عقبگرد ناگهانی در ساختار دولت

زینب موسوی: «لوایح تفکیک ۳وزارتخانه در راه مجلس»؛ این خبری است که حسینعلی امیری معاون پارلمانی رئیس‌جمهوری دیروز اعلام و تاکید کرد که لوایح یاد شده این هفته به پارلمان ارائه می‌شود. انتشار این خبر – هر چند کوتاه- نشان می‌دهد دولتی‌ها در روزهای پایانی کار نخستین دوره چهارساله کابینه حسن روحانی، دست به کار شده و می‌خواهند وزارتخانه‌های ادغام شده در دولت محمود احمدی نژاد را تفکیک کنند. این را می‌توان عقب‌گرد ناگهانی دولت به وضعیت پیش از ادغام خواند. بر اساس آنچه معاون پارلمانی رئیس‌جمهوری اعلام کرده قرار است 3 وزارتخانه «راه و شهرسازی»، «صنعت، معدن و تجارت» و «ورزش و جوانان» به وزارتخانه‌های «راه و ترابری»، «مسکن و شهرسازی»، «صنعت و معدن»، «بازرگانی»، «ورزش» و نیز «سازمان ملی جوانان» تفکیک شود. این یعنی علاوه بر بازگشت تقریبی به وضعیت پیش از سال 89، دو وزارتخانه و یک سازمان بیش از آنچه در کابینه یازدهم وجود داشت، به دولت حسن روحانی افزوده می‌شود. البته این موضوع به تصمیم مجلسی‌ها بستگی دارد. دولتی‌ها هم امیدوارند این لوایح با فوریت در مجلس بررسی شود تا تکلیف حسن روحانی برای چینش وزرای کابینه جدیدش روشن شود.

فارغ از آنچه دولتی‌ها مبنی‌بر تفکیک 3 وزارتخانه خبر داده‌اند، سوالی قابل طرح است. آنکه منطق ادغام در دولت قبل چه بوده و حالا دلایل دولت یازدهم برای تفکیک این وزارتخانه‌ها و بازگشت به وضعیت پیشین چیست؟

کلید خوردن ادغام‌ها

ساختار پیشنهادی دولت حسن روحانی برای تفکیک 3 وزارتخانه، ساختاری شبیه به وضعیت کابینه پیش از ادغام وزارتخانه‌ها، یعنی پیش از سال‌ ۱۳۸۹ خواهد داشت. ادغام وزارتخانه‌ها در دوران ریاست‌جمهوری محمود احمدی‌نژاد گرچه به موضوعی بحث‌برانگیز تبدیل شد، اما دولت او اساس این تغییرات را به استناد سیاست‌های کلانی چون سند چشم‌انداز و برنامه‌ پنجم توسعه کشور توجیه کرد و مجلسی‌ها را نیز به تصویب این طرح وا داشت. گرچه این اسناد دولت را ملزم به کاهش تعداد وزارت‌خانه‌ها از 21 به 17 وزارتخانه می‌کرد، اما مجلسی‌ها تفسیری دیگر از آنچه دولتی‌ها از ماده 53 قانون برنامه پنجم توسعه برداشت می‌کردند، داشتند و این موضوع اصلی‌ترین چالش میان دولت دهم و مجلس هشتم در ماجرای ادغام وزارتخانه‌ها بود. با همه بحث‌ها میان مجلس و دولت محمود احمدی نژاد که می‌خواست این تغییرات را بدون دخالت مجلس انجام دهد، نمایندگان مجلس هشتم در گام نخست، به پیشنهاد دولت دهم مبنی بر تشکیل یک وزارتخانه رای موافق دادند؛ وزارتخانه‌ای که محصول ادغام دو سازمان بود. بر اساس رای مجلسی هشتمی‌ها، وزارت «ورزش و جوانان» در تاریخ ۸ دی‌ماه ۱۳۸۹ و با ادغام «سازمان تربیت بدنی» و «سازمان ملی جوانان» تشکیل شد. با گذشت بیش از 5 ماه، نمایندگان با دومین پیشنهاد احمدی نژاد برای کوچک‌سازی دولتش موافقت کردند. آنها در ۳۱ خرداد ماه ۱۳۹۰ دو وزارتخانه «راه و ترابری» و «مسکن و شهرسازی» را ادغام کرده و وزارت «راه و شهرسازی» را تشکیل دادند. یک هفته بعد یعنی در 8 تیرماه 1390 هم به ادغام دو وزارتخانه «صنایع و معادن» و «بازرگانی»، تحت‌عنوان وزارت «صنعت، معدن و تجارت» رای موافق دادند.

هدف از ادغام چه بود؟

آنچه دولت دهم به‌عنوان هدف خود از این تغییر ساختارها مطرح می‌کرد، «کاهش تعداد وزارت‌خانه‌ها برای کوچک‌سازی دولت» و «مقابله با موازی‌کاری در ساختار اداری و اجرایی دولت» بود. موضوعی که در طرح ادغام و تشکیل هر وزارتخانه جدید، اهداف اختصاصی‌تر در نظر گرفته شده بود. برای مثال اهدافی چون «متوازن‌سازی، هماهنگی و یکپارچه‌سازی سیاست‌های صنعتی و تجاری کشور»را می‌توان ازجمله دلایل دولت دهم برای ادغام دو وزارتخانه «بازرگانی» و «صنایع و معادن» خواند. با این حال به‌نظر می‌رسد ادغام نتوانسته دولت را به این اهداف نزدیک کند چه آنکه با گذشت حدود 6 سال از این ادغام، دولتی‌ها به‌دنبال بازگشت به وضعیت پیش از ادغام هستند. شاید یکی از اصلی‌ترین محرک‌های دولت برای تفکیک وزارت صنعت، عملکرد این وزارتخانه که سهم قابل‌توجهی در تولید ناخالص داخلی دارد، طی 6 سال پس از ادغام بوده که با انتقادهایی روبه‌رو است.

چرا دوباره تفکیک؟

با همه این توضیحات، سوال آن است که چه دلایلی دولت یازدهم را برای تفکیک این وزارتخانه‌ها و بازگشت به وضعیت پیشین مصمم کرده است؟ در نگاهی کلان‌تر، دولتی‌ها باید درباره این پیشنهاد خود، به چند پرسش پاسخ دهند. این موضوع در دو محور قابل بررسی است؛ نخست محور «اداری و بوروکراتیک» و دوم محور «فنی و کارشناسی».

در وجه «اداری و بوروکراتیک» باید به این پرسش پاسخ داد؛ گرچه دولت دهم، اقداماتش برای ادغام وزارتخانه‌ها و کاهش تعداد آنها را به استناد ماده 53 قانون برنامه پنجم توسعه و برای «چالاک ساختن نظام اداری» مطرح و به نتیجه دلخواهش رساند، منطق دولت دوازدهم برای تفکیک این وزارتخانه‌ها که 6 سال از عمرشان می‌گذرد بر اساس کدام قانون قابل توجیه است؟ اگر دولت قبل تصمیم درستی برای چابکسازی نظام اداری با ادغام برخی وزارتخانه‌ها اتخاذ کرد، چرا دولت حاضر خواهان تغییر این سیاست است؟ حتی اگر تصمیم دولت پیشین و مجلس هشتم درباره ادغام وزارتخانه‌ها و کوچک‌سازی دولت را نادرست بدانیم، سوال این است که چرا طی 6 سال از اتخاذ این تصمیم، دولت فعلی پس از 4 سال از روی کار آمدن، پیشنهاد بازگشت به وضعیت قبل را ارائه کرده است؟

بر این اساس، با توجه به آنکه برخلاف برنامه پنجم، در برنامه ششم توسعه به موضوع ادغام یا تفکیک وزارتخانه‌ها اشاره‌ای نشده است، به‌نظر می‌رسد اصلی‌ترین نکته در اقدام دولت‌ها به ادغام یا تفکیک وزارتخانه‌هایشان، اتخاذ تصمیم‌های مقطعی برای حل مشکلات در کوتاه‌مدت یا رسیدن به اهداف کوتاه‌مدت است. «فقدان کلان‌نگری» و نیز «قانونگذاری اقتضایی و سینوسی» دو عاملی است که می‌توان درباره رفتار دولت‌ها مبنی‌بر چگونگی آرایش کابینه‌شان مطرح کرد. همه این ایرادها نشان می‌دهد در بعد کلان تصمیم‌گیری‌ها، استراتژی‌های نامشخص و مبهم، به تاکتیک‌های کوتاه‌مدتی منجر می‌شود که عمر آنها حالا به اندازه عمر یک دولت کاهش یافته است.

تفکیک از منظر فنی و کارشناسی

با این همه، در وجه دیگر تصمیم دولت‌ها برای ادغام یا تفکیک وزارتخانه‌ها، در نظر گرفتن مسائل فنی و کارشناسی اهمیتی دوچندان دارد. گرچه دولت یازدهم بارها موضوع تفکیک وزارتخانه راه و شهرسازی را به بررسی‌های کارشناسی موکول کرده اما به‌نظر می‌رسد زمان آن رسیده است که علاوه‌بر اعلام یک خبر کوتاه درباره تصمیم خود برای تفکیک وزارتخانه‌ها، منطق کارشناسی خود را نیز اعلام کند. دولتی‌ها حالا باید به این پرسش پاسخ دهند؛ آیا چالش‌های پیش‌روی وزارتخانه‌ها که به ادغام آنها منجر شد، با تفکیک دوباره آنها، بار دیگر پدیدار نمی‌شود؟ با تفکیک این وزارتخانه‌ها، آیا دولتی‌ها تدبیری برای حل چالش‌های پیش از ادغام اندیشیده‌اند؟ این سوالات در شرایطی مطرح می‌شود که ادغام وزارت صنعت، معدن و تجارت تاحدی توانست به متوازن‌سازی سیاست‌های صنعتی و تجاری منجر شود و نیز تشکیل وزارت راه و شهرسازی به ایجاد ‌هارمونی نسبی میان بخش حمل و نقل و مسکن انجامید. موضوع دیگر در تغییر ساختار کابینه که به افزایش تعداد وزارتخانه‌ها می‌انجامد، بعد مالی و هزینه‌هایی است که با تصمیم به انبساط کابینه به دولت تحمیل خواهد شد؛ موضوعی که از منظر بحث‌های پشتیبانی و لجستیکی دولت را با هزینه‌های جدید روبه‌رو می‌کند که هر کدام می‌توانند رقمی معادل چند ده تا چند صد میلیارد تومان برای دولت تمام شود.

بر این اساس دولتی‌ها در جدیدترین پیشنهاد خود برای تغییر ساختار کابینه باید به این سوالات پاسخ دهند که

اول؛ تکلیف چالش‌های گذشته چه می‌شود؟

دوم؛ آیا برآورد هزینه و پیش‌بینی بار مالی منبسط کردن دولت صورت گرفته است؟

سوم؛ تکلیف پروژه‌هایی که در وزارتخانه‌های فعلی نیمه تمام مانده چه می‌شود؟

همه این سوالات نشان می‌دهد برخلاف تصمیماتی که مبنای آن حل مشکلات خوانده می‌شود، ضعف‌ها همچنان ادامه دارد؛ چه با ادغام وزارتخانه‌ها، چه با تفکیک آنها.