ماجرای ترافیک مرموز تهران

سیدجعفر تشکری هاشمی، معاون اسبق شهردار تهران و رئیس کمیسیون عمران و حمل و نقل شورای شهر که او را به عنوان مدیر ارشد ترافیکی در شهرداری تهران می شناسند و بیش از ۱۰ سال مسئولیت معاونت حمل و نقل و ترافیک شهرداری تهران را برعهده داشته است، علاوه بر چکاپ ترافیک و شناسایی درد امروز که از آن به عنوان «اضمحلال حمل و نقل عمومی» یاد می کند، راه درمان را نیز معرفی می کند.

تشکری هاشمی در جریان بازدید از روزنامه «دنیای اقتصاد» به این موضوع پرداخته که وخامت وضعیت حمل و نقل عمومی به حدی است که دیگر نمی توان دست نگه داشت و مدیران شهری باید به فوریت برای این موضوع چاره ای بیندیشند.

راه حلی که او برای عبور از این بحران تشریح می کند هزار میلیارد تومان هزینه دارد که تامین آن برای مدیریت شهری با بودجه سالانه بیش از ۵۰ هزار میلیارد تومان نباید دشوار باشد. وی همچنین بر ضرورت تغییر اولویت شهرداری تاکید کرده و فراتر از نگاه قدیمی و سنتی به مسائل شهر، معتقد است شهرداری باید سه دستور کار فوری برای خود تعریف کند. در وهله اول سیاست های شهری باید به نحوی تنظیم شود که شهر ارزان تر اداره شود؛ در گام بعدی شهرداری باید مسیرهای تولید ثروت در شهر را از حالت انسداد خارج کند و در گام سوم نیز از کسانی که به واسطه استفاده از خدمات شهری تولید ثروت یا در جریان تولید ثروت عارضه ای به شهر وارد می کنند، عوارض هوشمند دریافت کند. جزئیات این عوارض هوشمند در مشروح این گفت وگو آمده است.

تشکری هاشمی در ادامه به مسئله تامین مالی مترو و ظرفیت متروسازی نیز می پردازد. او معتقد است از میان سه مسیر رایج تامین مالی مترو، تنها یکی از آنها می تواند جوابگو باشد و آن استفاده از مشارکت بخش خصوصی است. اسبابی که این مشارکت نیاز دارد نیز در این گفت وگو به تفصیل آمده است. مشروح این گفت وگو را در ادامه می خوانید:

وخامت اوضاع حمل و نقل عمومی پایتخت چه از حیث کاهش ناوگان فعال و چه از حیث فرسودگی و کاهش کیفیت خدمات سبب شده از تعداد مسافران مترو و اتوبوس به طور محسوس کاسته شود. البته در روزهای اخیر اخبار متعددی درباره سفارش ساخت اتوبوس نو به شرکت های داخلی و خرید اتوبوس دست دوم خارجی برای احیای ظرفیت از دست رفته اتوبوس رانی مطرح شده؛ همچنین به جریان انداختن قرارداد ساخت ۶۳۰ دستگاه واگن مترو با تامین اعتبار از سوی دولت که از پنج سال قبل تاکنون بر زمین مانده، در حال پیگیری است، اما با توجه به مضیقه مالی دولت و مدیریت شهری، نمی توان به خرید و تزریق ناوگان جدید در کوتاه مدت امید بست. از طرفی با توجه به قرارگیری در آستانه فصل پرترافیک سال همزمان با شروع سال تحصیلی جدید آن هم با برپایی حضوری کلاس های مدارس و دانشگاه ها پس از دو سال، نمی توان منتظر به نتیجه رسیدن قراردادهای خرید واگن و اتوبوس که منعقد شده یا در جریان انعقاد است، ماند. آیا راهکار کوتاه مدت و البته کم هزینه ای برای سر پا شدن حمل و نقل عمومی و جبران کمبود ناوگان وجود دارد؟

طی چند سال اخیر ناوگان حمل و نقل با بی مهری مدیریت شهری مواجه بود و در نتیجه از تعداد واگن و اتوبوس کاسته شده است. از سوی دیگر ضعف در نگهداشت سبب شده حتی کیفیت ناوگان موجود نیز تنزل پیدا کند. این عوامل در کنار عامل اصلی یعنی شیوع کرونا در دو سال و نیم اخیر سبب شده تعداد سفر با حمل و نقل عمومی کاهش قابل توجهی پیدا کند. در حال حاضر تعداد اتوبوس های فعال تهران به زیر ۲هزار دستگاه رسیده و آمار سفر روزانه با این ناوگان به ۸۰۰ هزار سفر تنزل یافته است. همچنین از حدود ۱۵۰۰ واگن متروی تهران، بیش از ۳۰۰ واگن از رده خارج است و بیشتر واگن های باقی مانده هم نیازمند تعمیرات اساسی (اورهال) هستند. به این ترتیب سهم مترو از سفرهای روزانه شهروندان تهرانی با وجود عبور از پیک هفتم کرونا هنوز نسبت به گذشته بسیار اندک و حدود یک میلیون و ۵۰۰ تا حداکثر یک میلیون و ۷۰۰ هزار سفر است.

این در حالی است که متروی تهران رکورد پوشش ۲ میلیون و ۷۰۰ هزار سفر را در اوایل دهه ۹۰ ثبت کرده است. هرچند نیاز به تامین ناوگان باید در قالب برنامه های میان مدت شهرداری دنبال شود، اما برای عبور از وضعیت اورژانسی حمل و نقل عمومی، می توان با تزریق هزار میلیارد تومان اعتبار که رقم قابل توجهی در مقایسه با بودجه های رایج برای اجرای ماموریت های کلیدی شهرداری به شمار نمی آید، ظرف مدتی کوتاه و حداکثر تا پایان امسال کیفیت و کمیت خدمات رسانی به شهروندان در مترو و اتوبوس را به طور محسوس ارتقا داد. در حال حاضر ۷۰۰ واگن مترو نیازمند اورهال بوده و قرارداد آن توسط شهرداری در حال انعقاد است. هزینه اورهال هر واگن مترو نیز حدود ۳ میلیارد تومان برآورد می شود.

همچنین حدود ۷۰۰ دستگاه اتوبوس از رده خارج در ناوگان پایتخت در صورت اورهال با هزینه ۳۰۰ تا ۴۰۰ میلیون تومانی به ازای هر دستگاه، می تواند وارد خطوط شده و ظرفیت آن به ناوگان اتوبوس رانی افزوده شود. البته ظرفیت اورهال واگن های مترو محدودتر از اتوبوس رانی است. اگر فرض کنیم ظرفیت اورهال روزانه یک واگن مترو وجود داشته باشد، به تدریج و تا پایان سال می توان ۲۰۰ دستگاه واگن را پس از تعمیرات اساسی به چرخه سرویس دهی در خطوط وارد کرد. به این ترتیب با حدود ۳۰۰ میلیارد تومان اعتبار می توان ۷۰۰ دستگاه اتوبوس از رده خارج را به ناوگان افزود و همچنین ظرف حدود 6 ماه آتی به تدریج ظرفیت ۲۰۰ واگن مترو را نیز پس از اورهال با اعتباری معادل ۶۰۰ میلیارد تومان بر مجموع واگن های در حال سرویس دهی در خطوط اضافه کرد. بر اساس این برآورد می توان با تزریق فوری هزار میلیارد تومان اعتبار، بخش قابل توجهی از مشکلات مترو چه در بحث کمیت و چه کیفیت ناوگان را برطرف کرد و دست کم برای سال تحصیلی جدید شرایط مناسب تری را فراهم و تعداد بیشتری از سفرهای روزانه را با این ناوگان پوشش داد. پیگیری برای خرید اتوبوس و واگن قطعا لازم است، اما وخامت وضعیت حمل و نقل عمومی به حدی است که نمی توان دست نگه داشت تا این قبیل برنامه ها به نتیجه برسد؛ کمااینکه به عنوان مثال از زمان عملیاتی شدن قرارداد ساخت ۶۳۰ واگن، دست کم ۲ سال زمان لازم است تا نخستین سری از واگن های جدید وارد خطوط شود.

در کنار مسئله کمبود ناوگان که نتیجه توسعه نامتوازن مترو در طول دهه های گذشته بوده، طوری که ساخت خطوط همواره با سرعت به مراتب بیشتری نسبت به خرید واگن دنبال می شد - مسئله ای که ناشی از حساب نانوشته مدیران شهری روی منابع دولتی برای تامین واگن بود و البته دولت های مختلف بعضا به دلیل اختلاف سیاسی با مدیریت شهری و در مقاطعی نیز به دلیل مشکلات مالی التفاتی به این انتظار مدیران شهری نداشتند - مسئله دیگری که متروی تهران با آن روبه روست، ضرورت تکمیل شبکه بر اساس طرح جامع حمل و نقل است. جدا از اعتبار ۷۰ هزار میلیارد تومانی که برای ساخت پایانه ها و برخی ایستگاه های باقی مانده از خطوط هفتگانه مترو در طرح های توسعه ای الحاقی مورد نیاز است، بر اساس طرح جامع شبکه متروی تهران باید به چهار خط جدید تا سال ۱۴۲۰ مجهز شود؛ خطوطی که تکمیل آنها و تامین واگن کافی برای رسیدن به سرفاصله استاندارد حدود ۲ دقیقه ای می تواند ظرفیت سفر روزانه با این ناوگان در افق ۱۴۲۰ به ۱۰ میلیون سفر روزانه برساند. اما شهردار تهران در ماه های اخیر بارها از برنامه ریزی برای ساخت چهار خط جدید مترو ظرف پنج سال و بهره برداری از آنها ۱۵ سال زودتر از برنامه طرح جامع، یعنی در سال ۱۴۰۵ سخن گفته است. در وهله اول صرف نظر از مسئله تامین اعتبار، آیا اصلا چنین ظرفیتی در حوزه ساخت خط وجود دارد؟

تجربه دوره های پیشین مدیریت شهری در روزهایی که وضعیت تحقق درآمدها مطلوب بود و ظرفیت استفاده از تسهیلات داخلی و خارجی برای ساخت مترو وجود داشت، ۲۲۰ کیلومتر مترو طی ۱۲ سال همزمان با دوره های سوم و چهارم مدیریت شهری ساخته شد و این یعنی به طور میانگین ساخت سالانه ۱۸ کیلومتر خط. برای بررسی ظرفیت ساخت فعلی نیز باید توجه داشت که پیمانکاران مترو چهار دستگاه حفار تمام خودکار (TBM) دارند. هر یک از این دستگاه ها در صورتی که با معارض خاصی برخورد نکند، ظرفیت حفاری روزانه ۱۰ تا حداکثر ۱۵ متر تونل را دارد.

بنابراین در بهترین حالت با فرض اینکه هر چهار دستگاه هر روز بتواند ۱۵ متر تونل حفاری کند، از امروز ظرف مدت چهار سال و نیم باقی مانده تا پایان سال ۱۴۰۵، امکان حفاری ۹۸ کیلومتر تونل وجود دارد. این در حالی است که طول خطوط هشت تا ۱۱ جدید مترو ۱۴۷ کیلومتر است و این یعنی با فرض اینکه تمام اهتمام و اولویت مدیریت شهری تکمیل مترو باشد و همه ظرفیت موجود صرفا در چهار خط جدید (نه در بخش های توسعه ای باقی مانده از خطوط هفتگانه قدیمی) به کار گرفته شود، تا پایان سال ۱۴۰۵ حدود ۶۵ درصد از خطوط ساخته خواهد شد. پیشرفت سریع مترو آرزوی ماست، اما اینکه مدیریت شهری بر اساس چه محاسباتی وعده ساخت کل خطوط مترو تا ۱۴۰۵ به جای ۱۴۲۰ را می دهد، سوال برانگیز است.

مسئله دیگری که پیرامون متروسازی وجود دارد، تامین مالی است. گفته می شود قرار است از ظرفیت بخش خصوصی برای تکمیل این شبکه استفاده شود. اما در دنیا شاید تنها یک یا دو شهر وجود داشته باشد که متروی آنها به بازدهی رسیده و بدون یارانه اداره می شود. تهران نیز از این قاعده مستثنی نیست و متروی «خودگردان» ندارد. در این شرایط آیا راهی برای مشارکت بخش خصوصی وجود دارد و مترو گزینه مناسبی برای سرمایه گذاری محسوب می شود؟

به طور کلی سه مسیر برای تامین مالی ساخت مترو وجود دارد. روش اول استفاده از منابع دولتی است که تجربه نشان داده دولت هیچ گاه سهم خود از توسعه این شبکه را پرداخت نکرده و اکنون نیز با توجه به کسری بودجه نمی توان روی آن حساب کرد. راه دوم این است که شهرداری با پیمانکاران بزرگ از بخش «شبه دولتی» وارد قرارداد شود، به این ترتیب که در ازای ساخت مترو برای آنها امتیازهایی مثل تراکم و مجوز در نظر بگیرد و از این طریق بخشی از نیاز مالی مترو را تامین کند. اما این راه نیز مانند گذشته جوابگو نیست، چراکه دارایی های مناسب واگذاری به این قبیل نهادها در تهران محدود است و با توجه به رکود ساختمانی، چنین امتیازهایی مانند گذشته مولد نیست و ممکن است مورد استقبال قرار نگیرد. اما راه سومی هم وجود دارد و آن تشویق به مشارکت سرمایه گذاران بخش خصوصی در مترو است.

مدل های مشارکت مختلفی وجود دارد که می تواند در مترو به کار گرفته شود. اگرچه متروی تهران به لحاظ اقتصادی خودگردان نیست، اما شهرداری می تواند از طریق مکانیزم جبرانی، مابه التفاوت هزینه واقعی سفر مترویی با قیمت مصوب بلیت را به سرمایه گذار پرداخت کند. شهرداری همین حالا هم علاوه بر اینکه هزینه های ساخت خطوط فعلی را تامین کرده، سهم یارانه بلیت خود و دولت و نیز بخشی از سهم شهروندان از هزینه واقعی سفر را در مترو پرداخت می کند.

این در حالی است که اگر ساخت بخشی از خطوط جدید با مشارکت بخش خصوصی انجام شود، یا در قالب مدل دیگری ساخت را شهرداری بر عهده بگیرد و تامین واگن را که پیچیدگی کمتری دارد، به بخش خصوصی بسپارد. به این ترتیب سهم بخش خصوصی از ارزش هر سفر با فرمول دیگری محاسبه و مابه التفاوت آن پرداخت خواهد شد.

در حال حاضر هزینه واقعی سفر با مترو و اتوبوس چقدر است؟

میانگین هزینه واقعی هر سفر مترو ۲۰ هزار تومان و سفر اتوبوسی نیز تقریبا همین حدود است. این در حالی است که قیمت بلیت مترو و میانگین کرایه اتوبوس ۲۵۰۰ تومان است. به این ترتیب عملا شهرداری همین حالا هزینه ای معادل ۱۷ هزار و ۵۰۰ تومان به ازای هر سفر را متقبل می شود، در حالی که برابر قانون یک سوم بهای بلیت حمل و نقل عمومی باید توسط مسافر، یک سوم توسط شهرداری و یک سوم توسط دولت پرداخت شود. البته نکته قابل تامل این است که شهرداری قطعا پرهزینه تر از بخش خصوصی مترو را اداره می کند و اگر از تصدی گری در مترو بکاهیم، قطعا از هزینه ها نیز کاسته خواهد شد. بنابراین در صورتی که شهرداری نظام جبرانی قیمت ها را به درستی پیش بینی کند، بخش خصوصی به حوزه مشارکت در ساخت خطوط یا تامین واگن مترو ورود خواهد کرد و چنین سرمایه ای در تهران وجود دارد؛ کمااینکه میزان سرمایه گذاری لازم برای ساخت یک برج مسکونی یا مجتمع تجاری-اداری در تهران تا هزار میلیارد تومان برآورد می شود. تنها کافی است با وضع مقررات شرایط را به نفع سرمایه گذاری مولد تسهیل کرد.

با توجه به کارنامه ضعیف شهرداری در مشارکت با بخش خصوصی که سبب شده تقریبا تمام پروژه های مشارکتی سال های گذشته در مسیر اجرا به دلیل اختلاف میان طرفین مختل شود، آیا امیدی وجود دارد که بخش خصوصی پای کار مترو یا سایر پروژه های حمل ونقلی بیاید؟

شهرداری باید تضامین کافی را در بدو مشارکت به بخش خصوصی ارائه دهد و راهی به جز این وجود ندارد. طبعا اگر تضامین لازم پیش بینی شود، بخش خصوصی رغبت خواهد کرد پا پیش بگذارد. جدا از متروسازی که با توجه به هزینه ساخت و تجهیز هر کیلومتر خط مترو به ناوگان و سایر تجهیزات ثابت و متحرک، ۱۵۰۰ میلیارد تومان هزینه در بر دارد، جلب مشارکت سرمایه گذاران بخش خصوصی در اتوبوس رانی به مراتب ساده تر است، چراکه قیمت هر دستگاه اتوبوس پنج میلیارد تومان است و در صورت تسهیل مسیر و پیش بینی مشوق و تضامین لازم، با سرمایه به مراتب کمتری می توان مانند دهه ۸۰ و اوایل دهه ۹۰، نسخه موفقی از مشارکت بخش خصوصی در تامین ناوگان اتوبوس رانی را شاهد بود.

از سوی دیگر قرار نیست بخش خصوصی صرفا با پول خود به طور مستقیم در پروژه های حمل ونقلی مشارکت کند. لازم است شهرداری همان مسیرهایی را که خود برای تامین مالی ابرپروژه ها طی می کند، نظیر استفاده از تسهیلات بانکی و خطوط اعتباری، برای بخش خصوصی نیز هموار کند. در مجموع پیش زمینه اصلی موفقیت در استفاده از مشارکت بخش خصوصی با شهرداری در وهله اول خواست و اراده شهرداری است که به حذف موانع منجر خواهد شد و در وهله بعدی اطمینان بخشی به صاحبان سرمایه با ابزارها و تضامین مورد نیاز است؛ ضمن اینکه مدیران شهری باید از اندازه گیری و تعیین سقف برای سود بخش خصوصی پرهیز کنند و اگر نرخ بلیت ثابت بوده و توسط شورای شهر تعیین می شود، دست بخش خصوصی را در بهره برداری از سایر امکانات شبکه حمل و نقل عمومی نظیر ظرفیت ساختمانی ایستگاه ها، تابلوهای تبلیغاتی و... باز بگذارد. چنین مشارکتی واجد عقلانیت و منطق است و احتمالا با استقبال سرمایه گذاران روبه رو خواهد شد.

در کنار روش های متنوع تامین مالی که به آنها اشاره شد، شهرداری تهران ظرفیت بالقوه دیگری هم دارد که اگر از آن استفاده کند، می تواند دست کم به اندازه هزینه ساخت سالانه ۱۰ کیلومتر خط مترو و تجهیز آن، به منابع مالی پایدار و سالم دسترسی پیدا کند. این منبع مغفول مانده، عوارض نوسازی است که در شهرهای بزرگ دنیا از آن به عنوان «شارژ شهری» یا «مالیات سالانه ملکی» نیز یاد می شود. این عوارض در واقع هزینه ای است که همه املاک سالانه آن را می پردازند و به طور معمول بر اساس درصدی از ارزش روز ملک محاسبه می شود، اما در ایران رقم آن به حدی ناچیز است که هیچ نسبتی با قیمت واقعی املاک ندارد. در صورتی که فرمول این عوارض بازنگری و نرخ آن موثر شود، سالانه دست کم ۱۵ هزار میلیارد تومان درآمد برای شهرداری و به تعبیر دقیق تر برای شهر حاصل خواهد شد. آیا وقت آن نرسیده که با توجه به ابلاغ قانون درآمد پایدار، این بازنگری توسط شورای شهر کلید بخورد و هر شهروندی متناسب با میزان برخورداری از سرانه های شهری، هزینه آن را نیز بپردازد تا صرف عمران شهری و جبران کمبودهای انباشته در حوزه ای مثل حمل و نقل عمومی که نیاز اورژانسی شهروندان به شمار می آید، شود؟

به عنوان مثال در تهران با توجه به شرایط اقتصادی ویژه ای که وجود دارد، نمی توان ضرایب متداول ۵/ ۰ تا ۵/ ۱ درصدی ارزش روز املاک را برای محاسبه عوارض نوسازی منظور کرد؛ اما می توان به جای اینکه از ساخت وسازهای با کاربری غیرمسکونی فقط یک بار عوارض در زمان صدور پروانه اخذ می شود؛ اما ملک تجاری یا اداری هر سال برای مالک ثروت آفرینی می کند و معقول این است که متناسب با این ارزش افزوده، هر سال سهمی از هزینه های اداره شهر را بپردازد. این شکل هوشمندی از عوارض شهری است که به جای اینکه مالک یک پلاک فقط یک نوبت هزینه خاصی را پرداخت و مادام العمر از عواید تجاری شدن ملک خود منتفع شود، هر سال عوارض ملکی مربوطه را با نرخی عادلانه بپردازد.

جدا از شیوه های مختلف تامین مالی، انتظار می رود شهرداری نیز در اولویت بندی پروژه های اجرایی این موضوع را لحاظ کند که مترو به مراتب فوری تر از بزرگراه سازی است. با این حال این روزها اخباری از احتمال ساخت ابرپروژه ۲۰ هزار میلیارد تومانی موسوم به تونل شهید متوسلیان در حدفاصل میدان سپاه تا بزرگراه آزادگان منتشر شده است. البته گفته می شود این پروژه با مشارکت بخش خصوصی اجرا خواهد شد، اما حتی اگر این طور باشد، باز هم منطق حکم می کند سرمایه ها به سمت پروژه های اولویت دار حمل و نقل عمومی هدایت شود.

با توجه به تکمیل ۹۰ درصدی شبکه بزرگراهی تهران در دوره های گذشته، با این موضوع که اکنون بزرگراه سازی با هدف تکمیل بخش های باقی مانده از این شبکه در تهران اولویت ندارد، موافقم. اما اگر اجرای این قبیل پروژه ها با مشارکت بخش خصوصی باشد، مانعی وجود ندارد. به هر حال بخش خصوصی همه فرصت های سرمایه گذاری شهر را بررسی و یکی را انتخاب می کند؛ بنابراین نمی توان انتظار داشت آنچه توسط شهرداری حکم می شود را بپذیرد. از طرفی هنوز کمربندی تهران تکمیل نشده و ساخت بزرگراهی مثل شهید شوشتری، نه به اندازه مترو اما در مجموع واجد اهمیت بوده و اگر سرمایه گذاری به ساخت آن ابراز تمایل کند، مانعی برای اجرای آن وجود ندارد.

این روزها ترافیک شهر تهران با افزایش ناگهانی و سوال برانگیز روبه رو شده است. ریشه این ترافیک چیست و آیا صرفا می توان آن را به استقبال شهروندان از سال تحصیلی جدید و انجام خریدهای پیش از شروع مدارس نسبت داد؟