تهران قربانی طرح جامع و تفصیلی انبساطی

این موضوع سوای مغایرت‌های حاکم بر طرح جامع تهران است به‌عنوان نمونه مغایرت بین 5/ 10میلیون جمعیت انشایی افق طرح مندرج در بند 4-2 و ظرفیت جمعیت‌پذیری سند پهنه‌بندی که با توجه به محاسبات این رقم به 26 میلیون نفر هم می‌رسد. به این معنا مطابق سند پهنه‌بندی پیوست طرح جامع شهر تهران و تغییرات آن در طرح تفصیلی در افق طرح جمعیت تهران می‌تواند به 26 میلیون نفر در محدوده کنونی بالغ شود.

همانگونه که ذکر شد طرح تفصیلی تهران مطابق بررسی صورت گرفته دارای تغییرات اساسی نسبت به طرح جامع است. یکی از مهم‌ترین اسناد و نقشه‌های طرح جامع که مشمول این نوع تغییرات گشته است، سند پهنه‌بندی است. اغلب این تغییرات در راستای تضمین منابع درآمدی شهرداری از محل ساخت وساز صورت گرفته است.

از آنجا که این سند یکی از ابزارهای تحقق چشم‌انداز، اهداف و راهبردهای طرح جامع محسوب می‌شود و ساختار آتی کالبد، جمعیت و عملکرد شهر تحت تاثیر آن قرار دارد؛ هرگونه تغییر اساسی در آن نیز، آینده‌ای متمایز را برای تهران رقم خواهد زد. نتایج حاصله از مقایسه تطبیقی اسناد طرح جامع و تفصیلی نشانگر آن است که طی فرآیند تهیه طرح تفصیلی، در مجموع بالغ بر 20 درصد از مساحت شهرتهران در محدوده قانونی دچار تغییر در پهنه‌بندی شده است.

«پهنه‌بندی کاربری‌های اراضی» مهم‌ترین سند نقشه‌ای طرح جامع است که ملاک کلیه ساخت‌وساز‌ها و به‌عنوان یکی از روش‌های عملیاتی کردن مطالعات راهبردی و ساختاری در طرح جامع تهران به شمار می‌آید. نقشه پهنه‌بندی در مطابقت با نقشه سازمان فضایی شهر چهار پهنه کلان سکونت، فعالیت، مختلط و حفاظت (سبز و باز) را به‌جای تعیین کاربری پیشنهادی برای هر قطعه تعریف کرده است. پهنه سکونت دربردارنده انواع کاربری‌های مسکونی به انضمام خدمات مورد نیاز اولیه برای سکونت است. پهنه فعالیت در بردارنده همه فعالیت‌ها از عملکردهای اداری، درمانی و آموزشی گرفته تا تجاری است.

پهنه مختلط، اختلاطی است از همه کاربری‌های مسکونی و فعالیت. پهنه موسوم به سبز و باز (حفاظت) نیز تمامی عرصه سبز و باز و نیازمند حفاظت را در بر می‌گیرد. این 4 پهنه کلان بنا به خصوصیات و جهت‌گیری‌های توسعه شهر تهران به 10 پهنه اصلی، 25 زیر پهنه دورقمی و 55 زیرپهنه سه‌رقمی در پهنه‌بندی سند مصوب طرح جامع تهران مشخص شده است. مطابق سند مصوب طرح جامع تهران، مکان‌گزینی و تبدیل کدهای دو‌رقمی به سه‌رقمی و همچنین تعیین ضوابط و مقررات ساخت‌وساز برای هریک از پهنه‌های سه‌رقمی بر عهده طرح تفصیلی در مقیاس گذارده شده است.

جهت‌گیری‌های توسعه تهران در افق طرح در هر یک از پهنه‌ها و زیرپهنه‌ها لحاظ شده است که مهم‌ترین آنها به شرح زیر است:

حفاظت از بافت‌های ارزشمند مسکونی سبز، تاریخی، روستایی و معاصر از یکسو و هدایت فعالیت‌ها به سمت صنایع پاک با فناوری بالا و همچنین غلبه بخشیدن به ساختار فرهنگی و گردشگری با فعالیت‌های شهری و ایجاد اختلاط اداری- تجاری و خدماتی با توجه به ایجاد عرصه‌های سبز و باز در هر یک از این پهنه‌ها و زیرپهنه‌ها و در نهایت ضرورت توجه به پهنه‌های سبز و باز با تفکیک آنها به فضاهای سبز عمومی و پارک‌ها و ممانعت از خردسازی این اراضی و احداث هرگونه کاربری از مهم‌ترین نقاط عطف طرح جامع است که تغییر در آنها از خط قرمز‌ها به حساب آمده و به اصطلاح مغایرت‌های اساسی محسوب می‌شود و مرجع قانونی رسیدگی به آن مطابق با قانون شورای‌عالی شهرسازی و معماری ایران است.

علاوه بر نکات محتوایی فوق که تغییر در هریک از آنها مغایر با اهداف و راهبردهای طرح جامع است. سند پهنه‌بندی نیز شامل جداول، نقشه‌ها و ضوابط و مقررات نیز به لحاظ درونی از نارسایی‌های فنی زیادی برخوردار است که در حین اجرا خود را نشان می‌دهد یا اثرات فضایی آن در میان مدت روی سایر وجوه اساسی و اصول طرح جامع نقش و اثر خود را بر جای می‌گذارد که نباید از آنها غافل بود.

در مجموع مهم‌ترین پیامدهای حاصل از تغییرات به وجود آمده در طرح تفصیلی نسبت به طرح جامع تهران شامل موارد زیر است:

تغییر در پهنه‌های سکونت و مختلط به‌طور عمومی و تبدیل پهنه‌های فعالیت و حفاظت به زیر پهنه‌هایی که واجد استقرار جمعیت باشد، افزایش تراکم ساختمانی را به دنبال داشته است. این موضوع باعث افزایش ظرفیت جمعیت‌پذیری شهر می‌شود. در محاسبه‌ای که در این خصوص صورت پذیرفته است، افزایش جمعیت حاصل از تغییرات در پهنه‌بندی، به‌طور خوش‌بینانه بالغ بر 800 هزار نفر مازاد بر ظرفیت جمعیت‌پذیری افق طرح برآورد شده است.

در راهبردهای طرح جامع، نقشه سازمان فضایی و همچنین نقشه پهنه‌بندی به صراحت عرصه‌هایی از پهنه سکونت واجد ارزش حفاظت هستند. این زیر پهنه‌ها، در بردارنده بافت‌های مسکونی با ارزش سبز، تاریخی، معاصر، روستایی و ویژه است که در قالب زیر پهنه‌های (R2) طبقه‌بندی شده‌اند.

حال آنکه در طرح تفصیلی تغییراتی در این زیر پهنه‌ها به سایر زیر پهنه‌های سکونت عام مشاهده می‌شود که در میان‌مدت باعث تخریب و نوسازی این بناها می‌شود و در بلندمدت ماهیت و هویت شهری را دستخوش تغییر می‌سازد. همچنین عرصه‌هایی از شهر را که در بردارنده خصلت‌های تاریخی دوره‌های شهرسازی تهران است به نابودی می‌کشاند.

مصادیق بارز آن شهرک غرب در منطقه 2 و نارمک در منطقه 8 هستند. تغییر در زیر پهنه‌های سکونت عام (R1) که تراکم پایینی دارند نیز موجب افزایش تراکم ساختمانی و به تبع آن افزایش در ظرفیت جمعیت‌پذیری (به ویژه در مناطق جنوبی تهران) شده است. تخریب و ساخت‌وساز در عرصه‌های سبز به دلیل تغییر پهنه حفاظت (G1) به سایر زیر پهنه‌ها (به ویژه در حواشی حریم شمالی تهران و مناطق 4، 5، 2، 1 و 22).

خردسازی و تفکیک اراضی بزرگ مقیاس صنعتی که در پهنه فعالیت (S) در طرح جامع به‌عنوان عرصه‌های مناسب استقرار پارک‌های فناوری و دانش‌بنیان در نظر گرفته شده بودند به زیر پهنه‌های تولیدی-کارگاهی که نیازی به زمین بزرگ ندارند، طرح جامع را از اهداف و چشم‌اندازش منحرف ساخته است. تغییر در زیر پهنه‌های مختلط (M) با غلبه فرهنگی و گردشگری که در افق طرح باعث عدم تحقق عملکردهای خدماتی و مورد نیاز شهر خواهد شد و نافی راهبردهای توسعه گردشگری در شهر تهران است.

به مجموعه پیامدهای فوق باید تغییر پهنه‌ها به زیر پهنه‌های مرتبط با پهنه مختلط را که احداث بلند مرتبه‌های اداری تجاری و مسکونی در آنها مجاز است اضافه کرد که ضمن افزایش در ظرفیت جمعیت‌پذیری، افزایش بدون برنامه و خارج از نیاز واحدهای تجاری را به ضرر افزایش عملکردهای خدماتی به دنبال خواهد داشت. همان‌گونه که اشاره شد، بخش اعظم این تغییرات مرتبط با پهنه‌هایی است که ساختار اصلی توسعه شهر تهران را تا افق 20 ساله تعیین می‌کند.

این تغییرات، به واسطه اثرات و پیامدهایی همچون افزایش میزان تراکم ساختمانی، افزایش ظرفیت جمعیت‌پذیری و کاهش حجم خدمات عمومی و به ویژه نابودی باغات، آسیب جدی بر زیست‌پذیری و حیات سالم شهر تهران وارد آورده است. این در حالی است که در سطح اجرایی، باید حجم احتمالی تخلفات ساخت‌وساز مستحدثات شهر تهران به ویژه در نیمه شمالی را در مغایرت با طرح تفصیلی ملاک عمل به مجموعه تغییرات و انحرافات طرح تفصیلی از طرح جامع نیز اضافه کرد.

*پژوهشگر شهری و مدیرکل سابق برنامه و بودجه