبل از ١٣٦٢، سیر صعودی داشته است. ولی براساس طرح خودکفایی شهرداری‌ها مصوب قانون بودجه سال ١٣٦٢ مقرر شد تا شهرداری‌ها طی یک برنامه‌ریزی سه‌ساله به خودکفایی برسند. از آن پس سهم کمک‌ها از ناحیه دولت سیر نزولی را آغاز کرده است.»
خودکفایی شهرداری‌ها و حرکت در جهت کاهش وابستگی آنها به منابع اعتباری دولتی، از سیاست‌ها و خط‌مشی‌های اساسی در برنامه‌های اول، دوم و سوم کشور بود. همزمان با کاهش کمک‌های دولت به شهرداری‌ها و اعمال سیاست‌های خودکفایی سازمان‌های محلی، شهرداری‌ها جهت تامین هزینه‌های شهری به شیوه‌های مختلفی متوسل شدند که مهمترین و عمومی‌ترین این شیوه‌ها وضع عوارض جدید یا گسترش عوارض موجود بوده.
«مأخذ قانونی منابع درآمدی شهرداری‌ها به دو مرجع بر می‌گردد: مصوبات شورای اسلامی شهر و قوانین مصوب مجلس شورای اسلامی. با این وجود در سال‌های اخیر، بیشترین منبع درآمدی قابل‌اتکای شهرداری‌های کشور جهت تامین هزینه‌های شهری، عوارض بر ساختمان‌ها، فروش تراکم و تغییر کاربری اراضی بوده است.» زمین‌هایی که دیگر به روز اول برنمی‌گردند و ساختمان‌هایی که نمی‌توان ویران‌شان کرد یا حتی سهم آرامش رفته از کلان‌شهرها را از آنها پس گرفت.
