تجزیه وزارتخانه ها منتفی شد؟

شنیده ها از توقف طرح تفکیک سه وزارتخانه حکایت دارد. گرچه خبر و دلایل توقف این طرح هنوز به صورت رسمی اعلام نشده، اما فرآیند انتخاب وزرا براساس ساختار کنونی دولت (با فرض عدم تفکیک) پیش می رود. انصراف دولت از تجزیه وزارتخانه ها با استقبال کارشناسان روبه رو شده است. آنان به دولت پیشنهاد می دهند به جای تجدید ساختار در قالب تفکیک یا ادغام، با اصلاح ساختار سیاست گذاری در کشور، شیوه تقسیم وظایف را بازطراحی کنند. به عقیده کارشناسان، هدف از این بازطراحی باید تقویت ساختار فعلی به منظور پیشبرد روند توسعه ملی باشد.

شنیده ها حکایت از آن دارد که لایحه پیشنهادی دولت مبنی بر تفکیک مجدد سه وزارتخانه «صنعت، معدن و تجارت»، «وزارت راه و شهرسازی» و «وزارت ورزش و جوانان» که با هدف ایجاد رونق اقتصادی تنظیم شده بود، نتوانسته است نظر بهارستان نشینان را جلب کند و ترکیب وزارتخانه ها در دولت دوازدهم تغییری نخواهد کرد. شنیده ها حکایت از رد شدن این لایحه در کمیسیون های اقتصاد، صنایع و کمیسیون فرهنگی دارد. در بین وزارتخانه های مطرح شده در این لایحه، وزارت صنعت، معدن و تجارت به واسطه اثرگذاری مستقیم بر وضعیت اقتصادی، در پرداختن به مساله رونق اقتصادی از اهمیت بیشتری برخوردار است.

یکی از واکنش های کارشناسانه پس از مطرح شدن،لایحه دولت، پیشنهادی بود که چندی پیش در روزنامه «دنیای اقتصاد» به چاپ رسید و تشکیل «وزارت اقتصاد ملی» را به عنوان آلترناتیو طرح پیشنهادی دولت، ارائه می کرد. به عقیده ارائه دهندگان این پیشنهاد تجمیع ساختار سیاست ساز اقتصادی شامل سیاست های ناظر بر فعالیت های تولیدی و تجاری و هماهنگی آن با سیاست های پولی و مالی، دستیابی به هدف مطرح شده در لایحه را تسهیل خواهد کرد.

ادعایی که آمارهای رشد و تورم در دهه 1340 و نتایج حاصل از بررسی تجربیات جهانی حکایت از صحت تئوریک آن دارد. در میان واکنش های فضای رسانه ای کشور به این پیشنهاد در روز ابتدایی هفته جاری، خبرگزاری «خبرآنلاین» مناظره ای بین «علی میرزاخانی» به عنوان یکی از ارائه دهندگان این پیشنهاد و «علی دینی ترکمانی» به عنوان منتقد این پیشنهاد برگزار کرد. به عقیده میرزاخانی، با توجه به اینکه تفکیک وزارتخانه ها در گذشته نتیجه ای جز تشدید تقابل های ساختاری، ایجاد فرصت رانت جویی و مانع تراشی بر مسیر تولید نداشته است، بهتر است دولت با تجمیع همه وظایف سیاست گذاری ناظر بر فعالیت های تولیدی و تجاری، از جمله گمرک و کشاورزی، سازمان متشکل و منسجمی با عنوان «وزارت اقتصاد ملی» برپا کند.

پیشنهاد دهندگان این طرح معتقدند که این وزارتخانه کلیدی با هماهنگی معاونت های مربوطه می تواند استراتژی سازگاری را برای رونق تولید و تجارت ملی به سرانجام برساند. به عقیده سردبیر روزنامه «دنیای اقتصاد» ساختار کنونی تصمیم گیری در وزارتخانه ها برای رونق اقتصادی کارآیی لازم را ندارد. مساله ای که به درستی از سوی دولت شناسایی شده است، اما راه حل پیشنهادی دولت مبنی بر تفکیک وزارتخانه پاسخ درستی به معادله تصمیم گیری و مدیریت در اقتصاد نیست.

هدف گذاری پیشنهاد تشکیل وزارت اقتصاد ملی را می توان بازگشت وزارت دارایی به ماموریت های پیشین خود ذکر کرد. به عقیده سردبیر روزنامه «دنیای اقتصاد» ماهیت بومی این پیشنهاد احتمال موفقیت این طرح را حتی در شرایط ضعف مدیریتی بالا برده است. اما در سوی دیگر دینی ترکمانی ضمن پذیرش کلیات تفکیک، معتقد است که این ادغام ها هزینه هایی داشت که احتمالا بیشتر از منافعش است. بنابراین قبل از این ادغام، باید مساله مهارت های مدیریتی تعیین تکلیف می شد چراکه در خلأ توان مدیریتی ادغام پایان خوشی نخواهد داشت. به عقیده دینی ترکمانی ارائه پیشنهادهای این چنینی بسیار ایده آل گرایانه است چراکه کارآیی ساختار قوی منوط به وجود مدیریت کارآ است. این در حالی است که به عقیده میرزاخانی ساختار قوی حتی در خلأ ابر مدیر نیز اثرگذار خواهد بود

چرا وزارتخانه اقتصاد ملی؟

علی میرزاخانی در نخستین بخش از این مناظره به تشریح دلایلی پرداخت که باعث ارائه پیشنهاد تشکیل وزارتخانه اقتصاد ملی از سوی سردبیر روزنامه« دنیای اقتصاد» و «موسی غنی نژاد» شده است. نخستین دلیل، تفکیک ناپذیری تجارت از سیاست های صنعتی است. صنعتی شدن به معنای قابل مبادله شدن تولید است. صنعتی که تجاری نباشد، معیشتی است و متعلق به دوران قبل از صنعتی شدن است.

به همین دلیل از نظر تئوریک صنعت و تجارت قابل تفکیک نیست و سیاست صنعتی با ابزارهای تجاری قابل اجراست. به عقیده علی میرزاخانی، در اقتصاد سه سیاست مالی، پولی و تجاری وجود دارد و بحث سیاست صنعتی یک بحث تقریبا انتزاعی است. به همین دلیل برای صنعتی شدن هم راهی جز بهره گیری از سیاست های تجاری وجود ندارد. بر مبنای توضیحات علی میرزاخانی، دومین عاملی که منجر به ارائه پیشنهاد تشکیل وزارتخانه اقتصاد ملی شد، بوته تجربه است. به گواه آمار طلایی ترین دوران اقتصاد ایران مربوط به دهه 40 است.

در این دوره تصمیم گرفته می شود که متولی دو بخش صنعت و بازرگانی از اقتصاددانانی انتخاب شود که علاوه بر تحصیل در علم اقتصاد فعالیت های میدانی هم داشته باشد. نتیجه چنین انتخابی با سیاست گذاری در وزارتخانه ای واحد سبب می شود میانگین رشد اقتصادی ایران در دهه 40 دو رقمی شود و میانگین نرخ تورم به زیر 2 درصد برسد. این تجربه رونق غیرتورمی زمانی در اقتصاد ایران به دست می آید که در دنیا این راه حل پیدا نشده بود. به عقیده پیشنهاددهندگان این طرح عقبگرد در تفکیک مجدد وزارتخانه اقتصاد ملی در دهه 1340 باعث از دست رفتن این دوران طلایی و دست نیافتنی شدن دوران رونق غیر تورمی برای اقتصاد ایران شد.

ذم تفکیک در نبود ظرفیت ادغام

دینی ترکمانی در واکنش به دلایل سردبیر روزنامه «دنیای اقتصاد»، ضمن تایید نظرات مطرح شده در رابطه با لزوم سازگاری سیاست های تجاری و صنعتی و اثر فزاینده ادغام ها بر هماهنگی نظام تصمیم سازی سیاست های صنعتی و تجاری، خلأ مهارت های مدیریتی و ضعف چارچوب های تشکیلاتی، تضاد منافع و تعدد مراکز تصمیم گیری را دلایلی عنوان کرد که او را نسبت به نتیجه ادغام بدبین کرده است.

به عقیده عضو هیات علمی «موسسه مطالعات و پژوهش های بازرگانی» از آنجا که هزینه تولید کالا یا خدمت به دلیل مدیریت ضعیف بالاست، ادغام موجب تشدید چنین مشکلی و افزایش متوسط هزینه تولید می شود که در نهایت منجر به کاهش کارآیی خواهد شد. از نگاه این پژوهشگر اقتصادی وجود این ضعف ها هزینه ادغام را بالا می برد، بنابراین، باید مشکل وجود مراکز تصمیم گیری متعدد در بخش های مختلف حل شود.

به عقیده وی در غیاب این پیش شرط ها، ادغام جواب نمی دهد. با این وجود دینی ترکمانی تفکیک مطرح شده در لایحه پیشنهادی دولت را به علت تقویت مشخصه بی ثباتی در سیستم اداری کشور به صلاح نمی داند. به گفته این پژوهشگر حوزه بازرگانی، تفکیک و ادغام باید با تامل و برمبنای نگاه راهبردی بلندمدت باشد. شرط ضروری که در ادغام و تفکیک های صورت گرفته معمولا نادیده گرفته شده است. تغییرات پی درپی قوانین و مقررات، تغییرات بیش از اندازه قوانین و کوتاه بودن طول عمر مدیران و استرس های شدید موجود در نظام اداری ناشی از همین نگاه کوتاه مدت است که منجر به کاهش ظرفیت بالفعل فضای کسب وکار ایشان شده است.

به عقیده دینی ترکمانی پیشنهاد مطرح شده در روزنامه «دنیای اقتصاد» از نظر رفع مشکل اساسی در نظام تصمیم سازی اقتصاد ایران، یعنی شکست در هماهنگ سازی سیاستی، قابل تامل است. اما به دلیل ضعف های مدیریتی و چارچوب های سازمانی تو در تو، عملا قابلیت اجرایی ندارد و در صورت اجرا، ناکارآیی را افزایش می دهد. به گفته این پژوهشگر اقتصادی در خلأ مدیریت کارآ، اجرای این پیشنهاد در عمل منجر به تشدید ناهماهنگی سیاستی و سازمانی خواهد شد. بنابراین، آنچه چنین پیشنهادی به دنبالش هست در عمل به نقض غرض منجر می شود. دینی ترکمانی هم چنین عقیده دارد راه حل کاهش حجم و کوچک سازی دولت چیزی به جز پیشنهادهای این چنینی است.

نسخه تنحیف دولت

دینی ترکمانی در بخش بعدی این مناظره به توضیح دیدگاه خود درباره اثر تشکیل وزارتخانه اقتصاد ملی بر کاهش نقش دولت در اقتصاد پرداخت. به گفته وی، دولت در منظر رویکرد دولت توسعه خواه پیش برنده سیاست صنعتی و فرآیند توسعه صنعتی و فناوری، نقش طراح و فرمانده در تدوین سیاست صنعتی را دارد. سیاست صنعتی در اصل برآمده از متون اقتصاددانان توسعه گرای معتقد به مداخله هستند. مداخله از جنس تدوین نقشه راه مشخصی برای توسعه صنعتی و استفاده منطقی و زمانمند از ابزارهای تعرفه و نرخ ارز ترجیحی و همین طور نرخ سود بانکی ترجیحی در جهت حمایت از رشته فعالیت های شناسایی شده است.

به عقیده دینی ترکمانی با این وجود دولت در ایران به علت بوروکراسی ذاتا ضعیف از پس چنین وظیفه ای برنمی آید. یکی از علل این ضعف، هزارتوی نهادی است که موجب بروز ناهماهنگی سیاستی در ابعاد وسیع می شود. افزون بر این ناهماهنگی موجب بزرگ شدن بودجه می شود و بودجه بزرگ به معنای قوه مجریه یا دولت بزرگ در معنای کلاسیک اش نیست. بلکه به معنای قوه مجریه و سایر نهادهاست که ناشی از تودرتویی نهادی است. راهکار اساسی برای کوچک سازی دولت، نه تلاش برای چنین ادغام های بی ثبات کننده نظام اداری یا کاهش هزینه های اجتماعی و رفاهی دولت، که رفع تو در تویی نهادی از طریق اصلاح نظام حکمرانی و ساختار دولت است.

دلیل به حاشیه نراندن طرح

میرزاخانی در پاسخ به نقد مطرح شده، بروز توانایی مدیران را منوط به وجود بستر مناسب دانست. به عقیده سردبیر روزنامه «دنیای اقتصاد» تایید تئوریک این پیشنهاد، دلیل کافی برای کنار نگذاشتن این طرح را در اختیار می گذارد. نباید با بهانه نبود ابرمدیر این طرح را کنار گذاشت، چراکه مدیر قوی نیز در ساختار ضعیف نمی تواند موفق شود، اما همانطور که تجربه دهه 1340 نشان می دهد ساختار قوی می تواند تا حدود زیادی ضعف نبود ابرمدیر را پوشش دهد. از نگاه علی میرزاخانی اگر ساختار موجود حفظ شود حتی با مدیر قوی جواب نمی دهد. اما اگر ساختار تصمیم گیری را قوی و اصلاح کنیم، حتی با مدیر ضعیف هم مشکلات مشخص و موانع حرکت شناسایی می شود.

وی ضمن تایید دیدگاه برخی از کارشناسان مبنی بر اینکه تغییرات اخیر در ساختار وزارتخانه ها بیشتر مصداق تجمیع بوده تا ادغام، عدم استقبال برخی وزرا از اشتراک نظرات را یکی از آفات سیاست گذاری در کشور دانست. از نگاه این فعال رسانه ای وظیفه و ماموریت اصلی وزیر صنعت و تجارت ایجاد تعادل در بازارهاست. به عقیده میرزاخانی اگر از نظر تئوریک اعتقاد داریم که این بحث درستی است، باید یک بار برای همیشه این مفهوم حل و فصل شود. اگر ساختار قوی داشته باشیم حتی با مدیر ضعیف برون داد خیلی بیشتر خواهد بود.

فرمول هماهنگی

بخش پایانی مناظره این دو کارشناس اقتصادی به ارائه نقطه نظرات پیرامون نحوه ایجاد هماهنگی در نظام تصمیم سازی اقتصادی اختصاص داده شد. به عقیده سردبیر روزنامه «دنیای اقتصاد» به دو شکل می توان این هماهنگی را ایجاد کرد؛ اول پردازش ایده و دیگری شیوه اجراست. پس از تصویب قانون ادغام اخیر یک سال زمان برای اجرا نیاز بود، زمانی مشابه با تجربه ادغام در دهه 1340. اصلاح این مسیر حتما با مسوولیت رئیس جمهور بوده و رئیس جمهور باید این ایده را بپذیرد.

به عقیده دینی ترکمانی برای هماهنگ سازی نظام تصمیم سازی، در کنار بحث ادغام، باید به نقش هماهنگ کنندگی هیات دولت و شوراهایی مانند شورای اقتصاد توجه کرد. یعنی، برای نیل به هماهنگی فقط یک راهکار وجود ندارد. راهکارهای دیگری هم هستند از جمله اینکه، تیم کابینه سازگار با هم انتخاب شوند. رئیس قوه مجریه توانایی هماهنگ سازی تصمیمات در هیات دولت را داشته باشد. همین طور روسای شوراهای مهم.

به عقیده سردبیر ماهنامه «بررسی های بازرگانی» اگر همین مورد نیز برآورده شود، مشکل اساسی ناهماهنگی ریشه دار در تو در تویی نهادی است که سر جای خود باقی است. ترکمانی در بخش پایانی اظهارات خود به مساله ساختار سازی پرداخت. به عقیده وی از آنجا که تجربه ادغام و تفکیک از منظر ساختار سازی به نتیجه مطلوبی نرسیده است، در شرایط کنونی ارائه ایده هایی چون تشکیل وزارتخانه اقتصاد ملی مصداق هدررفت هزینه و بسیار ایده آلیستی هستند و امکان نیل به اهداف مورد نظر حتی در صورت عملیاتی شدن وجود ندارد.

تفاوت دیدگاه این دو کارشناس اقتصادی پیرامون مساله ادغام سیاست سازان اقتصادی را می توان نمودی از تفاوت دیدگاه درباره ادغام یا تفکیک وزارتخانه های در ظاهر متجانس دانست. با این وجود پذیرش وجود کاستی های ساختاری از سوی هر دو دیدگاه، لزوم تصمیم گیری برای بهینه کردن ساختار تصمیم سازی در کشور را منعکس می کند. باید توجه داشت که ایجاد هماهنگی و حذف بسیاری از گلوگاه های موجود در ساختار سیاست گذاری کشور نه نیازمند تصمیم گیری برای تفکیک و ادغام که نیازمند عزم و برنامه ریزی برای رفع موانع ساختاری موجود در مسیر توسعه کشور است.