نگاهی به رابطه کژکارکرد شهرداری با دولت و شهروندان
دکتر ایرج اسدی* بحثها و انتقادهای این روزهای دولت و مردم درباره عملکرد غیرشفاف و عدم پاسخگویی مدیریت شهری تهران در قبال ساخت خودسرانه پروژههای بسیار پرهزینهای چون پل طبقاتی صدر، نادیده گرفتن راهبردها، سیاستها، ضوابط و مقررات طرح جامع و تنزل زیست‌پذیری شهر تهران، عدم پاسخگویی برای فاجعه رخ داده در ساختمان پلاسکو همگی نشانگر وجود یک رابطه بسیار معیوب و کژکارکرد بین شهرداری‌ها (و به‌طور خاص مدیریت شهری تهران) و دولت و مجلس از یک‌سو و شهرداری‌ها و مردم از سوی دیگر است.
اینکه مدیریت شهری می‌تواند در قبال این همه کژکارکردی هیچ گونه محاسبهپذیری و شفافیتی در قبال خروجی و برآیند مدیریتی خود حتی در برابر شورای شهر منتخب مردم بر عهده نگیرد برای کسی که اندک آشنایی با تجربیات مدیریت شهری و کلان شهری سایر کشورها دارد بسیار حیرت‌انگیز است. اینکه پروژه بسیار بزرگی چون پل صدر بدون اینکه در طرح مصوب شهر وجود داشته باشد به اجرا درآمده و هیچ شورا و نهادی در کشور درباره رقم دقیق هزینه آن اطلاعی نداشته و ارقامی بسیار متغیر از 1000 تا 7000 میلیارد تومان برای آن ذکر میشود چیزی جز «رهاشدگی» این حلقه از مدیریت قلمروی از دستان شهروندان، مجلس و دولت نیست.
از نظر ال. جی. شارپ از نظریه‌پردازان حکمروایی شهری، حکومت‌های محلی برای دستیابی و ارتقای سه ارزش بنیادین ایجاد می‌شوند. در طول تاریخ حکمروایی شهری مدرن نیز هرگونه تجدید‌سازمان حکومتی در قالب تمرکززدایی و تفویض وظایف به سطوح پایین‌تر و مقتدرسازی حکومت‌های محلی(شهرداری ها) نیز با نظر به اعتلای همین سه ارزش اساسی توجیه شده است.
این سه ارزش عبارتند از؛ مشارکت عمومی، کارآیی خدماترسانی و آزادی و استقلال عمل از حکومت مرکزی. با تاسیس شهرداری به‌عنوان یک نهاد دموکراتیک محلی و قلمروی و با نزدیک‌تر شدن تصمیم‌گیران و مخاطبان تصمیمات (یعنی شهروندان) به یکدیگر، میزان مشارکت عمومی افزایش خواهد یافت. با ایجاد شهرداری‌ها به‌عنوان یک نهاد خدماترسانی در مقیاس محلی، امکان تولید و تامین کارآمد خدمات به واقع محلی در این سطح از حکومت ممکن خواهد شد. تامین خدمات به واقع محلی از سوی نهادهای منطقه‌ای یا ملی موجب افزایش هزینه خدماترسانی شهری خواهد شد. ارزش سوم، از طریق تقسیم وظایف روشن بین سطوح مختلف حکومت و واگذاری قدرت و اختیارات به واقع محلی به شهرداری‌ها ممکن میشود.
این واگذاری‌ها باید در سه حوزه سیاسی، اداری/ اجرایی و مالی صورت گیرد. به نظر بسیاری، استقلال عمل مالی شهرداری‌ها از دولت مرکزی مهم‌ترین بعد از استقلال عمل حکومت‌های محلی است که بدون آن اصولا وجود استقلال در دو حوزه دیگر بی معنی است. استقلال عمل مالی یعنی وجود اختیار برای تعریف منابع درآمدی برای شهر، وصول آنها و نیز هزینه‌کرد این منابع بر اساس اولویت‌های محلی. درباره بود و نبود این ارزش در شهرداری تهران کمی دقیق‌تر نگاه کنیم.
صاحبنظران حکمروایی شهری معتقدند نهادها و حکومت‌های محلی بهتر از کارگزاران و مقامات حکومت مرکزی از ماهیت مسائل محلی آگاهی دارند. از این رو واگذاری وظایف محلی به این دسته نهادها به افزایش کارآیی در حکومتداری منجر خواهد شد. از دید این نظریه‌پردازان، تمرکززدایی وظایف از سطوح فرادست و وجود استقلال عمل مالی در حکومت‌های محلی می‌تواند به افزایش محاسبهپذیری و پاسخگویی محلی بینجامد.
اگر حکومت محلی در انجام اقدامات لازم برای ارتقای کیفیت زندگی شهری، افزایش اثربخشی سیاست‌های محلی و پیگیری امور محلی به حکومت مرکزی یا منطقه‌ای وابستگی تام داشته باشد، به‌طور عقلایی نمی‌توان از حکومت این سطح، انتظار محاسبهپذیری و پاسخ‌دهی زیادی داشت. اما ظاهرا آنچه در مدیریت شهری تهران به ویژه در دو دهه گذشته رخ داده است با این گزاره‌های نظری انطباق چندانی ندارد زیرا شهرداری ظاهرا با استقلال عمل زیادی از دولت مرکزی و مردم عمل کرده و پاسخگویی، محاسبهپذیری و شفافیتی در قبال عملکرد خود نشان نداده است. فرض قطعی اول ما که برخی از شواهد بدیهی آن پیشتر ذکر شد این است که شهرداری تهران محاسبهپذیری و پاسخگویی ناچیزی در قبال اختیارات و وظایف خود نشان می‌دهد. درباره فرض دوم یعنی وجود استقلال عمل محلی کمی بیشتر بحث کنیم.
در مقایسه با دیگر کشورها، دامنه و گستره وظایف محلی که بر عهده شهرداری‌ها است اصلا زیاد نیست. همین قلمرو محدود وظایف باعث میشود شهرداری‌ها بخش بزرگی از قصور مدیریتی خود و نیز فقدان اثربخشی سیاستی و به دنبال آن تنزل زیست‌پذیری شهر را به نبود مدیریت شهری واحد یا یکپارچه نسبت دهند و این یعنی کاهش محاسبهپذیری، پاسخگویی و پاسخ‌دهی محلی که در نتیجه وجود تفرق عملکردی در شهرها و کلان‌شهرها روی می‌دهد، اگرچه شهرداری‌ها در حوزه تامین بسیاری از خدمات مانند آب شرب، فاضلاب، آموزش، پلیس و... وظایفی بر عهده ندارند و طعنه‌آمیز اینکه حتی در حوزه تهیه و تصویب طرح‌های شهری نیز که وظیفه‌ای کاملا محلی است صاحب اختیار نیستند، اما اجرای همین طرح کاربری زمین که حساس‌ترین و اثرگذارترین حوزه فعالیت حکومت‌های محلی است «بی قید و کنترل» و بدون تعبیه هیچ‌گونه مکانیزم پایش و تجدید نظر روشن- که باید از سوی دولت صورت گیرد- بر عهده همین شهرداری است که شواهد روشن گواه بر این است که فاقد محاسبهپذیری و پاسخگویی است، چه در برابر مردم محلی و چه دولت مرکزی و این یعنی وجود یک رابطه کژکارکرد بین شهرداری و دولت.
در بررسی میزان استقلال عمل مالی شهرداری‌ها نیز با یک تناقض مواجهیم. بر اساس قانون هر گونه افزایش عوارض شهری و حتی بهای حمل و نقل عمومی برای اجرایی شدن نیازمند تایید نهادهای دولت مرکزی است. اما لغو و نادیده گرفته شدن طرح مصوب شهر و تبدیل آن به یک منبع درآمدی ناپایدار در نزدیک سه دهه گذشته مورد مخالفت جدی هیچ مرجعی قرار نگرفته است (به جز چند سال اخیر که ظاهرا بیشتر مجادلاتی بی فایده بودند). مدیریت شهری به گونه‌ای منابع تجدیدناپذیر شهر چون زمین، خاک، آب و درختان را مورد بهره‌برداری غیر اصولی قرار داده است که طی این دو دهه به‌طور متوسط 70 تا 80 درصد هزینه‌های شهرداری با چنین «رهاشدگی مالی» به‌دست آمده است.
بدیهی است اگر عملکرد خدماتی شهرداری به درآمد‌های ناشی از ساخت و ساز وابسته باشد، یعنی ساخت و ساز بیشتر به معنی کسب درآمد بیشتر باشد، هیچ‌کس نمی‌تواند انتظاری برای ارتقای زیست‌پذیری شهر داشته باشد. در انتها به پرسش نظری و عملی اصلی این نوشتار بر می‌گردیم. اگر استقلال عمل حکومت‌های محلی باعث افزایش محاسبهپذیری و پاسخگویی آنها میشود چرا شهرداری با وجود استقلال عمل مالی قابل توجه از دولت مرکزی حداقل در تبدیل به پول کردن همه دارایی‌های غیر منقول شهر، محاسبهپذیری و پاسخگویی بسیار اندکی-اگر نگوییم هیچ- از خود نشان می‌دهند.
چندین ضعف و قصور در این باره وجود دارد:
الف) تحقق محاسبهپذیری در نهادهای محلی چون شهرداری‌ها نیازمند تعریف سازوکارهای روشنی است، چه در عرصه محاسبهپذیری عمومی(از طریق دولت مرکزی و شوراهای محلی منتخب) و چه محاسبهپذیری اجتماعی(به واسطه حضور و مشارکت مستقیم شهروندان در تصمیم‌گیری‌ها)، چه محاسبهپذیری رو به بالا (در برابر دولت مرکزی) و چه محاسبهپذیری رو به پایین(در برابر مردم و شهروندان). در فقدان چنین سازوکارهایی افزایش استقلال عمل حکومت محلی یقینا به فساد بیشتر منجر خواهد شد نه محاسبه پذیری بیشتر.
ب) داشتن شهرهایی زیست‌پذیر بدون هزینه‌کرد دولتی از منابع درآمدی پایدار ممکن نخواهد بود. هم مطالعات نظری درباره منابع درآمدی شهرداری‌ها در جهان و هم تجربه 30ساله کشور خودمان نشان می‌دهد ایده خودکفایی مالی و اجبار شهرداری‌ها برای دستیابی به آن، ایده بسیار نادرست و مخربی است که باید از آن دست برداشت، به ویژه زمانی که تعریف منابع درآمدی جدید و افزایش عوارض و مالیات‌های محلی برای شهرداری‌ها به‌عنوان منابع درآمدی پایدار امری غیر مجاز بوده و از دید خود شهرداری‌ها نیز به دلایل سیاسی و از دست دادن محبوبیت عمومی در کوتاه‌مدت روشی خواستنی برای کسب درآمد به شمار نمی‌‌آید. مطالعات نشان می‌دهد بخش قابل‌توجهی از منابع درآمدی شهرداری‌ها در جهان به کمکهای بلاعوض دولت مرکزی و نیز مالیات بر دارایی و املاک متکی است که هر دو منابع درآمدی پایداری هستند، در حالی که در ایران از این شرایط بسیار دوریم.
ج) اصولا استقلال مالی حکومت‌ها از شهروندان در هر سطحی(ملی، منطقه‌ای و محلی) می‌‌توانند به عاملی مهم و زمینه‌‌ساز تنزل پاسخگویی و شفافیت مدیریتی بدل شود. در شرایط حاضر، شهرداری تهران به لحاظ مالی به شهروندان و نیز دولت وابستگی چندانی ندارد. بخش بزرگی از درآمد این شهر از سوی ساخت‌و‌سازگران تامین میشود. از این رو طبیعی است که این شهردار، شهردار آنها باشد تا شهروندان.
د) این نوع «رهاشدگی» شهرداری و فقدان محاسبهپذیری تنها از طریق تغییر در مدل غالب مدیریت شهری کنونی و تجدید نظر در روابط بین شورا و شهردار و شهروندان و ایجاد مکانیزم‌های کنترل و موازنه کارآمد‌تر در نظام مدیریت شهری رفع‌شدنی است. در این زمینه از نظام‌ها و مدل‌های مدیریت شهری سایر کشورهای جهان می‌توان بسیار یاد گرفت. در بسیاری از شهرهای آمریکا، همراه با اعضای شورا و شهردار، سه رکن دیگر مدیریت شهری یعنی دبیر یا دادستان شهر (که به موضوعات مورد اختلاف شهروندان و شهرداری و سایر بخش‌ها رسیدگی می‌کند)، خزانه‌‌دار شهر و ارزیاب مالیاتی شهر به‌طور مستقیم از سوی مردم انتخاب می‌شوند و این می‌تواند سازوکار اثربخشی برای کنترل و موازنه بین قوا در نظام مدیریت شهری ایجاد کند.
ه) دولت مرکزی برای کارآمدتر‌کردن و محاسبه‌پذیر نمودن شهرداری‌ها اقدامات متعددی می‌تواند انجام دهد. شاخص‌سازی، تهیه و انتشار عمومی گزارش پایش عملکرد شهرداری‌های کشور و رتبه‌‌بندی آنها چه از حیث تاثیرگذاری بر ارتقای زیست‌پذیری شهرها و چه ارتقای ارزش‌های بنیادین حکمروایی خوب شهری به تحقق چنین اهدافی کمک می‌کند.
دولت می‌تواند تزریق منابع عمومی و کمکهای بلاعوض خود را (مانند بازتوزیع مالیات بر ارزش افزوده و نظایر اینها) موقوف به انجام چنین اصلاحات ساختاری از سوی شهرداری‌ها کند. و) در نهایت اینکه انجام چنین تغییرات و اصلاحات بنیادین در روابط بین دولت، شهرداری‌ها و مردم نیازمند تغییرات قانونی متعددی است که به نقش‌آفرینی فعال مجلس نیازمند است. اصلاحات در زمینه فراهم ساختن شرایط مداخله و مشارکت مستقیم شهروندان، اصلاح روابط شورا و شهرداری و نیز شهرداری و دولت مرکزی نیازمند چنین تغییرات قانونی است. بدون چنین تغییراتی در قوانین، حرکت به سوی اصلاحات شهری از هر نوعی محال خواهد بود.
* برنامه‌ریز شهری و عضو هیات علمی دانشگاه مازندران
