◄ اجزا و مراحل مختلف برنامه‌های پنج ساله در بخش ریلی

بخش 50 بررسی اهداف اجرایی برنامه میان‌مدت راه‌ آهن پیش‌تر منتشر شد. بخش 51 این یادداشت در ادامه می‌آید: (بخش‌های یک تا 49 به بخش 50 پیوست شده است).

فصل سوم: برنامه‌ میان مدت

معمولاً طبق عرف، برنامه‌های اجرایی شرکت ها و کشورها در قالب کوتاه مدت بین یک تا سه سال، میان مدت بین چهار تا هفت سال و بلند مدت بیش از هفت تا 15 سال تدوین می‌گردند. در برنامه‌های بیش از 15 سال، بیشتر به چشم انداز، اهداف کلی و مسائل راهبردی پرداخته می‌شود.

مفهوم توسعه

تا چند دهه‌ قبل، میزان توسعه‌ یافتگی کشورها بر اساس میزان تولید ناخالص داخلی (GDP) و میانگین مبلغ تولید ناخالص داخلی سرانه تعیین می‌شده است. این شاخص از 2 جهت مشکل‌آفرین می‌گردید. اول اینکه تولید ناخالص داخلی به دلیل وجود تفاوت در تعرفه‌های بازرگانی و یارانه‌های دولتی، مقایسه‌ دقیق وضعیت اقتصادی کشورها را با مشکل روبرو می‌ساخت. بنابراین ضرورت یافت که مفهوم نرخ برابری قدرت خرید سبد خانوار (Purchasing power parity PPP) که تولید ناخالص داخلی کشورهای مختلف را بهتر همتراز و قابل مقایسه می‌کرد، معرفی شود. با به کارگیری این شاخص، رتبه‌بندی سطح توسعه یافتگی کشورها تا حدودی جابجا شد. با وجود این، همچنان بر اساس شاخص‌های مزبور، بعضی کشورهای کمتر توسعه یافته‌ ثروتمند نظیر کشورهای نفت‌خیز، در صدر کشورهای توسعه یافته قرار می‌گرفتند. بنابراین مجدداً لازم گردید که مفهوم توسعه یافتگی تغییر کرده و شاخص‌ های افزون تری ملاک عمل قرار بگیرند.

در یک مطالعه میزان توسعه یافتگی بر حسب چهار نوع شاخص سخت ابزار، نرم ابزار، انسان ابزار و اطلاعات ابزار دسته‌بندی شد. با این کار کل کشورهای غیرصنعتی از زمره‌ی کشورهای توسعه یافته خارج شدند. در نمودار زیر، چهار عامل توسعه‌ مزبور در یک محور مختصات نشان داده شده است.

طبق این نمودار، می بایست به ابعاد مختلف توسعه یافتگی شامل سخت ابزار (کلیه امور فیزیکی از جمله راه ها، ساختمان ها، صنایع، تجهیزات و امکانات مادی و ... )، نرم ابزار (قوانین و مقررات، سطوح آزادی‌های اجتماعی، درجه‌ مکانیزه شدن سیستم ها و ...)، انسان ابزار (سطح سواد، تخصص‌ها، رفاه اجتماعی و ... ) اطلاعات ابزار ( وضعیت بانک های اطلاعات، پردازش روندها و آینده پژوهی و ... ) به طور مساوی توجه می‌گردید.

نکته مهم این است که اگر سازمان یا کشوری به یک نسبت در تمامی این امور پیشرفت کند، نظام توسعه‌ مربوطه به صورت یک لوزی کامل در می‌آید. مساحت درون لوزی سطح توسعه یافتگی را نشان می‌دهد، بدین معنی که هر چه مساحت لوزی بزرگتر باشد، آن سازمان یا کشور توسعه یافته‌تر محسوب می‌شود. حال اگر فرض شود، صرفاً  به رشد یکی از عوامل مزبور کاملاً بی‌توجهی شود، کل لوزی به یک مثلث تبدیل شده و به نصف تقلیل می‌یابد و اگر در 2 عامل دچار عقب ماندگی شدید شود، میزان توسعه یافتگی یک چهارم می‌گردد. در کشورهای توسعه یافته به همه‌ جنبه‌های توسعه یافتگی به یک نسبت توجه می‌شود. تنها فرقی که بین آنها وجود دارد، تفاوت در سطح لوزیِ توسعه یافتگی است. در کشورهای جهان سوم، اکثراً به عامل سخت افزاری توجه شدید می‌شود که جلوی چشم مردم است و مراسم کلنگ زنی و افتتاح دارد. بنابراین با وجود سرمایه‌گذاری‌ های زیاد، به دلیل قلت رشد سه عامل دیگر، سطح توسعه یافتگی بسیار پایین است. منفعت طلبی و خودنمایی مسئولان، بلای بی درمان عقب ماندگی مزمن این کشورهاست.

بر همین اساس در چند دهه‌ اخیر، دسته بندی توسعه یافتگی به کلی تغییر یافته و پنج محیط حقوقی، اقتصادی، سیاسی، اجتماعی و طبیعی مد نظر قرار گرفته است. مفهوم توسعه به تعدادی شاخص، زیرشاخص و نماگر تقسیم می‌شود و یک فراشاخص شامل برایند تمامی شاخص ها، وضعیت کلی کشور را نشان می‌دهد. امروزه به سبب گستردگی شاخصها، زیرشاخص ها و نماگرها، موقعیت کشورها در زمینه‌ توسعه یافتگی به طور دقیق نمایان می‌گردد. به گونه‌ای که بر اساس رتبه بندی فراشاخص‌های اندازه گیری شده، تمامی 10 کشور اول جهان اروپایی هستند و در 10 رده‌ بعدی تنها 6 کشور استرالیا، نیوزیلند، سنگاپور، ژاپن، کانادا و آمریکا غیر اروپایی می باشند. در میان 50 کشور برتر، حدود 60 درصد اروپایی‌اند. جالب اینکه کشور قطر با بالاترین درآمد سرانه‌ جهان مقام 48 و غول اقتصادی جهان یعنی چین رتبه‌ی  54 را دارا هستند.

ذکر موارد توسعه یافتگی، صرفاً برای برانگیختن توجه مدیریت برنامه‌ریزی راه‌آهن و شرکتهای بخش خصوصی ریلی به لزوم توسعه‌ی مقولات غیر فیزیکی است. به عنوان مثال در نظام برنامه‌ریزی راه‌آهن به عنوان یک زیر مجموعه‌ای از کشور به غیر از امور فیزیکی (کلیه امور طرحهای عمرانی نظیر خط، علائم الکتریکی، ناوگان، ساختمان و تأسیسات، تعمیرگاهها، تجهیزات و ...)، باید به ابعاد مختلف دیگر شامل امور نرم ابزاری (مکانیزه کردن سیستمها، بهبود روشها و رویه‌ها، قوانین و آیین نامه ها، نرم افزارهای کامپیوتری و ...)، منابع انسانی (نظیر جذب و نگهداری، آموزش، ایجاد انگیزه، نظام ارتقاء، حقوق و دستمزد، طبقه بندی مشاغل، شرایط احراز و ...) و آمار و اطلاعات (از جمله گردآوری و پردازش داده ها، انتقال و حفظ آنها،...) نیز به طور مساوی توجه شود.

حوزه‌های برنامه‌ریزی

در فصل اول این سلسله مطالعات که به امور زیربنایی اختصاص داشت، بیشتر به امور سخت ابزاری و فیزیکی نظیر دالانهای رقیب در سایر کشورهای منطقه و طرحهای سرمایه‌گذاری ها برای  احداث خطوط جدید، دوخطه و علائمی کردن خطوط موجود و توسعه‌ی ایستگاهها توجه شده است. البته تا حدودی به نحوه‌ی انتخاب طرحها بر حسب میزان بازده اقتصادی و همچنین سازوکارها و فرایندهای تصویب طرحها پرداخته شده است. اما در فصل دوم که مربوط به ترابری ریلی است، سه عامل منابع انسانی، نرم و اطلاعات ابزاری به طور افزونتری مورد بررسی قرار گرفته است. در هر حال بدون در نظر گرفتن این سه عامل حیاتی نمی توان یک برنامه‌ریزی جامع را تدوین کرد. امری که تاکنون ضعف بزرگ برنامه‌های پنجساله در تمامی بخشهای اقتصادی کشور بوده است.

برای آنکه به اهمیت این موضوع پی برده شود، در برنامه‌ی پنجساله‌ی 80-85 میلادی کشور کره جنوبی، یکی از مهمترین راهبردها این بود که زمینه‌ای فراهم شود تا کلیه‌ی تحصیلکرده‌های کشور به کاری اشتغال یابند که با تحصیلات آنها کاملاً مرتبط باشد. این موضوع برای مشاغل مهندسی از تأکید بیشتری برخوردار بوده است. چنین رویکردی، نیازمند فراهم آوردن تمهیدات متنوع و انجام اقدامات بسیار گسترده و پیچیده در همه‌ی امور بوده است. لذا جهش بزرگ علمی- فناوری بعدی این کشور تا حد زیادی مدیون تحقق فقط این بند کلی برنامه بوده است.

جالب اینکه دقیقاً در همین دوران که مقارن با انقلاب بود، در ایران روند معکوس برقرار گردید و شرایط احراز مشاغل برداشته شد. بدین ترتیب هر کس با هر نوع و سطح تحصیلات و میزان سابقه کار می‌توانست فقط بر اساس نظر مدیریت مربوطه هر شغلی را تصدی نماید. از همین زمان نظام مدرک‌گرایی بی ربط و فله‌ای متداول شد. سیستم مزبور به گونه‌ای پیش رفت که بسیاری از دانش آموختگان، به منظور کسب درآمد بیشتر به جای افزایش سطح تخصص خود، علاقه مند به تصدی مشاغل مدیریتی شده‌اند. بسیاری دیگر نیز برای شغل‌یابی و تأمین معیشت به ناچار به کارهای بی‌ربط تن می‌دهند. لذا اگر در حرفه‌های مهندسی ایران اینگونه افراد کنار گذارده شوند، آنگاه تعداد اندکی از کارکنان واقعاً واجد مشاغلی کاملاً مرتبط با رشته‌ی تحصیلی خود هستند. لذا بازدهی دانشگاهها، مراکز تولیدی، خدماتی و همچنین اجرایی کشور بسیار پایین آمده است.   

توصیف کلیات برنامه‌ریزی و بودجه ریزی

1. اجزا و مراحل مختلف برنامه‌های پنج ساله در سطح زیربخش ریلی

برنامه‌های پنج ساله‌ زیربخش ریلی شامل سه قسمت عمده بوده است:

• تعیین وضعیت گذشته و موجود
• تعیین اهداف کمی و کیفی کلان و همچنین تعیین راهبردها با استفاده از مدلهای متفاوت.
• تعیین اهداف اجرایی (با ذکر میزان رشد فعالیتهای اصلی - تغییرات سهم در کل حمل و نقل ) همراه با تدوین احکام برنامه و همچنین منابع مورد نیاز به تفکیک هر فعالیت.

در دوره‌های گذشته، مجموعه‌ی این موارد، ابتدا در زیر بخش ریلی تهیه می‌گردید و در یک مجلد کامل، همراه با مطالعات پیوست برای تصویب به هیأت مدیره‌ی راه‌آهن ارائه می‌شده است. سپس طی جلسات متعدد با حضور مدیران مربوطه، مقادیر رشد هریک از فعالیتها و تغییرات سهم راه‌آهن (با عنایت به رشد پیش بینی شده در حمل جاده‌ای) طی برنامه‌ی پنجساله‌ی بعدی به تصویب زیر‌بخش می‌رسیده است.  

1. تلفیق برنامه‌های 5 ساله در سطح بخش

در مرحله‌ی بعدی مجموعه اهداف اجرایی و احکام برنامه‌ی پنجساله‌ی مصوب راه‌آهن به وزارتخانه‌ی متبوع پیشنهاد می‌گردیده است. سپس در آنجا برنامه‌های پنجساله‌ی زیربخشهای هوایی، دریایی، جاده‌ای و ریلی در سطح وزارتخانه مورد بررسی و تلفیق قرار می‌گرفته است. بدین معنی که میزان رشد هر یک از زیربخشهای حمل و نقل تعیین می‌گردید و احکام مشترک آنها در قالب کلی، یکپارچه و در سطح بخش آورده می‌شده است. وزارتخانه یک جلد برنامه‌ی پنجساله‌ی پیشنهادی در سطح بخش (شامل احکام  و همچنین برنامه‌های اجرایی هر یک از زیر بخشها) را تهیه کرده و به سازمان برنامه و بودجه می‌فرستاد.

1. بودجه ریزی
   1. متعاقباً در سازمان برنامه و بودجه، برنامه‌های پنجساله‌ و بودجه‌های سالانه‌ی پیشنهادی در سطوح بخش حمل و نقل و زیربخشها، بررسی می‌شده است. در آنجا کلیه‌ی مطالعات پشتیبان و همچنین بررسی‌های گذشته و موجود مورد توجه قرار می‌گرفته است.
   2. در مرحله‌ی آخر، سطح اعتبارات هر بخش بنا بر منابع قابل حصول در سطح دولت مشخص شده و به وزارتخانه راه و ترابری ابلاغ می‌گردید. وزیر راه و ترابری به اتفاق مدیریت راه و ترابری سازمان برنامه و بودجه، سقف اعتبارات راه‌آهن و سایر شیوه‌های حمل و نقل را مشخص می‌کردند. در این مرحله، به دلیل بسیار کمتر بودن بودجه‌ی مصوب پنجساله‌ از منابع مورد نیاز برنامه‌ی پنجساله‌ی پیشنهادی راه‌آهن، لازم می‌گردید تا در یک فرایند معکوس، از اهداف و برنامه‌ی اجرایی زیربخشها (شامل میزان رشد فعالیتها) به تناسب کاسته شود.
   3. در نهایت کل برنامه‌های پنجساله‌ی بخشهای مختلف کشور پس از اصلاحات مزبور، به هیأت دولت تقدیم می‌شد که در آنجا با تغییراتی اندک به تصویب رسیده و به مجلس شورای اسلامی ارسال می‌گردید. در مجلس معمولاً تعدادی طرح، پروژه و بند (به/ از) آنها اضافه و کم شده و به تصویب نهایی می‌رسید.
   4. پس از تصویب قانون برنامه و بودجه پنجساله‌ی توسعه، لازم می‌گردید که برنامه و بودجه‌ی اجرایی در قالب موافقت‌نامه‌های طرح‌های عمرانی تنظیم شود. برای اینکار، ابتدا مراحل تکمیل جداول مربوطه (حسب زمانبندی کمی و اعتباری) طی شده و سپس با امضای مدیرعامل راه‌آهن، وزیر راه و ترابری و رئیس سازمان برنامه و بودجه، مرحله‌ی تصویب و ابلاغ گذرانده می‌شد. این موافقتنامه‌ها مبنای واگذاری اعتبارات سالانه قرار می‌گرفته است. با عنایت به اینکه میانگین تورم طی دوران پس از انقلاب بالاتر از 20 درصد در سال بوده است، ضرورت می‌یافت که مبالغ بودجه‌ی سالانه مندرج در این موافقتنامه ها همه ساله به تناسب تعدیل می‌گردیدند. لازم به ذکر است که در برنامه‌ی پنجساله‌ی اول، موافقتنامه ها بسیار مفصل بوده و بالاترین میزان جزئیات اجرایی و اعتباری آورده شده بود. هر چه زمان به جلوتر می‌رفت و مشکلات مربوطه عیان‌تر می‌گردید، به همان نسبت نیز مفاد جداول موافقتنامه‌ها کلی تر می‌شده است.
2. موضوع تغییرات در روش تدوین برنامه‌‌های پنج ساله‌ توسعه

بر مبنای بررسی عملکردها، بازنگری در روشها و تعیین ضعف ها در زمینه‌ی تدوین و اجرای برنامه‌های پنجساله‌ی قبلی و با توجه به شرایط ایجاد شده‌ی جدید، روشهای تدوین هر برنامه نسبت به دوره‌ی پنجساله‌ی قبل، متکامل‌تر می‌شده است. برنامه‌ی پنجساله‌ی چهارم توسعه‌ی کشور جامع ترین برنامه‌ی پنجساله در تمامی دوره‌ها بوده است. متأسفانه در میانه‌ی راه تدوین برنامه‌ی اجرایی این برنامه‌ی پنجساله‌، دولت عوض شد و رئیس جمهور وقت رسماً برنامه‌ی پنجساله‌ی چهارم را به کناری نهاد. در این حالت، مفاد و مبالغ کل موافقت‌نامه‌های طرحهای عمرانی قبلی بدون هر گونه پشتوانه مطالعاتی و بدون در نظر گرفتن انجام تحولات مورد نیاز بر اساس تغییرات زمانه، به مدت 5 سال دیگر تداوم یافت. از اینجا به بعد ارزش اجرایی برنامه‌های پنجساله‌ی کشور به عنوان مسیر اجرایی تمامی سطوح مدیریت کشور، به شدت تنزل پیدا کرد و بی‌برنامگی تداوم یافته است.

1. احکام برنامه‌ پنج ساله‌

در برنامه‌های پنجساله‌ی اول تا چهارم، علاوه بر ذکر نیازهای مختلف مالی و اجرایی، همراه با برنامه‌ی پیشنهادی، احکام نیز ارائه می‌شد. در واقع به منظور رفع برخی موانع اجرایی یا اخذ پشتیبانی از دولت، تعدادی بندهای قانونی جدید یا مواردی برای اصلاح قوانین و مقررات موجود آورده می‌شد. بدین ترتیب احکام‌، جزء کوچکی از کل برنامه 5 ساله بود. اما در برنامه‌ی پنجساله‌ی پنجم، فقط احکام و اهداف کلی به عنوان برنامه‌ی پنجساله‌ به تصویب رسید. چنین بدعتی دست دستگاههای اجرایی را به کلی باز کرد و سطح نظارت مجلس و سایر دستگاههای اجرایی را برای بررسی عملکرد دولت به شده تنزل بخشید. خاطر نشان می‌سازد بر خلاف وعده‌های مسئولین کشور، در 6 برنامه‌ی گذشته هرگز احکام خوب و مناسبی در حمایت از راه‌آهن به تصویب نرسیده است.

1. ضعف بودجه‌ریزی بر اثر شکاف  بین اعتبارات مصوب و تخصیص اعتبارات
   1. هنگامی که بودجه‌ی تعیین شده برای یک زیر بخش مفروض، بسیار کمتر از منابع مورد نیاز طرحهای دردست اجرا باشد، سطح اختیارات مدیران مربوطه برای انتخاب طرحهای مورد نظر خود، از طریق مدیریت تخصیص اعتبارات، بالا می‌رود و به سوی خودمختاری می‌گراید.
   2. ایجاد طرحهای صوری برای کسب اعتبارات و سپس استفاده از منابع تخصیص یافته رایج می‌گردد.  
   3.  نبود ریز برنامه‌ی اجرایی دقیق و مصوب سالانه نیز دست مدیران دستگاه‌های اجرایی را برای انتخاب و انجام هر نوع طرحی باز می‌گذارد.

متأسفانه گویا این نوع برداشت و روشهای نامناسب در برنامه‌ی پنجساله‌ی ششم نیز تکرار گردیده است.

1.  تبصره‌های بودجه

ذیل ماده واحده‌ی بودجه کل کشور، تبصره‌هایی نیز به تصویب می‌رسند که مبین اهداف خاص در سال مربوطه می‌باشند. در این تبصره‌ها مطالب مهم سالانه ذکر می‌شوند. بعضی از این تبصره‌ها دارای جداول تعیین اعتبارات ویژه می‌باشند که متأسفانه راه ورود بسیاری از طرحهای بی‌بازده به مجموعه‌ی طرحهای مصوب عمرانی از این طریق است. برخی از تبصره ها به دلیل مستمر بودن، به قانون تبصره‌های دائمی تبدیل می‌شوند.

1. ارزش برنامه‌های پنج ساله

برنامه‌های مفصل پنجساله بیشتر در بلوک کمونیستی طرفدار داشته و دارد. فایده‌ی برنامه‌های پنجساله اینست که اگر برای تدوین آنها، آمارهای دقیقی جمع آوری شده و مطالعات خوبی انجام گردیده باشد، اولاً موجب افزایش دانش و گسترش بینش مدیران ارشد می‌شود. ثانیاً مدیران مجبور به تبعیت از یک برنامه‌ی جامع از پیش تدوین شده می‌گردند و خودمختارانه نمی توانند امیال و اهداف شخصی، گروهی و محلی خود را دنبال کنند. لذا از طریق اجرای اکید برنامه‌ی پنجساله، بخش بزرگی از ناهماهنگی ها برطرف می‌شود. البته برنامه‌های پنجساله باید در چارچوب سند چشم انداز و طرحهای جامع مربوطه و آمایش سرزمین تدوین شوند.

 ولی در ایران، برنامه‌های پنجساله به صورت جامع و دقیق نیست. زیرا اولاً همه‌ی بخشهای برنامه، مستند به مطالعات نیستند و نظرات غیر کارشناسی مدیران سیاسی در آنها ملحوظ شده است. ثانیاً به دلیل اینکه تابع طرحهای جامع و آمایش سرزمین نیستند، بخشی‌نگری و یک جانبه‌گرایی در آنها به طرز مشهودی ملحوظ است. ثالثاً حین اجرای برنامه‌ی 5 ساله، می‌توان علاوه بر طرحهای مصوب، توسط عوامل ذی‌نفوذ، طرحهای متعدد جدیدی را هم شروع کرد، به گونه‌ای که تعداد و اعتبارات مورد نیازآنها، حتی کل برنامه را هم تحت تأثیر قرار دهد. رابعاً در تمامی سطوح اجرایی کشور، هیچگاه تعهدی به اجرای دقیق برنامه‌های پنجساله وجود نداشته است. بنابراین سرعت پیشرفت طرحها به عوامل زیر مرتبط بوده است:

• به هنگام بررسی بودجه‌های سالانه، قدرت صاحبان نفوذ است که منابع محدود ملی را به سمت طرحهای مورد نظر خود هدایت می‌کند.
•  در فرایند تخصیص اعتبارات در سازمان برنامه و بودجه، ممکن است انحرافات از معیارها و اولویتهای واگذاری منابع عمومی، گاهی کمی تعدیل و گاهی تشدید شود. 
• مدیران اجرایی با تغییر در تخصیص نقدینگی، سرعت انجام عملکرد طرحها را کم وزیاد می‌کنند. بنابراین عملاً بر اولویت بندی اجرایی طرحها به شدت  تأثیر می‌گذارند.

بدین ترتیب طی یک برنامه‌ پنج ساله که میانگین تخصیص نقدینگی سالانه‌ی طرح ها معمولاً 30 تا 60 درصد اعتبارات مصوب است، گاهی بعضی طرحها نسبت به اهداف اولیه خود بیش از 100 درصد و برخی دیگر زیر 10 درصد پیشرفت فیزیکی دارند. 

موضوع مهم دیگر اینست که امروزه در کشورهای پیشرفته، برنامه‌‌ریزی راهبردی به کار گرفته می‌شود. در این نوع برنامه‌ریزی، بازخورد عملکرد مالی و اجرایی مرتباً موجب تغییر و اصلاح اعداد و ارقام و حتی اهداف کمی و کیفی برنامه می‌شود. بدین ترتیب به جای آنکه متغیرهای هدف در برنامه‌ی پنجساله تا مدتها رها شده باقی بمانند، در برنامه‌ریزی راهبردی، بلافاصله برای رفع نواقص و بهبود عملکرد، واکنش مطلوب نشان داده می‌شود. برای راه‌اندازی نظام  برنامه‌‌ریزی‌راهبردی باید ساختارهای آماری، مطالعاتی، مالی و اجرایی کاملاً متحول شوند.

بررسی برنامه‌ی پنجساله‌ی هفتم

تا اینجا خلاصه‌ای از اطلاعات و آمارهای عملکرد زیربخش ریلی تهیه و مطالعات کلی برای تدوین یک برنامه میان مدت انجام شده است. آمار و مطالعات در دو فصل زیربنایی و ترابری ریلی و در دو مجلد مجزای 310 و 285 صفحه‌ای ارائه گردیده است. در فصل زیربنایی، وضعیت کلیه‌ی طرحهای در دست اجرا، مورد بررسی اجمالی قرار گرفته و میزان فایده- هزینه‌ی هر یک از آنها تا حدودی روشن شده است. مخاطب مطالعات برنامه‌ریزی این فصول، ضمن کارشناسان حوزه‌ی حمل و نقل، شرکت راه‌آهن ج.ا.ا. به عنوان نماینده‌ی حاکمیت بوده است. متولی فصل اول مطالعات (که شامل احداث خطوط جدید، دوخطه و علائمی کردن و بهبود وضعیت ایستگاهها در شبکه‌ی موجود است)، کلاً راه‌آهن می‌باشد. در فصل دوم به ضعفهای مهم راه‌آهن در زمینه‌های امور لجستیکی، مدرنیزه کردن سیستمها، گسترش حمل کانتینری و چندوجهی، ارتقاء بهره گیری از خدمات بارفرابری، اصلاح ساختارها (به لحاظ سیستم تنظیم گری، حذف تصدی‌گری و فروش نیروی کشش ملکی، بهبود نظام تعرفه ها) پرداخته شده است که انجام اقدامات لازم درباره‌ی آنها تماماً متوجه راه‌آهن می‌باشد.

وضعیت برنامه‌ریزی در شرایط فعلی

همانطور که بر کسی پوشیده نیست، برنامه‌ریزی از یک چرخه‌ی چهار مرحله‌ای تشکیل شده که به ترتیب: آمار و اطلاعات، مطالعات، برنامه‌ریزی، عملکرد و در نهایت بازخورد عملکرد به عنوان آمار و اطلاعات جدید، قابل تفکیک است. در کشورهای پیشرفته، تعداد زیادی سازمانها و شرکتهای تخصصی در امر تهیه‌ی آمارها و اطلاعات عمومی و سفارش شده فعالیت می‌کنند و آنها را با قیمتهای مناسبی در اختیار متقاضیان قرار می‌دهند. اما در کشورهای کمتر توسعه یافته، تهیه‌ی آمار و اطلاعات به دلیل ضعف شدید سیستمهای گردآوری، بسیار دشوار است. بنابراین مطالعه کننده و پژوهشگر می‌بایست شخصاً به جمع آوری پر رنج آمار و اطلاعات اقدام کند. تلاش زیاد فقط برای تهیه‌ی آمار و اطلاعات (آنهم به طور ناقص یا اشتباه) به نحوه‌ی تدوین امر مطالعات و پژوهش آسیب زیادی می‌رساند.

در غیاب مطالعات و تصمیم‌سازی مدونِ علمی، امر تصمیم گیری برای انتخاب طرحهای  مورد نظر از میان گزینه‌های مختلف، دشوار می‌شود. به همین سبب در چنین ساختاری، به ناچار نظرات کارشناسی معتبر می‌گردد. بدیهی است با توجه به تعدد نظرات کارشناسی و قرار داشتن کارشناسان در سلسله مراتب پایین تا متوسط اداری، امکان اعمال نفوذ مسئولین رده‌ی بالا به راحتی فراهم می‌شود. متأسفانه همین اعمال نفوذ در امر تخصیص منابع به طرحها و حتی اجرای آنها کاملاً  قابل مشاهده است. بنابراین وجود انبوهی از طرحهای کم بازده همراه با بودجه‌های اندک موجب می‌گردد که طرحها با کیفیتی بسیار پایین، کُند و گران اجرا شوند.  

مشکلی که همواره وجود داشته، اولاً طی دو دهه‌ی اخیر، طرحهای عمرانی از ضمائم برنامه‌های پنجساله حذف گردیده و به حد ذکر کلیات برنامه بسنده می‌شود. تنها عناوین طرحها و پروژه‌های مندرج در موافت‌نامه‌های عمرانی ملاک عمل قرار می‌گیرد. از طرف دیگر تعداد زیادی از کسانی که در جریان تصمیم‌سازی و تصمیم‌گیری برای تعیین گزینه‌های برتر طرحهای عمرانی قرار دارند، برای گوش فرادادن به استدلالهای کارشناسان و خواندن مطالعات مربوط به برنامه‌ریزی، ابداً انگیزه‌ای ندارند. ثالثاً بدون آنکه توجه شود که میزان منابع موجود و برآورد آینده چقدر است و چه تعداد طرح در دست اجرا قرار دارد، بیشتر بر اساس منافع شخصی، گروهی و منطقه‌ای، مرتباً طرحهای جدید را به تصویب می‌رسانند. بدین ترتیب طرحهایی با مشخصات زیر مستقیماً به فهرست ضمائم برنامه‌ بعدی منتقل می‌شوند:

• ملغمه‌ای از طرح هایی با بازدهی بالا، متوسط و اندک
•  با حجم کلی چند برابر ظرفیتهای اجرایی و بودجه‌ای سالانه‌ی کشور
• بازمانده از چندین برنامه‌ی متفاوت پنجساله‌ی قبل و طرحهای جدید.

 در همین حال تعداد زیادی طرح جدید هم در طول برنامه به این مجموعه‌ی بزرگ بدون اعتبار، افزوده می‌شوند. ضمن اینکه در آخرین مرحله‌ی برنامه‌ریزی که نوبت به معرفی و اولویت بندی طرحها و اختصاص بودجه‌ی سالانه فرا می‌رسد، عده‌ای از مقامات ذینفع وارد این فرایند می‌گردند و با اولویت قراردادن طرحهای کم بازده مربوطه، بسیاری از رشته‌های علمی و کارشناسی را پنبه می‌کنند.

البته در یک برنامه‌ریزی درست در زیربخش ریلی، اولاً می‌بایست چگونگی جذب سرمایه‌گذاری شرکتهای بخش‌خصوصی و مشارکت دادن آنها در امر مدیریت حمل ریلی هم پوشش داده شود. ثانیاً کل طرحها و پروژه‌ها و اقدامات اساسی نیز به صورت تفصیلی در برنامه‌ آورده شود تا مدیران ارشد آتی بدانند که چه وظایفی بر عهده دارند. کاری که در سه برنامه‌ی پنجساله‌ی اخیر، به کلی از دستور کار مسئولین ذیربط حذف شده است.

با توجه به موارد یادشده‌ی بالا، در این مرحله به مرور خلاصه‌ای از مطالعات دو فصل مزبور و اولویت بندی طرحها (بر اساس شاخص هایی که قبلاً نگارنده در باره‌ی آنها مفصلاً بحث نموده)، پرداخته می‌شود. خاطر نشان می‌سازد که برنامه‌ریزی از نوع تفصیلی (که شامل تعیین مشخصات و میزان دقیق خطوط جدید و دوخطه کردن، تعداد ایستگاههای علائمی و خطوط قابل تراک بندی، تعیین نوع و تعداد لکوموتیو و واگنهای باری و مسافری برای تأمین و غیره است)، در این مرحله ارائه نمی شود.  

(این نوشتار ادامه دارد)

* مشاور انجمن صنفی شرکت‌های حمل و نقل ریلی و خدمات وابسته