الزامات ایمنی آسمان ایران

سانحه سقوط هواپیمای اوکراینی به‌دلیل اصابت موشک مجاورتی نیز از این قاعده علمی مستثنا نیست و نباید علت را فقط خطای انسانی یک یا دو نفر دانست یا درصدد ایراد اتهام به نهاد دولتی یا نظامی خاصی شد، لازم است در محیطی کاملا علمی و فارغ از موضع‌گیری‌های سیاسی و سازمانی و حتی محدودیت‌های نظامی، عوامل رخ‌دادن سانحه را به‌صورت ریشه‌ای تحلیل کرد تا بتوان ضمن اطمینان‌بخشی به مردمی که از این صنعت استفاده می‌کنند، اعتماد شرکت‌های خارجی را که به مقصد ایران پرواز داشته‌اند یا از آسمان ایران عبور می‌کرده‌اند، مجددا جلب کرد. چنانچه به فرموده رهبری در نماز جمعه بیست‌وهفتم دی‌ «پیشگیری مهم‌تر از پیگیری است تا حوادث بعدی رخ ندهد». ‌ولی آیا این سانحه همان‌طورکه رئیس‌جمهور در جلسه هیئت دولت بیست‌وپنجم دی‌ گفتند، هنوز هم قابل تکرار است و لازم است قدم نهایی برداشته شود تا دیگر قابل تکرار نباشد؟ و چه نقصی در مقررات وجود دارد که ایشان نه‌تنها در این جلسه تأکید کردند باید مقررات بازبینی و بازنگری شود، بلکه در همایش بیست‌وچهارم دی‌ نیز گفتند: «مهم‌ترین مسئله برای مردم ما، افکار عمومی جهان، هوانوردی و امنیت آسمان ایران، این است که این حادثه غیرقابل تکرار باشد و این به بازنگری در آیین‌نامه‌ها، شیوه‌نامه‌ها، دستورالعمل‌ها و مقررات نیاز دارد».‌برای تبیین این موضوع لازم است بازیگران آسمان ایران (به‌جز بازیگران متخاصم احتمالی) را بهتر بشناسیم. آسمان ایران حداقل بازیگران زیر را دارد که نظم‌ آنها منوط به هماهنگی این بازیگران است. 

1- هواپیماها و هلیکوپترهای کشوری داخلی ثبت ملی‌2- هواپیماهای کشوری خارجی (عبوری یا مقصد در ایران) 3- وسایل پرنده فوق سبک کشوری ثبت داخلی (اعم از ورزشی و خاص) 4- هواپیماها و هلیکوپترهای نظامی ارتش (اعم از جنگنده و ترابری) 5- هواپیماها و هلیکوپترهای نظامی سپاه (اعم از جنگنده و ترابری) 6- هواپیماها و هلیکوپترهای نیروی انتظامی 7- هلیکوپترهای هلال احمر و توانیر8- پهپادهای نظامی (اعم از ارتش و سپاه) 9- پهپادهای کشوری ثبت داخل 10- پهپادهای ثبت‌نشده11- سامانه‌های پدافند ارتش12- سامانه‌های پدافند سپاه 13- مرکز کنترل فضای کشور تحت نظارت شرکت فرودگاه‌های کشور14- فرودگاه‌های تحت نظارت شرکت فرودگاه‌های کشور15- فرودگاه‌های غیرنظامی خارج از نظارت شرکت فرودگاه‌ها (مانند فرودگاه پیام، خارک، لاوان، عسلویه) 16- فرودگاه‌های نظامی

آنچه مشخص است، ناهماهنگی بین این بازیگران موجب به‌خطرافتادن ایمنی و بلکه سانحه هوایی خواهد شد، کمااینکه موجب بروز سقوط هواپیمای اوکراینی شده است. به قول آقای رئیس‌جمهور «هیچ‌کس نمی‌تواند باور کند که بغل فرودگاه بین‌المللی در پایتخت کشور در مسیر هوایی، هواپیمایی زده شود». ولی اگر به‌درستی به موضوع نگاه کنیم، متوجه می‌شویم که این اتفاق عجیب و دور از ذهن نبوده و مانند کوه یخی است که بیشتر حجم آن در زیر آب نهفته است و فقط درصد قابل مشاهده‌ای از آن که می‌تواند منجر به سانحه شود، از آب خارج شده است. با این پیش فرض، کماکان خطر تصادم سایر بازیگران فعال در آسمان محتمل است و به‌همین‌دلیل پس از این سانحه، آسمان ایران آن‌قدر ناایمن جلوه داده شد که برخی از شرکت‌های هواپیمایی خارجی ترجیح دادند با وجود به‌صرفه‌بودن مسیرهای هوایی ایران، از مسیرهای کشورهای مجاور عبور کنند و حتی برخی از آنها پروازهای خود به مقصد ایران را تعلیق کردند. براساس کنوانسیون یا پیمان شیکاگو (که مهم‌ترین پیمان در امر ایمنی حمل‌و‌نقل هوایی بین‌المللی است و جمهوری اسلامی از اولین اعضای متعهد به آن محسوب می‌شود)، هر کشوری حاکمیت انحصاری بر فضای مافوق قلمرو خود را دارد...

با وجود این کشورها با پیوستن به کنوانسیون شیکاگو، به‌منظور توسعه صنعت هوانوردی بر اصول ایمن و منظم خاصی توافق می‌کنند. برای این منظور برابر ماده 37 از پیمان، لازم است هرگونه عملیات هوانوردی کشوری طبق حداقل استانداردهای پذیرفته‌شده بین‌المللی انجام شود و کشورها باید بالاترین درجه همکاری را برای دستیابی به استاندارد‌سازی و هماهنگی در قانون، مقررات، استانداردها، دستورالعمل‌ها، مسیرهای هوایی و مانند آنها متعهد شوند. همچنین برابر داکیومنت 9734 منتشرشده توسط سازمان بین‌المللی هواپیمایی کشوری (ایکائو) به‌عنوان یکی از سازمان‌های تخصصی سازمان ملل متحد که به موجب پیمان شیکاگو تشکیل شده و هماهنگ‌کننده امور مربوط به استانداردهای هوایی در سطح جهان است، آنچه تضمین‌کننده ایمنی فعالیت‌های هوانوردی کشورهای عضو پیمان شیکاگو است، رعایت هشت عنصر اصلی است که اولین و مبنای تمامی آنها «قوانین مصوب پایه هوانوردی» است.

 این عنصر به این موضوع اشاره دارد که پیاده‌سازی استانداردها و مقررات بین‌المللی را نمی‌توان رأسا اجرا کرد، بلکه لازم است آنها را تحت قوانین جاری هر کشور درآورد و اجرا کرد. ‌«قواعد هوا» (Rules of the air) ، یکی از اصلی‌ترین استانداردهایی است که پیمان شیکاگو به دلیل اهمیت، آن را در یک ماده مجزا (ماده 12) تشریح کرده است. در قسمت اول این ماده کشورها متعهد می‌شوند که اطمینان حاصل کنند که هر هواپیمایی که بر فراز قلمرو آنها پرواز می‌کند، «قواعد هوا»یی را که در قلمروش الزامی است، رعایت کند و متعاقبا متعهد می‌شوند که هواپیماهای ثبت خود که در قلمرو کشور دیگری پرواز می‌کنند، با «قواعد هوا»ی آن کشور تطابق داشته باشند. در قسمت دوم از این ماده الزام شده است که کشورها متعهد می‌شوند که مقررات‌شان در زمینه «قواعد هوا» حتی‌المقدور با استانداردهایی که ایکائو وضع می‌کند، تطابق داشته باشد و مهم‌تر از آن، لازم می‌داند که همه کسانی که این مقررات را نقض می‌کنند، مورد پیگرد قانونی قرار دهد. پس برابر این ماده مشخص است که ایران به عنوان یک کشور متعاهد باید «قواعد هوا»ی خود را در تطابق با استانداردهای ایکائو تدوین و در عالی‌ترین سطح قانون‌گذاری کشور مصوب کند و علاوه بر آن، برای نقض این قوانین مجازات تعیین کند. گواه این تفسیر، اولین سؤال (شماره 70001) چک‌لیست ممیزی ایکائو از بخش ناوبری هوایی (ANS) است که در آنجا قانون‌گذاری کشورها درباره «قواعد هوا» را بررسی می‌کند. ‌نکته این است که باوجود استانداردهای متنوع منتج از این پیمان که ضمائم نوزده‌گانه آن بخش اصلی و کوچک آن است، فقط برای نقض «قواعد هوا» جرم ‌ یا تخلف دانسته شده است و الزام شده که ناقض این قوانین تحت تعقیب کشورهای عضو پیمان قرار گیرد. این موضوع در سایر استانداردها دیده نشده و ضمانت اجرائی آنها شاید به طرق دیگری نیز حاصل شود. این پیمان به‌درستی سطح قانون‌گذاری «قواعد هوا» را عالی‌ترین سطح قانون‌گذاری کشورها معین کرده است، زیرا اولا بازیگران آسمان فقط بخش‌های هواپیمایی کشوری نبوده و لازم است برای برقراری نظم در آسمان، همه بازیگران آسمان از این قوانین تبعیت کنند. ثانیا در عموم کشورها از‌جمله ایران تعیین مجازات صرفا به موجب قانون بوده و نمی‌توان شخصی را بدون مصوبه مجلس شورای اسلامی تحت تعقیب قرار داد یا مجازات کرد. علاوه بر این، ایران از سال 1352 عضو کنوانسیون «جلوگیری از اعمال غیر‌قانونی علیه امنیت هواپیمایی کشوری» است و به موجب ماده 3 این کنوانسیون تعهد می‌کند که ‌برای پنج مورد از اعمال عمدی که در این کنوانسیون ذکر شده است، از‌جمله ارتکاب عملی که هواپیمای در حال خدمت را از بین ببرد یا به آن خساراتی وارد کند، کیفرهای شدید مقرر دارد. 

اما آیا قوانین و اجرای آن برای بازیگران آسمان ایران، به همین صورت است؟ 

در ایران اسناد قانونی که می‌توان به موجب آن «قواعد هوا» را به اجرا گذاشت، موارد زیر است: 

1- تصویب‌نامه مورخ 14/9/1389 هیئت وزیران، با عنوان «تصویب‌نامه درباره اجازه اجرای هجده ضمیمه کنوانسیون هواپیمایی کشوری بین‌المللی به سازمان هواپیمایی کشوری» که به‌موجب آن، سازمان هواپیمایی کشوری جهت وسایل پرنده‌ای که تحت مسئولیت نظارتی خود دارد، اعم از هواپیماها و هلیکوپترهای داخلی و خارجی کشوری و حتی وسایل پرنده فوق سبک و پهپادهای غیرنظامی، اجرای «قواعد هوا»یی مصوب ایکائو را که عموما در ضمیمه شماره 2 و 11 آمده است، الزامی کرده است، هرچند نه امکان برقراری ضمانت اجرائی آن و نه امکان تعقیب ناقضان این قوانین را دارد. با وجود این، اینکه سایر بازیگران آسمان از‌جمله هواپیماها و هلیکوپترهای نظامی (اعم از سپاه و ارتش و نیروی انتظامی و هلال‌احمر) و پهپادها و پدافند ارگان‌های نظامی از این قوانین پیروی می‌کنند یا نه و آیا در آموزش‌های پرسنل‌شان به این قوانین اشاره‌ای می‌شود یا نه، اطلاعی در دست نیست. از بی‌اثر‌بودن مصوبه مذکور همین بس که بعد از تصویب آن، ضمیمه  نوزدهم کنوانسیون با عنوان «مدیریت سیستم ایمنی» اضافه می‌شود، ولی این مصوبه به‌روز نمی‌شود. اگرچه از نحوه عملکرد سازمان هواپیمایی مشخص است که این ضمیمه به‌واسطه دستورالعمل‌های پایین‌دست داخلی، در حال اجرا‌شدن است. 

2- ماده 7  قانون هواپیمایی کشوری که پرواز بر فراز ایران را مشروط به رعایت قوانین و مقررات کشور، برای هواپیماهای داخلی آزاد می‌داند. اما قوانین و مقررات مذکور در هیچ‌کجا تعریف و تعیین نشده است. 

3- ماده 8 قانون هواپیمایی کشوری که اجازه پرواز بر فراز قلمرو ایران را با رعایت قوانین و مقررات کشور برای هواپیماهای خارجی ممکن دانسته و همچنین امکان فرود و حمل مسافر، بار و محمولات پستی را با اجازه دولت یا قرارداد دوجانبه به آنها می‌دهد. ولی در اینجا نیز قوانین و مقررات این ماده را تعریف نکرده است. 

- در زمینه جرائم کیفری در قوانین داخلی از جمله کتاب پنجم از قانون مجازات اسلامی (تعزیرات) و همچنین قوانین جزایی مختصری که در قانون هواپیمایی کشوری آمده است، برای نقض «قواعد هوا» مجازاتی تعیین نشده است. هرچند شاید بتوان بند 2 از قانون «مجازات اخلال‌کنندگان در امنیت پرواز هواپیما و خرابکاری در وسایل و تأسیسات هواپیمایی» را که در سال 1349 به تصویب رسیده است و در آن به مجازات کسانی که عمدا مرتکب عملی شوند که موجب شود به هواپیما یا مسافران یا گروه پرواز یا اموال موجود در ‌آن آسیب برسد، پرداخته شده است، به نقض «قواعد هوا» و آن هم در شرایط عمدی و نه سهوی نیز تعمیم داد. 

موارد مذکور اگرچه شاهدی بر نبود قوانین و مقررات یکپارچه «قواعد هوا» و نقصان تعیین مسئولیت کیفری نقض این قوانین است ولی دلیلی بر بی‌ضابطه‌بودن مطلق اجرای قوانین هوایی ایران و همچنین ناهماهنگی مطلق بین نیروهای نظامی و کشوری نیست. چه بسا در ایران نیز مانند بسیاری از کشورهای عضو پیمان «قواعد هوا»ی مصوب ایکائو به‌طور عرفی در صنعت هواپیمایی کشوری پذیرفته و اجرا می‌شود. علاوه‌برآن جهت هماهنگی بین نیروهای نظامی و کشوری به دستور مقامات وقت کشور (نه مصوبات قانونی مجلس)، کمیته دائمی فضای کشور برای طرح‌های استراتژیکی مانند تعیین مسیرهای هوایی، تعیین مناطق ممنوعه و تعیین محیط فرودگاه‌ها، بیشتر از 40 سال است که فعال است و نقشه‌های هوایی با مصوبات این کمیته به‌روز می‌شود و همچنین در ارائه سرویس خدمات هوایی کشوری و نظامی، با استفاده از بخش‌نامه 330 ایکائو، هماهنگی نسبی برقرار است و بعضا از سامانه‌هایی با قابلیت انتقال اطلاعات به یکدیگر استفاده می‌شود.

همچنین سازمان هواپیمایی کشوری بعضا در اقدامات خود به استفاده از سند 9554 ایکائو که متعاقب اصابت موشک ناو وینسنس آمریکا به هواپیمای A300 ایران‌ایر به تصویب شورای ایکائو رسید، اشاره می‌کند. این اقدامات گواهی بر این است که تلاش‌های متعددی برای برپایی «قواعد هوا» و هماهنگی نسبی بازیگران آسمان ایران انجام شده است ولی این اقدامات به دلیل نبود پشتوانه قانونی و الزامی‌نبودن آنها برای همه بازیگران از جمله مراکز متعدد نظامی، مؤثر نبوده و به نظر می‌رسد کماکان آسمان ایران نظام یکپارچه ایمنی به خود نگرفته است. مصداق کوچک‌تر آن را می‌توان در اشاره سردار حاجی‌زاده در تاریخ 21/10/98 به استفاده از سامانه‌های جمینگ که واحدهای متعددی از نیروهای نظامی به آن دسترسی دارند و مصداق بارز آن را می‌توان در سانحه تأسف‌بار ناشی از اصابت موشک TOR M1 به هواپیمای اوکراینی، مشاهده کرد. 

علاوه بر کارایی کم‌اثر هماهنگی نیروهای نظامی و کشوری در هماهنگی آسمان‌ها، ناهماهنگی و محدودیت‌های بررسی سوانحی را که یک طرف آن نیروی نظامی است، به‌وضوح می‌توان در این سانحه مشاهده کرد. به موجب ماده 26 پیمان شیکاگو، کشور محل وقوع سانحه، مسئول بررسی سانحه بوده و برابر ماده 3 از آیین‌نامه مصوب 30/5/1390 هیئت وزیران، مرجع بررسی سوانح و حوادث هوایی غیرنظامی در قلمرو ایران، سازمان هواپیمایی کشوری است و همکاری دستگاه‌های ذی‌ربط در حین بررسی سوانح و حوادث با آن سازمان الزامی بوده و باید نتایج سانحه را گردآوری، تحلیل و بررسی کرده و پس از طی مراحلی که در ضمیمه شماره 13 پیمان و آیین‌نامه مذکور گفته شده است، در قالب مشخصی منتشر کرده و یک نسخه از آن را به ایکائو تحویل دهد. ولی از عدم اشاره به زمان دقیق شلیک و اصابت موشک‌ها و مصاحبه با افراد مؤثر و تحقیق در امور بخش نظامی، به نظر می‌رسد که این تیم هنوز به بسیاری از اطلاعات اولیه سانحه دسترسی ندارد. این موضوع دور از ذهن نبوده؛ چراکه نیروهای نظامی تحت نظارت دولت نبوده و بنابراین از شمول تابعین آیین‌نامه مصوب هیئت وزیران خارج و به‌موجب قانون، موظف به همکاری با تیم بررسی سانحه سازمان هواپیمایی کشوری نیستند. ‌با توجه به مطالب مذکور به نظر می‌رسد لازم است که در کوتاه‌ترین زمان ممکن شورای عالی امنیت ملی که به‌موجب اصل 176 قانون اساسی وظیفه هماهنگی فعالیت‌های سیاسی، اقتصادی و اجتماعی مرتبط با تدابیر کلی دفاعی-امنیتی را برعهده دارد و تصمیمات آن به تأیید رهبری می‌رسد، به موضوع بررسی این سانحه ورود کرده و به‌موجب بند 4, 5 از ضمیمه شماره 13 پیمان شیکاگو، اختیارات نامحدودی برای جمع‌آوری و بررسی اطلاعات این سانحه به تیم بررسی سانحه اعطا کرده و تمامی نهادهای نظامی و غیرنظامی مرتبط را ملزم به همکاری با این تیم کنند. همچنین لازم است به‌منظور هماهنگی تمام بازیگران آسمان، «قواعد هوا»یی ایران به‌طوری‌که برای تمامی بازیگران آسمان لازم‌الاتباع بوده و در انطباق با استانداردهای بین‌المللی باشد، تدوین و در زمره قوانین مصوب مجلس شورای اسلامی تصویب شود و با تعیین مجازات، ناقضان آن به‌موجب قانون تحت تعقیب قضائی قرار گیرند.