۷ ابرچالش کلانشهر تهران

۱- ازدحام جمعیت و جریان مهاجرت و شهرنشینی

در دهه‌های اخیر قدر مطلق جمعیت تهران افزایش چشمگیری داشته و از حدود ۲ میلیون نفر در سال ۱۳۴۵ به ۵/ ۸ میلیون نفر در سال ۱۳۹۵ رسیده است و در حال حاضر شهر تهران به تنهایی بیش از ۹/ ۱۰درصد جمعیت کشور را در خود جای داده است. این در حالی است که با احتساب جمعیت پیرامونی (استان البرز)، جمعیت محدوده کلانشهری تهران بالغ بر ۱۶ میلیون نفر و بیش از ۲۰ درصد جمعیت کشور می‌باشد.

نرخ رشد بالای جمعیت در شهرهای قرچک، قدس، شهریار و کرج نیز بیانگر اشباع تهران به لحاظ جمعیت‎پذیری و در عین حال جذابیت آن به‎عنوان قطب کار و اشتغال است.

از منظر آینده‌پژوهی برآوردها نشان می‌دهد از سال ۱۳۹۵ تا ۱۴۱۵، به طور متوسط سالانه حدود ۷۶۶ هزار نفر به جمعیت کشور افزوده خواهد شد که به طور متوسط ۱۲۹ هزار نفر آنها در هر سال مربوط به استان تهران است. بررسی روند مهاجرت‌پذیری جمعیت کشور نشان می‌دهد در سال ۱۳۸۵ استان تهران با موازنه مهاجرتی ۶۱۷ هزار نفر در راس استان‎های مهاجرپذیر کشور قرار داشته است و شهر تهران با جذب ۳۱ درصد از کل مهاجران کشور مهم‎ترین کانون مهاجرپذیری کشور بوده است، اما در سال ۱۳۹۵ این روند به شدت کاهش یافته است. همچنین تهران به لحاظ جابه‎جایی درون استانی نیز در صدر قرار دارد به طوری که ۱۰ درصد جمعیت این کلانشهر مربوط به جابه‎جایی‎های درون استانی است. عمده‎ترین دلیل مهاجرت به شهر تهران نیز مربوط به پیروی از خانواده (۴۲ درصد) و بعد از آن جستجوی کار (۱۳ درصد) و تحصیل (۱۰درصد) بوده است. مهاجرت به تهران به‌طور فزاینده‎ای منشاء شهری دارد و حدود ۶۰ درصد مهاجران پیش از این در نقاط شهری دیگر استان‎ها ساکن بوده‌اند. بخش قابل توجهی از این مهاجران به دلیل بالابودن هزینه، امکان زندگی در شهر تهران را نداشته و بنابراین بیشتر در حومه‎ها ساکن شده‌اند، بنابراین مناطق روستایی استان تهران با استقرار مهاجران با منشاء شهری، هر چه بیشتر «شهری» شده‎اند.

لازم به ذکر است اگرچه جمعیت پیشنهادی طرح جامع شهر تهران در افق ۱۴۰۵ معادل ۵/ ۱۰ میلیون نفر پیش‌بینی شده بود، اما در حال حاضر بررسی‎ها بر مبنای بالغ بر ۷۰۰ هزار واحد آپارتمانی اضافه شده به شهر تهران از سال ۱۳۸۶ نشان می‌دهد، از زمان تصویب طرح جامع تاکنون ۱/ ۲ میلیون نفر ظرفیت به شهر تهران اضافه شده ‎است، لذا رقم فعلی جمعیت در مقایسه با جمعیت افق طرح جامع برای سال ۱۴۰۵، حاکی از آن است که ظرفیت باقی مانده تا ۸ سال آینده تنها در حدود  ۵۰۰ هزار نفر است.

بر این مبنا، بزرگ‌ترین چالش تهران در دهه آتی، تأمین زیرساخت‌های مورد نیاز برای زندگی و فعالیت این جمعیت انبوه و همچنین متناسب‌سازی و مناسب‌سازی آن با توجه به تغییر بافت هرم سنی و پیرتر شدن جمعیت است که عملا با وضعیت فعلی نظام مالیه شهری، امکان‌پذیر نیست.

۲- آلودگی هوا و بحران‌های زیست محیطی

معضل ترافیک و تبعات آن از جمله آلودگی هوا در چند دهه اخیر همواره در صدر مسائل زیستی پایتخت قرار داشته است و همین امر نیز موجب شده است تا در دهه های اخیر موضوعات مربوط به حوزه حمل‎ونقل و ترافیک همواره بالاترین سهم از بودجه را به خود اختصاص دهند. عدم موفقیت در اجرای برنامه، معضلات زیست محیطی شهر تهران را تشدید کرده است، به گونه‌ای که در سال ۱۳۹۶ تعداد روزهای سالم و پاک ۲۵۷ و تعداد روزهای ناسالم ۱۰۸ روز بوده است. البته در سال ۱۳۹۷ با تمهیدات انجام شده در حوزه ترافیکی و البته با یاری شرایط جوی، تعداد روزهای سالم پاک به ۳۰۶ روز افزایش و تعداد روزهای ناسالم به ۵۹ روز کاهش یافت. لازم به ذکر است بیش از ۸۰ درصد از سهم آلایندگی هوا مربوط به منابع متحرک و مابقی مربوط به منابع ثابت از جمله صنایع آلاینده و مصرف بی‌رویه انرژی در بخش غیر‌صنعتی (خانگی، تجاری و ...) است. ارتقای کیفیت هوای تهران بیش از پیش به هماهنگی دستگاه‌های متولی احتیاج دارد.

در حوزه پسماند نیز به‌‎رغم این‎که تبدیل پسماند به انرژی و کمپوست یکی از منابع مهم درآمدی شهرداری‎ها است، در تهران بحرانی جدی برای زیست‌پذیری شهری تلقی می‌شود؛ سرانه تولید پسماند در شهر تهران در حال حاضر ۱۰۲۰ گرم به‌ازای هر نفر در روز است و رشد تولید پسماند در سال‌های اخیر فراتر از نرخ رشد جمعیت بوده است.  نسبت تفکیک از مبدا زباله در شهر تهران نیز در حال حاضر ۱۳ درصد است که تنها ۳ درصد آن به‌صورت واقعی و مجاز توسط شهرداری صورت می‌گیرد و ۱۰ درصد مابقی به‌شکلی غیرمجاز به‌ویژه از طریق زباله‌گردی انجام می‌شود.

علاوه بر این دو مورد، کلانشهر تهران نیز همچون کل کشور با بحران تغییرات اقلیمی و بحران آب نیز مواجه است؛ گزارش‌های رسمی حاکی از افزایش میانگین دمای کشور طی دوره زمانی ۹۵-۱۳۴۷ با شیب حدود ۴/ ۰ درجه سانتیگراد در دهه است. این وضعیت در برخی از کلان شهرهای کشور مانند تهران، اصفهان و شیراز به دلیل پدیده جزایر گرمایی شدیدتر هم بوده است. این تغییرات دما باعث کاهش بارش ها با شیب ۱۱ میلیمتر در هر دهه شده و میزان تبخیر و تعرق بالقوه در نتیجه افزایش دما، با شیب ۵۴ میلیمتر در هر دهه افزایش یافته است. اثرات گسترش شهرها و ساخت و سازها نیز بر کاهش سرعت باد و سایر پارامترهای اقلیمی تاثیر گذاشته و قدرت خودپالایی بسیاری از کلانشهرها از جمله تهران را برای جذب و پالایش آلاینده‎های هوا به شدت کاهش داده است.

۳- توسعه‌نیافتگی حمل‌ونقل عمومی

توسعه حمل‌ونقل عمومی مهم‌ترین راهکار حل معضل ترافیک و رفع آلودگی هوای ناشی از آن است. در حال حاضر مهم‌ترین مساله توسعه حمل‌ونقل ریلی در شهر تهران، هزینه بالای ساخت آن است که به‌طور متوسط به ازای هر کیلومتر ۵۰۰ میلیارد تومان تخمین زده می‌شود و شهرداری تهران در صورت تداوم دریغ دولت از پرداخت سهم کمک ۵۰ درصدی خود (بر اساس ماده پنج قانون حمایت از سامانه های حمل و نقل ریلی مصوب ۰۷/ ۰۶/ ۱۳۸۵ مجلس شورای اسلامی)، نمی‌تواند به تنهایی از عهده آن برآید. مقایسه میزان اعتبارات اعطایی دولت به شهرداری تهران در امر ساخت مترو نشان می‌دهد مبالغ کمک شده دولت در فاصله سال‌های ۹۶-۱۳۸۴ به‌طور میانگین تنها حدود ۱۴درصد هزینه‌های مترو تهران را پوشش داده است.

در کنار سطح پوشش و طول خطوط بهره‌برداری شده مترو تهران، یکی از مهم‌ترین عوامل افزایش سهم مترو در حمل‌ونقل شهری، کاهش سرفاصله حرکت قطارها است که نیازمند تأمین ناوگان متناسب با خطوط بهره‌برداری شده است. در حال حاضر مطابق هدف‌گذاری‌های انجام شده، مترو تهران برای دست‌یابی به سرفاصله حرکت ۵/ ۲ دقیقه، با کمبود حدود ۲۶۰۰ دستگاه واگن روبرو است و در این مورد نیز دولت سهم ۵۰ درصدی خود را ادا نکرده است. در حوزه حمل‌ونقل عمومی، علاوه بر حمل‌ونقل ریلی، توسعه سیستم حمل‌ونقل اتوبوس‌رانی نیز از اهمیت به‌سزایی برخوردار است؛ در حال حاضر ۶۰۰۰ دستگاه اتوبوس با میانگین عمری بیش از ۱۰ سال در بدترین شرایط سنی تحت بهره‌برداری قرار دارند. جالب اینکه در دوره شش ساله ۱۳۹۱ تا ۱۳۹۶ در مقابل ۶۷۲ دستگاه اتوبوس خریداری شده توسط شهرداری تهران تنها ۲ دستگاه اتوبوس از سوی دولت برای جایگزینی ناوگان به شهر تهران تحویل شده است. از منظر سیاست‌گذاری حمل‌ونقل تهران در سال‌های گذشته مسیری نادرست را پیموده است؛ آمارها نشان می‌دهد سیاست‌های حمل‌ونقل و ترافیکی شهرداری تهران در دهه گذشته به‌ویژه تا ابتدای سال ۹۳ موفق در کاهش سهم حمل‌ونقل شخصی و کاهش آلودگی نبوده است و اولویت را نه به انسان و محیط‌زیست که به خودرو داده است؛ در فاصله سال-های ۸۴ تا ۹۲ حدود ۲۲۶ کیلومتر بزرگراه به طول شبکه بزرگراهی پایتخت افزوده شده، در حالی که در همین بازه زمانی ۷۳ کیلومتر مترو در پایتخت ایجاد شده است؛ یعنی در این فاصله حدود ۱/ ۳ برابر طول خطوط مترو بهره‌برداری شده، بزرگراه ساخته شده است و در نتیجه با ایجاد بستر استفاده از خودرو شخصی و افزایش تقاضای حمل‌ونقل خصوصی، عملا نتوانسته باری از ترافیک شهر تهران بردارد.

۴- فرسودگی بافت و از ریخت‎افتادگی کالبدی

حجم گسترده ساخت‎وسازها در شهر تهران طی دهه گذشته در شرایطی اتفاق افتاده است که روند نوسازی بافت‎های فرسوده در این کلانشهر کاملاً نامناسب است؛ آخرین گزارش‎ها حاکی از این است که سهم شهر تهران از بافت‎های فرسوده مصوب شهری ۵ درصد (۳۲۶۸ هکتار) و نسبت بافت‎های ناپایدار به مساحت شهری تهران نیز ۲۴ درصد است که دربرگیرنده ۳۷ درصد جمعیت تهران (حدود ۳ میلیون نفر) و به‎طور میانگین دارای تراکم جمعیتی ۳ برابری نسبت به شهر تهران و برخوردار از تنها یک ششم سرانه خدمات شهری است. در بافت فرسوده، حدود ۲۰۶ هزار پلاک وجود دارد که تاکنون ۸۳ هزار از پلاک‌های مذکور (حدود ۴۰ درصد) نوسازی شده و ۱۲۳ هزار پلاک یعنی حدود ۶۰ درصد از آن‌ها باقی مانده است.

بافت‌های فرسوده و ناکارآمد شهری تهران علاوه بر اینکه آسیب‎پذیری و خطرپذیری بسیار بالایی دارند، در صورت بروز حادثه امکان امدادرسانی و ارائه خدمات پس از حادثه را نخواهند داشت. این پهنه‌ها که بخش عظیمی از آنها حدود ۸۵ درصد- در نیمه جنوبی تهران واقع است، طیفی از بافت‌های تاریخی، میانی، حاشیه‌ای و اسکان‌های غیررسمی را در برمی‌گیرد.

بررسی نحوه توزیع بافت‌های فرسوده شهری در محلات نشان می‌دهد که از میان ۳۵۲ محله تهران، ۱۹۶ محله دارای حداقل یک بلوک فرسوده مصوب می‌باشند. این در حالی است که حدود ۶۶درصد از مساحت بافت‌های فرسوده (۲۱۴۸ هکتار) در ۵۶ محله قرار گرفته است؛ در این محلات، بیش از ۳۳درصد از مساحت محله (حدود ۵۰درصد بافت مسکونی) شامل بافت فرسوده مصوب می‌باشد. همچنین این محلات در ۱۱ منطقه از مناطق شهر تهران واقع شده‌اند که در محدودۀ مرکزی و جنوبی شهر قرار دارد. این ویژگی به معنای تمرکز فضایی فرسودگی در برخی محدوده‎های شهر است.

یکی از بزرگترین خطراتی که بافت‎های فرسوده و کالبدهای از ریخت‎افتاده شهری را تهدید می‎کند گسترش حاشیه‎نشینی و رشد سکونت‎گاه‎های غیررسمی در این مناطق است.

۵- بحران‌خیزی تهران

کلان‌شهر تهران با مخاطرات طبیعی و انسان‌ساز بسیار از جمله واقع شدن برروی گسل‌های زلزله‌خیز (گسل‌های مشا و نیاوران در شمال، لویزان، طرشت و... در مرکز، گسل‌های شمال و جنوب ری در جنوب و نیز گسل‌های پارچین، اشتهارد و... در اطراف شهر)، وقوع سیلاب‌های ویرانگر، زمین لغزش، تندبادها، آتش‌سوزی، ایمن نبودن ساختار فیزیکی و کالبدی شهر (المان‌ها و محیط شهری) مواجه است. تاکنون حدود ۴۷ کیلومتر‎ مربع پهنه گسلی در تهران شناسایی شده است. همچنین مشرف بودن شهر به ارتفاعات البرز خطر وقوع زمین لغزش را محتمل کرده و آسیب‌پذیری در برابر خطر زمین لغزش به‌ویژه با گسترش شهر در ارتفاعات شمالی افزایش یافته است. در طول سالیان اخیر به واسطه تغییرات اقلیمی و استخراج غیراصولی آب‌های زیرزمینی، فرونشست‌های دشت شهریار در حال گسترش بوده و بخش‌هایی از آن، جنوب شهر تهران را نیز در برگرفته است. در قسمت‌هایی از جنوب شهر نیز با توجه به شرایط زمین شناختی (نوع خاک، سطح آب زیرزمینی و...)، وقوع روان‌گرایی محتمل می‌باشد. از این گذشته، حدود ۱۳۰۰ رشته قنات با مجموع بیش از ۵۱ هزار میله و طول ۱۲۰۰ کیلومتر که در گذشته وظیفه تامین آب شهر را بر عهده داشته‌اند، اینک عموماً بدون متولی رها شده و هم اکنون یکی از مخاطرات مهم شهر تهران می‌باشند که می‌توانند منجر به وقوع حوادث مختلفی از جمله نشست ساختمان‌ها، بالازدگی آب در ساختمان‌ها، نشت آب به تاسیسات زیرزمینی و... شوند.

علاوه بر مخاطرات برشمرده شده، آسیب‌پذیری‌های متعددی نیز در شهر وجود دارند؛ از این دست می‌توان به وسعت ۲۴ درصدی بافت‌های ناپایدار از مساحت شهری و سکونت حدود ۴۲ درصد ساکنین شهر تهران در بافت‌های بحران‌زا (۱۵درصد از جمعیت کل شهر تهران در ساختمان‌های واقع دربافت فرسوده ،  ۰۹/ ۲ درصد ساکن در ساختمان‌های واقع در پهنه گسلی، ۲ درصد ساکن در ساختمان‌های واقع در پهنه یا در معرض خطر زمین لغزش، ۲ درصد در ساختمان‌های واقع در حریم و بستر رودخانه ، ۱۹ درصد ساکن در ساختمان‌های واقع در بافت ریزدانه و یک درصد از ساکنین تهران در ساختمان‌های واقع در بافت نفوذ ناپذیر) اشاره کرد که در صورت وقوع زلزله، می‌تواند بزرگ‌ترین فاجعه انسانی قرن را بیافریند. در کنار این مسأله باید آسیب‌های متعددی که عدم رعایت اصول حاکم بر طرح جامع و تخلف‌های ساخت‌وساز در صورت وقوع زلزله به شهر تهران تحمیل می‌کند را نیز لحاظ کرد؛ ساخت سازه‌هایی با ارتفاع بیش از حد مجاز که در صورت ریزش می‌توانند با بستن معابر وشریان‌ها، عملیات امدادرسانی را سخت و حتی غیرممکن کرده و بر میزان تلفات به‌صورتی نمایی بیافزایند.

۶- تعدد نهادی و از هم‌گسیختگی مدیریت شهری

در ایران به‌‌رغم سابقه طولانی نهادهای محلی اداره شهر از جمله بلدیه، تفرق مدیریت و تقسیم وظایف حاکمیتی اداره شهر در بین نهادهای متعدد، ناتوانی شهرداری‌ها را در اداره شهر در پی داشته است و این ناتوانی به‌ویژه در مورد شهر تهران به‌دلیل قرار گرفتن در موقعیت پایتختی کشور و حضور وزارتخانه‌ها و دستگاه‌های کلان حاکمیتی دو چندان است. نگاهی به تاریخچه قوانین و مقررات مدیریت شهری در کشور به‌خوبی نشان می‌دهد که با گذشت زمان و تصویب قوانین جدیدتر، روز به روز از دامنه اختیارات مدیریت شهری کاسته شده است؛ پس از گذشت سال‌ها در زمان تصویب برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور در سال ۱۳۷۹، مسئله مدیریت واحد شهری دوباره مورد توجه قرار گرفت؛ ماده ۱۳۶ قانون برنامه سوم، هماهنگی در کل فعالیت‌های شهری را از سیاست‌های خود اعلام می‌کند و آن را از طریق واگذاری تصدی مستقیم فعالیت‌های دستگاه‌های در ارتباط با توسعه و اداره امور شهری به حکومت‌های محلی شهری امکان‌پذیر می‌داند.

بر این اساس قانون برنامه حدود وظایف ۲۲ گانه جدیدی را از سازمان‌های دولتی و وزارتخانه‌ها منفک و به شهرداری‌ها واگذار کرد و دولت را مکلف ساخت سهم بودجه این وظایف را دستگاه‌ها کسر کرده و در اختیارات وزارت کشور قرار دهد تا طبق ضوابط قانونی به شهرداری‌ها تخصیص داده شود؛ امری که البته هیچ‌گاه تحقق نیافت. ماده ۱۳۷ قانون برنامه چهارم توسعه با عقب‌نشینی از مدیریت واحد، ایده مدیریت یکپارچه شهری را مطرح کرد و دولت را مکلف ساخت، تشکیلات کلان دستگاه‌های اجرایی و وزارتخانه‌ها را به‌گونه‌ای متناسب با سیاست‌ها و احکام این برنامه و تجربه سایر کشورها طراحی کند که منجر به برطرف کردن اثربخشی ناقص، تعارض‌های دستگاهی و ناکارآمدی و عدم جامعیت، عدم کفایت، عدم تمرکز امور و موازی‌کاری‌ها شود. اما از آن زمان تاکنون اجرای این قانون نیز در محاق بوده است.

۷-درآمدهای ناپایدار، بدهی‌های شهرداری و بحران تامین مالی

کاستی‌های نظام حکمروایی و نبود زیرساخت‌های سخت‌افزاری و نرم‌افزاری برای مدیریت یکپارچه شهر، تولی‌گری اقتصاد در محدوده شهرها را در سطح کشور با آسیب‌های جدی مواجه کرده است. تعدد دستگاه‌های ذینفع و اثرگذار در مدیریت اقتصادی شهر در شرایط فعلی از چالش‌های مهم اقتصاد در پهنه شهرهای کشور از جمله کلانشهر تهران محسوب می‌شود. این در حالی است که در شهرهای توسعه یافته، شهرداری‌ها از محل اثرگذاری بر تسهیل کسب‌وکارهای شهری، علاوه بر اثرگذاری بر رونق اقتصاد شهری، درآمد نیز کسب می‌کنند.

علی جعفری شهرستانی- کارشناس اقتصاد شهری