◄ تفکیک وزارت راه و شهرسازی به دو بخش؛ باید و نبایدها
آیا تفکیک کردن وزارت راه و شهرسازی به 2 وزارتخانه مجزای حمل و نقل و لجستیک و مسکن و شهرسازی به صلاح است؟ و در صورت مثبت بودن پاسخ، چه ساختار جدیدی باید داشته باشند؟ برای آنکه به 2 پرسش اساسی مزبور به درستی پاسخ داده شود، بدواً باید به برخی از موضوعات پرداخته شود.
آیا تفکیک کردن وزارت راه و شهرسازی به دو وزارتخانه مجزای حمل و نقل و لجستیک و مسکن و شهرسازی به صلاح است؟ و در صورت مثبت بودن پاسخ، چه ساختار جدیدی باید داشته باشند؟ برای آنکه به 2 پرسش اساسی مزبور به درستی پاسخ داده شود، بدواً باید به برخی از موضوعات پرداخته شود.
دلایل کلی ادغام و تفکیک
اصولاً مزیت ادغام دو دستگاه یا شرکت را حذف واحدهای مشترک آنها، کاهش مواردی چون نیروی انسانی، هزینه‌های جاری و فضای کاری و در کل بهبود بهره وری ناشی از این کار تلقی می‌نمایند. البته در برخی از مواقع پوشش ضعف ها و بهره گیری از توانمندی های یکدیگر نیز به طور ویژه مد نظر قرار می‌گیرد. مزیت تفکیک یک دستگاه یا شرکت به دو بخش مجزا را تخصصی‌تر کردن، ارتقای سطح مدیریت، ایجاد فراغت بیشتر برای مدیر و امکان رسیدگی به امور غفلت شده، و در کل باز هم نتیجه را بهبود بهره وری معرفی می‌کنند. اما ورای این مزایای کلی آیا ملاک های بهتری برای ادغام و تفکیک وجود دارند؟
بیشتر بخوانید:
در حوزه هیئت دولت، از دهه دوم انقلاب، دو هدف بلند مدت کوچک سازی و چابک سازی مطرح بوده است. بعدها امر کوچک سازی به حذف تصدی گری ها، واگذاری مالکیت اموال ذیربط به بخش خصوصی و امر چابک سازی به اصلاح ساختارها و روش ها و مکانیزه کردن سیستم ها تعریف و معنا گردید. در هر دو این اهداف کاستن از تعداد نیروی انسانی و هزینه های جاری مد نظر بوده است.
دلایل ویژه ادغام اولیه
اصولاً در علم مدیریت، برای دستیابی به اهداف بلند مدت، اکثراً لازم می‌شود که اصلاحات ساختاری به لحاظ (یک یا چند امور) حقوقی، منابع انسانی و تشکیلاتی صورت پذیرد. بنابراین راهبرد اصلاحات ساختاری یک ابزار قوی برای دستیابی به یک هدف بلند مدت است. بدیهی است انجام اصلاحات ساختاری در وزارتخانه ها باید در چارچوب بزرگتری یعنی دولت دیده شده و مورد بررسی قرار گیرد. بنابراین کدام اهداف بلند مدت دولت موجب ادغام دو وزارتخانه شده و هم اینک بر اساس چه اهداف بلند مدت دیگری قرار است که تفکیک صورت پذیرد؟
برخی با ساده سازی مسئله ادغام اولیه دو وزارتخانه‌ی مسکن و شهرسازی و راه و ترابری، به استیضاح وزیر راه و ترابری، عدم حضور وی در مجلس، استیضاح و برکناری وی، معرفی شدن وزیر مسکن و شهرسازی به عنوان سرپرست وزارت راه وترابری و نهایتاً ادغام این 2 وزارتخانه قلمداد می‌کنند. اگر چه که قبل از آن نیز مقرر گردیده بود که از طریق ادغام چندین وزارتخانه، تعداد اعضای هیئت دولت کاهش یافته و کوچک سازی دولت صورت پذیرد.
شاید هدف اصلی که دولت وقت تعقیب می‌کرد، ساخت یک میلیون واحد مسکونی در سال (یعنی بیش از چهار برابر میانگین ساخت طی دوران بعد انقلاب) بود. بنابراین این یک هدف سیاسی میان مدت بود و برای دستیابی به اهداف سیاسی میان مدت، معمولاً نیازی به ایجاد تغییرات ساختاری نیست. در این راستا وزارت مسکن و شهرسازی که به مسائل حاکمیتی بخش مسکن نظیر تصویب آیین نامه ها، تهیه راهکارهای مناسب برای تأمین وام و تسهیلات کافی بانکی برای متقاضیان ساخت مسکن، نظارت بر کیفیت ساخت ساختمان ها، طراحی شهرک های مسکونی و ... می‌پرداخت، ظرفیت اجرایی و منابع کافی برای دستیابی به هدف مداخله مستقیم در ساخت آن حجم بی‌سابقه واحدهای مسکونی را نداشت. لذا برای استفاده از منابع و توانمندی های وزارت راه و ترابری، طرح ادغام ریخته شد و با عجله به تصویب مجلس شورای اسلامی هم رسید. متعاقباً بخش بزرگی از منابع بخش راه به سمت مسکن مهر منتقل و مصرف شد. در این رابطه حتی از منابع وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی نیز بهره گیری شد.
بدین ترتیب چهار خطای مهم صورت پذیرفت: وزارت مسکن و شهرسازی به کار تصدی‌گری بازگردانده شد. منابع راهسازی به ویژه در امور توسعه آزاد راه ها و بزرگراه ها برای ساخت مسکن مصرف شد و در سال های بعد بر اثر ازدحام سنگین خودروها در آزادراه ها و بزرگراه های کشور در مواقع اوج مسافرت ها، بحران ایجاد گردید. انتقال حجم عظیم منابع کشور برای ساخت مسکن، باعث ازدیاد پایه پولی و نقدینگی کشور و بروز تورم سنگین و مآلاً (سرانجام) تنزل ارزش ریال در برابر ارزهای خارجی به میزان یک سوم شد. ضمن اینکه به دلیل عجله در کار و نبود منابع کافی، از تأمین زیرساخت هایی چون آب، برق، گاز، تلفن، راه دسترسی، محوطه سازی و غیره برای مجتمع‌های مسکونی صرفنظر گردید.
ملاحظه می شود که در این ادغام، پیگیری اجرای هدف بلند‌مدت دولت برای کوچک سازی و چابک سازی به هیچ وجه مطرح نبوده است. زیرا امر واگذاری تصدی گری‌ها و مالکیت اموال ذیربط به بخش‌خصوصی و اصلاح ساختارها و روش ها و مکانیزه کردن سیستم ها به اجرا در نیامده است.
امور زیربنایی و اقتصادی
در تقسیم بندی امور مختلف قانون بودجه کشور، اصولاً راه و راهسازی در زمره امور زیربنایی و حمل و نقل (ترابری) جزو امور اقتصادی قرار دارند. در بخش مسکن و شهرسازی نیز باید بین موضوع عمرانی مربوطه با اسکان مردم تحت عناوین کاری و مسکونی تفاوت قائل شد. بعضی از کارشناسان معتقدند می‌توان امور زیربنایی راهسازی را از امور حمل و نقل جدا کرده و هر یک را به وزارتخانه مستقلی تبدیل نمود. دلیل آن را دخالت مقامات و نمایندگان مجلس به امور زیربنایی و به تبع آن توجه زیاد وزیر و معاونینش به این امور می‌دانند. به نظر آنان در نتیجه‌ی اجرای این سیاست، حمل و نقل تقریباً از قیود و انحراف های سیاسی رها شده و رشد می‌کند. البته این نوع نگاه بدین معنی است که برای رفع یک معضل سیاسی، موضوع در هم تنیدگی راه و حمل و نقل نادیده گرفته شود.
حمل و نقل و مدیریت شورایی
بخش بزرگی از حمل و نقل در ارتباط با امور فرابخشی است و وزارت راه و شهرسازی توان تصمیم گیری و اعمال حاکمیت در این گونه امور را ندارد:
- امور ترانزیت کالا علاوه بر حمل و نقل با گمرکات، نیروهای انتظامی، وزارت کشور، وزارت امور خارجه و ... سروکار دارد. بنابراین لازم است که یک مقام بالاتر از وزیر (مثلاً معاون اقتصادی رئیس جمهور) رئیس شورای عالی ترانزیت شده و وزیر راه و شهرسازی دبیر آن و نماینده هر یک از دست اندرکاران ذیربط نیز عضو شورا گردد.
- امور لجستیک که نسبت به ترانزیت، حوزه بزرگتری را در بر می‌گیرد، و شامل زنجیره‌های تأمین کالا، حمل درون شهری، نظام انبارداری، پایانه ها و غیره است، می بایست در قالب یک شورای عالی تحت مدیریت معاون اول و با دبیری وزیر راه و شهرسازی اداره شود. هر یک از اعضاء هم یک نماینده در شورا داشته باشند.
- امور گردشگری دارای شورای عالی ویژه ایست که وزیر و راه و شهرسازی یکی از اعضای اصلی آن می‌باشد.
- امور صنایع تولیدی وسایل نقلیه (و احیاناٌ تجهیزات تخلیه و بارگیری ویژه) نیز دارای شورایی است که وزیر صمت رئیس آن و وزیر راه و شهرسازی یکی از اعضای مهم آن می‌باشد.
وظایف این شوراها تصویب طرح های جامع، برنامه‌های راهبردی، آیین نامه ها و دستورالعمل ها و نظارت عالی بر عملکرد هریک از اعضاء مطابق با مصوبات مربوطه است. برای تحکیم روابط بین بخشی و الزامی شدن رعایت آنها، می‌توان بسیاری از این مصوبات را به تصویب هیئت وزیران رساند. وزیر راه و شهرسازی می‌تواند هماهنگ کننده پیاده‌سازی مصوبات این شوراها باشد. لازم است برای هر یک از این شوراها، بازوهای اجرایی شامل دفتر مطالعات و بررسی ها و دفتر هماهنگی و پیگیری ها پیش بینی شود.
برخی تصور می‌کنند با ایجاد یک وزارت حمل و نقل و لجستیک می‌توان اختیارات فرابخشی فوق را به آن انتقال دهند که به دلیل مشکلات تشکیلاتی، تعارض با برخی قوانین موجود و مقاومت دستگاه های مختلف، این کار غیر ممکن است.
وظایف وزارتخانه های کشور و راه و شهرسازی
در میان وظایف اصلی وزارت کشور، فقط یک بند وجود دارد که مباحث راه، ترابری، مسکن و شهرسازی به طور غیر مستقیم به آن مرتبط شده است: «هماهنگی در جهت توسعه امور عمرانی شهرها و روستاها و هدایت و پشتیبانی فنی – اجرایی شهرداری‌ها و دهیاری‌ها و نظارت بر اجرای قوانین و مقررات مربوط به آنها». از طرف دیگر در راستای لزوم نمایندگی از جانب تعداد زیادی از شهرداری های کشور، این وزارتخانه دارای 2 معاونت به شرح زیر گردیده است:
- معاونت هماهنگی امور عمرانی شامل دفتر فنی، دفتر حمل و نقل و دبیرخانه شورایعالی هماهنگی ترافیک شهرهای کشور و دفتر امور شوراها و شهرداری ها.
- معاونت برنامه‌ریزی، توسعه منابع و امور اقتصاد شامل اداره کل توسعه منابع انسانی، دفتر برنامه‌ریزی و بودجه و دفتر هماهنگی امور اقتصادی استانداری ها.
خاطر نشان می سازد که طبق اصل هفتم قانون اساسی می‌بایست استان های کشور نیز همچون شهرها به صورت شوراهای منتخب مردم اداره شوند، که هنوز این اصل به اجرا در نیامده است. چنانچه استانها نیز بر اساس شوراها اداره شوند، بخش بزرگی از وظایف وزارت کشور از آن جدا شده و به این شوراهای استانی منتقل می‌گردد.
با بررسی ساختار موجود وزارتخانه کشور معلوم می‌شود که بخش بزرگی از وظایف آن مربوط به امور امنیتی، بحران های طبیعی، انتظامی، انتخابات و اتباع بیگانه است. سئوالی که در اینجا مطرح می‌شود، چرا از مدتها قبل به طور غیر مستقیم امور عمرانی مربوط به مسکن و شهرسازی و همچنین راه سازی و حمل و نقل درون شهری به وزارت مسکن محول شده است؟ زیرا اصولاٌ ساختار اداره کشور به صورت وظیفه‌ایست و منطقه ای کردن آن سنخیتی با ساختار کلی کشور ندارد. به عنوان مثال هم اکنون تأمین آب و برق برای تمامی نقاط کشور اعم از شهرها، بخش ها و روستاها، شهرک های صنعتی، کارخانجات، کارگاه ها، انبارها و غیره توسط وزارت نیرو انجام می‌پذیرد و بیرون شهری، درون شهری و روستایی در آن معنا ندارد. گاز رسانی و امور مربوط به تأمین سوخت تمامی نقاط کشور نیز با وزارت نفت است. سایر موارد نظیر تلفن هم این موضوع صادق است. تنها وزارتخانه ای که مسائل بسیار تخصصی راهسازی و شهرسازی "«درون شهری» آن به وزارت کشور سپرده شده یک وزارتخانه است.
عدم حضور وزارت راه و شهرسازی در امور شهری، به سه معضل ساختاری در اداره امور کشور منجر شده است. اولاً به سبب نبود تخصص فنی و اجرایی در وزارت کشور، شهرداری ها عنان امور را در دست گرفته و به دلیل تضاد منافع، وضعیت اسفباری را در شهرهای کشور به وجود آورده‌اند. ثانیاً رابطه دست اندرکارانی چون وزارت راه و شهرسازی، سازمان نظام مهندسی، شهرداری ها و وزارت کشور کاملاً مبهم و مخدوش است. ثالثاً پس از تقسیم اعتبارات عمرانی امور راه و شهرسازی بین استان های کشور، به سبب فقدان تخصص و جامع نگری وزارت کشور، منابع استانی نه تنها صرف پروژه‌های نمایشی سیاسی می‌گردد (که منافع واقعی مردم منطقه را در پی ندارند) بلکه با سرمایه‌گذاری های عمران ملی (به مدیریت وزارت راه و شهرسازی) در تطابق نیستند. بدین ترتیب به نظر می رسد که برای اصلاح اساسی ساختار وزارت راه و شهرسازی می‌بایستی اصلاح ساختار وزارت کشور نیز مد نظر قرار گیرد. در غیر این صورت به هیچ وجه نتیجه‌ی مطلوب حاصل نمی گردد.
سرمایه گذاری و تصدی گری
در سال 1346، سازمان گسترش و نوسازی ایران با الگو برداری از کشور ژاپن تأسیس گردید. دولت ژاپن در صنایع راهبردی که دارای ریسک سرمایه گذاری بالایی بودند، رأساً سرمایه گذاری می‌کرد و بلافاصله پس از رسیدن به سود آوری به فروش می‌رساند تا بدین وسیله از تصدی گری و بزرگ شدن دولت جلوگیری نماید. اما در ایران بخش دوم یعنی فروش صنایع به اجرا در نمی‌آمد. در دهه دوم انقلاب که کوچک سازی دولت و فروش صنایع مطرح و به اجرا گذارده شد، ابتدا موفقیت چندانی حاصل نمی شد. زیرا اولاً مأموریت فروش صنایع به مدیران مربوطه واگذار شده بود و آنها حاضر نبودند از قدرت (بعضاً رانت) خود دست بردارند. ثانیاً میزان سرمایه گذاری های دولت برای ایجاد صنایع جدید بسیار بیشتر از مبالغ فروش بود و دولت مرتباً بزرگتر می‌شد. بدین ترتیب سازمان خصوصی سازی در خارج از مدیریت های دولتی تشکیل شد.
اگر چه این مشکل ظاهراً در بخش صنایع به گونه‌ای حل شد، ولی در امور زیربنایی تا حدودی ادامه داشته است. همه ساله از محل منابع عمومی و همچنین درآمدهای ارزی شرکت های دولتی، مقادیر معتنابهی سرمایه گذاری می‌شود. اما میزان واگذاری امور تصدی‌گری به بخش‌خصوصی کمتر از حجم تصدی های جدید است. وزارت راه و شهرسازی در زمره‌ی دستگاههای دولتی است که دارای این گونه انحراف از اهداف کوچک و چابک‌سازی مورد نظر حاکمیت می‌شود. در تمامی زیرساخت های شیوه های مختلف حمل و نقل، رشد تصدی‌گری دولتی ادامه دارد و بدنه وزارتخانه در امور راه (زیرساخت) بسیار حجیم و ناکارآمد شده است. تا زمانی که خارج از وزارتخانه، سازمانی موضوع کاهش تصدی‌گری ها را دنبال نکند، همین وضع بسیار نامطلوب ادامه خواهد داشت.
تصدی گری در وزارت راه و شهر سازی
قبل از فرایند ادغام، اغلب فعالیت های وزارت مسکن و شهرسازی معطوف به امور حاکمیتی بود. لذا وزارتخانه ای کوچک، هدایتگر، تنظیم‌گر و برنامه‌ریز بود. در مقابل همان‌گونه که قبلاً اشاره شد، راه و ترابری از جمله وزارتخانه های بزرگ محسوب می‌گردید. بنابراین از این جنبه، تناسبی بین این 2 بخش وجود نداشته و ندارد. به نظر می‌رسد که می بایست در بنادر تجهیزات تخلیه و بارگیری و جابجایی کالا، در راهداری ماشین آلات نگهداری جاده ها، در راه آهن لکوموتیوها و ماشین آلات نگهداری خط و ... همراه با تصدی های مربوطه به بخش‌خصوصی واگذار شوند. در بسیاری از کشورها، امور بهره برداری و نگهداری و بعضاً مالکیت قسمت های بزرگی از راه ها، فرودگاه های کوچک، تعدادی از اسکله ها، خطوط ریلی تجاری به بخش‌خصوصی واگذار می‌شوند. در مقابل این شرکت ها نیز از طریق اخذ درآمدهای ذیربط، هزینه های مربوطه را پوشش می‌دهند. ضمن اینکه لازم است در این راستا بخش های نظارت و کنترل، هدایت، برنامه ریزی، تخصیص منابع و تسهیلات، هماهنگی و مطالعات در ستاد وزارتخانه تقویت شده و تا حد ممکن امور تصدی گری ها حذف شوند. بدین ترتیب دستگاه های دولتی مرتباً کوچکتر و چابکتر می‌گردند. عدم انجام این اصلاحات ساختاری موجب می‌شود که زیرساخت های راه و ترابری به لحاظ اندازه و منابع تحت اختیار، با دستگاه مسکن و شهرسازی همخوانی نداشته و لازم می‌گردد که از یکدیگر جدا شوند.
طرفداران و مخالفان تفکیک وزارتخانه
- موافقان تفکیک وزارتخانه 2 گروه هستند:
- عده‌ای به طرفداری از مسکن و شهرسازی معتقدند که گران شدن شدید خانه‌های مسکونی(فراتر از میانگین نرخ تورم قیمت ها) تا حدود زیادی ناشی از این ادغام نامتناجس و شتابزده بوده است. آنها عنوان می‌کنند بر اثر بی توجهی وزرای راه و شهرسازی و ازدیاد اجاره بهای منازل، سهم هزینه های اجاره‌ی منازل از کل هزینه های خانوارهای آسیب پذیر در مناطق شهری مستمراً افزایش یافته و در عین حال به مهاجرت عظیم اجاره نشین ها از نقاط مرکزی به حاشیه شهرهای بزرگ منجر شده است. آنها هشدار می‌دهند که تداوم ادغام موجود این 2 بخش در وزارتخانه، ممکن است که عواقب بسیار ناخوشایندی را در پی داشته باشد.
- عده‌ای به طرفداری از راه و ترابری اظهار می‌دارند که اگر قرار باشد که که در برنامه هفتم نیز هدف ساخت سالانه یک میلیون مسکن دنبال شود، 2 مشکل عمده ایجاد می‌گردد: اولاً بخش بزرگی از وقت و توجه وزیر آتی معطوف به ساخت مسکن شده و بالطبع امور راه و ترابری مورد غفلت قرار می‌گیرد. ثانیاً احیاناً بخش مهمی از منابع مختص راهسازی کشور هم به سمت مسکن هدایت می‌شود. پس چه بهتر که این تفکیک حتماً صورت پذیرد.
- مخالفان نیز چند دلیل را مطرح می کنند:
- موضوعی که باید به آن توجه نمود، تبعیت بخش مسکن از شهر سازیست و اینکه راهسازی یکی از عوامل اصلی مرتبط با شهرسازی است. بدین ترتیب با وجود راهبرد کاملاً اشتباه انتخاب شده برای دستیابی به یک هدف سیاسی میان مدت در گذشته، پس از تغییر دولت و رفع فشار بخش مسکن بر بخش راه، هم اینک به دلیل متمرکز شدن امر سیاستگذاری در کارهای شهرسازی و راهسازی و هماهنگ شدن آنها، جدا شدن 2 بخش مزبور را غیر ضروری می‌پندارند.
- همواره امر گران شدن اجاره مسکن نه به دلیل بی توجهی وزرا یا حتی کمبود عرضه، بلکه به سبب گران شدن مصالح، وسایل و دستمزد ساخت و دقیقاً هماهنگ با رشد نقدینگی و تورم صورت می‌پذیرد. در این صورت به جای توجه به معلول باید عامل اصلی اصلاح شود.
- به دلیل ضعف مزمن اجرایی دولت، هدف‌گذاری دست نیافتنی ساخت یک میلیون مسکن در سال طی برنامه هفتم توسعه کشور، به معنی انتقال بخش عظیمی از منابع مملکت از کانال بسیار محدود یک وزارتخانه ضعیف، همچون بار قبل تالی فاسدهای زیادی را در بر خواهد داشت.
- سیاست درست اینست که دولت زمین شهرک های مورد نظر را از محل منابع عمومی طراحی، افراز و تسطیح، خیابان بندی و محوطه سازی کند. همزمان امور زیربنایی نظیر گاز، تلفن، برق، آب و فاضلاب (که به هماهنگی های زیادی نیاز دارند) را تأمین نماید. سپس اراضی مزبور را همراه با وام (دارای سود بانکی اندک) به اقشار آسیب پذیر ارائه کند. واگذاری ساخت و ساز به مردم، بار بزرگ اجرایی را از دوش دولت بر می‌دارد و کارها به طرز بسیار بهتری پیش می‌رود. اما دولت از انجام سرمایه‌گذاری در امور آماده سازی اراضی مزبور طفره رفته و فقط به عقد قرارداد ساخت با انبوه سازان بسنده می‌کند که عواقب ناگواری به دنبال دارد.
از طرف دیگر مشکل اصلی بخش مسکن در قلت تسهیلات پرداختی به متقاضیان به نسبت میانگین قیمت یک خانه الگو (مثلاً 75 متری) در شهرهای مختلف می‌باشد. این موضوع نیز ناشی از پایین بودن قدرت خرید مردم و ناتوانی در پرداخت قسط های سنگین ماهانه (حتی با سود پایین) می‌باشد. از آنجایی که امر تأمین مسکن به قدرت خرید مردم و در کل وضعیت اقتصادی مملکت گره خورده، جداسازی وزارتخانه معضل عظیم مسکن را به هیچ وجه حل نمی‌کند.
- یقیناً به سبب عدم بهره‌گیری از مشارکت مردم در ساخت و ساز و گذاردن بار سهمگین اجرای این امر بزرگ بر دوش یک وزارتخانه ضعیف موجب خواهد شد، جریان کارها به سبک مسکن مهر پیش برود که پس از هشت سال معضلات پیچیده و چند بُعدی آن به تازگی حل شده است.
- بسیاری از کارشناسان از انجام کارها بر اساس اول راه بیانداز و بعد جا بیانداز کلافه شده‌اند. آنها بر این عقیده‌اند که این بار نیز همچون روال گذشته اول با عجله بر اساس تعریف کلی اصول وظایف و اختیارات، امر تفکیک وزارتخانه در مجلس تصویب می شود. بعد می‌فرمایند حالا طرح تفصیلی تدوین گردد. اما در این فرایند ممکن است بسیاری از معضلات شناخته شده و به اشتباه بودن کل مسیر تصویبی پی برده شود. در این هنگام کار از دست خارج شده و قابل اصلاح نخواهد بود. بنابراین تا زمان طراحی یک طرح تفصیلی جامع، فراگیر و دقیق باید از تفکیک این 2 بخش خودداری نمود.
* مشاور انجمن شرکتهای حمل و نقل ریلی و خدمات وابسته
