تجارت امنیت؛ امنیت تجارت

تقریباً هفتاد سال پیش، در سال پایانی جنگ جهانی دوم؛ پنجاه کشور عضو سازمان ملل متحد به دعوت ایالات‌متحده آمریکا در شیکاگو جمع شدند تا مذاکره بر سر مهم‌ترین معاهده مربوط به هوانوردی و حقوق هوایی را آغاز کنند. پیش‌ازاین گردهمایی، دو کنوانسیون هوانوردی در پاریس (۱۹۱۹ میلادی) و هاوانا (۱۹۲۸ میلادی) تمامی قوانین حاکم بر آسمان کشورها را تعیین می‌کرد؛ اما شیکاگو، آخرین جایی بود که کشورها برای تعیین تکلیف این موضوع معین کردند.

 این مذاکرات چهل روز طول کشید اما نتیجه آن به امضای سندی مهم در عرصه هوانوردی انجامید که مباحثی چون ناوبری هوایی، هوانوردی و حقوق هوایی کشورها، مسافران و حتی نهادهای نظامی را در بر می‌گرفت.

به فاصله اندکی پس از امضای این معاهده که به «کنوانسیون شیکاگو» معروف شد؛ سازمان بین‌المللی هواپیمایی (International Civil Aviation Organization به‌اختصار ICAO) تأسیس شد که اساسنامه «ایکائو» نیز همان مواد کنوانسیون شیکاگو بود. کنوانسیون شیکاگو که اساس تأسیس «ایکائو» بود، در ۹۶ ماده و ۲۳ سرفصل به زبان‌های انگلیسی، فرانسه اسپانیایی و روسی نوشته شد و اصل انگلیسی آن نزد ایالات‌متحده ماند و رونوشت آن به امضای تمام کشورهای عضو سازمان ملل متحد رسید.

در تیرماه ۱۳۲۸ خورشیدی مجلس ایران، قانون الحاق دولت به سازمان بین‌المللی هواپیمایی را تصویب کرد. ایران جزء مؤسسان «ایکائو» شد و به‌نوعی متعهد شد که قوانین کنوانسیون شیکاگو را اجرا کند.

یک اتفاق ویژه

اوایل تیرماه ۱۳۹۳ یک هواپیمای متعلق به خطوط هوایی مالزی که از هلند به سمت استرالیا در ارتفاع بالای ۱۰ هزار متری پرواز می‌کرد؛ هنگام عبور از آسمان اوکراین، هدف شلیک دو موشک زمین به هوای پیشرفته متعلق به شورشیان اوکراینی قرار گرفت و سقوط کرد.

این هواپیما ۲۹۵ سرنشین و خدمه داشت که همگی کشته شدند. بلافاصله پس ‌از این اتفاق، «ایکائو» دستورالعملی را مبنی بر توقف پروازهای عبوری از آسمان اوکراین صادر کرد و به‌نوعی آسمان این کشور را بست. حمید حبیبی، معاون وقت سازمان هواپیمایی کشوری، در آن زمان از اعلام آمادگی ایران برای جایگزینی این مسیر خبر داد و پس‌ازآن، ایران به‌طور رسمی به «ایکائو» اعلام کرد که آمادگی عبور پروازها را دارد.

این اتفاق ویژه موجب شد تا تحولی در نحوه درآمدزایی ایران، به‌ویژه شرکت فرودگاه‌ها و خدمات ناوبری هوایی ایران رخ دهد. تحولی نوین که پیش‌ازاین در قوانین امضاشده در کنوانسیون شیکاگو، ذیل عنوان عوارض پروازهای عبوری پیش‌بینی ‌شده بود.

بر اساس جزئیات تحلیلی که مؤسسه حقوقی بین‌المللی بهروز اخلاقی منتشر کرده است ایران در جولای ۲۰۱۴ ماهیانه ۸ میلیون دلار از پروازهای عبوری جایگزین مسیر پروازی اوکراین درآمد کسب کرد و موجب شد تا شرکت فرودگاه‌ها و خدمات ناوبری هوایی ایران، در این ماه میلادی نسبت به ماه مشابه سال گذشته، بیش از ۱۰ درصد رشد درآمدی داشته باشد. این میزان درآمد، از محل عبور پانصد تا ۵۵۰ هواپیما از آسمان ایران به دست آمد.

سکوی دوم

خردادماه امسال، فرصت دیگری برای آسمان ایران پدید آمد. با بالاگرفتن تنش‌های سیاسی میان عربستان و قطر، چهار کشور امارات متحده عربی، بحرین، عربستان و مصر ابتدا روابط دیپلماتیک خود را با قطر قطع کردند. لیبی، یمن، موریتانی، سنگال، چاد، کومور، نیجر و گابن پس‌ازاین اقدام دنباله‌روی عربستان شدند. سپس اردن نیز روابط خود را با قطر قطع کرد. این چالش موجب شد تا تمامی راه‌های زمینی، دریایی و هوایی عربستان و کشورهای همسو با قطر بسته شود. اقدامی که تأثیر منفی بر بازار سفرهای هوایی در قطر گذاشت.

پس‌ازاین اتفاق بود که اخبار متعددی از جایگزین‌شدن مسیرهای پروازهای هواپیمایی قطر که به ۱۵۱ مقصد پرواز داشت؛ در آسمان ایران منتشر شد. رحمت‌الله مه‌آبادی، رئیس شرکت فرودگاه‌ها، شانزدهم خردادماه سال جاری به پایگاه اطلاع‌رسانی وزارت راه و شهرسازی گفته بود که «پس از اتفاقات مربوط به تنش سیاسی قطر، ترافیک هوایی کشورمان ۱۰۰ تا ۱۵۰ پرواز افزایش یافته است.»

فرمول درآمد

کنوانسیون شیکاگو، درآمدزایی کشورها از محل پروازهای عبوری را به عهده دستورالعمل‌های این کشورها گذاشته است؛ اما به‌طورکلی، اصل درآمدزایی از محل «عوارض» در این کنوانسیون قید شده است.

فرمول درآمدزایی شرکت فرودگاه‌ها و خدمات ناوبری هوایی ایران این‌گونه محاسبه می‌شود که برای عبور از ایران باید به ازای وزن هواپیما و میزان مسافتی که در آسمان ایران طی می‌کنند، ماهانه به این شرکت پرداخت شود.

به این صورت که به ازای هر هزار کیلوگرم از وزن ایرلاین‌های خارجی هنگام تیک‌آف، ۴ هزارم دلار در هر کیلومتر دریافت می‌شود؛ یعنی به ازای هر هزار کیلوگرم از وزن هواپیما، ایران ۱۶ تومان در هر کیلومتر، به‌عنوان حق شارژ ماهانه دریافت می‌کند. بیشتر هواپیماهای متعلق به خطوط هوایی قطر، بوئینگ ۷۷۷ و ایرباس ۳۲۰ هستند؛ وزن این دو مدل هواپیما هنگام برخاستن از باند در صورت پربودن، به ترتیب ۳۵۱ هزار و ۸۰۰ و ۳۶۲ هزار و ۸۷۳ کیلوگرم است.

فرض کنید یک ایرباس ۳۸۰ خط هوایی قطر از مبدأ وین در اتریش به دوحه می‌رود. این هواپیمای پهن‌پیکر با مسافر و باک پر، در هنگام بلند شدن از باند حدود ۵۹۰ تن وزن دارد. کریدور پروازی این مسیر از شمال غربی ایران تا جزیره سیری در خلیج‌فارس ایران را می‌پیماید. یعنی مسافتی حدود ۱۷۰۰ کیلومتر. حالا حاصل‌ضرب ۵۹۰، وزن هواپیما به تن، در ۱۷۰۰، مسافت طی‌شده به کیلومتر، در ۱۶ تومان؛ می‌شود درآمد شرکت فرودگاه‌های ایران: معادل ۱۶ میلیون و ۴۸ هزار تومان برای حدود یک ساعت پرواز بر فراز ایران. رقمی که در یک ماه تقریباً ۱۲ میلیارد تومان می‌شد.

زمان اندک خوشحالی

لبخندهای حاصل از چنین تحول شگرفی در پروازهای عبوری ایران خیلی زود خشکید. گرچه تعداد پروازهای عبوری ایران از خردادماه سال جاری به بالای هزار پرواز رسید و رشد ۲۵۰ درصدی را تجربه کرد؛ اما واقعیت بزرگی پیش روی صنعت خدمات ناوبری ایران نمایان شد؛ به همان نسبت که ترافیک هوایی ایران افزایش یافته است، خدمات ناوبری نیز باید ارتقا پیدا کند. برای پوشش این میزان ترافیک هوایی، فرودگاه‌ها نیاز به تجهیزات جدیدتر دارند. آن‌هم زمانی که خرید یک رادار نزدیک به سی میلیارد تومان هزینه در بر دارد.

شرکت فرودگاه‌ها و خدمات ناوبری هوایی ایران برای کنترل و هدایت هواپیماها در فضای کشور و فرودگاه‌ها حدود ۴۰۰ دستگاه و تجهیزات و سیستم‌های ارتباطی، کمک ناوبری و نظارتی مختلفی در ایستگاه‌های هوانوردی و فرودگاه‌ها نصب کرده که با توجه به تحولات بین‌المللی نیاز به «به‌روز‌شدن» این تجهیزات را دارد. فرایندی پیچیده و فنی که شاید نتوان با نگاه ژورنالیستی به آن پرداخت.

از سوی دیگر، افزایش پروازهای عبوری، نیازمند نیروی انسانی جدیدی است تا این میزان ناوبری را مدیریت کنند. تمام این‌ها هزینه‌هایی است که روی دست سیستم ناوبری هوایی ایران می‌ماند.

نگاهی به این هزینه‌ها بیندازید؛ تا سال ۱۴۰۰ شرکت فرودگاه‌ها و خدمات ناوبری هوایی ایران بالغ‌بر ۶ هزار میلیارد تومان هزینه جاری خواهد داشت. علاوه بر این ۱۷ هزار میلیارد تومان نیاز است تا صرف توسعه، نوسازی و تجهیز فرودگاه‌ها و دستگاه‌های عملیات ناوبری هوایی شود. کل بودجه این شرکت ۱.۳ هزار میلیارد تومان در سال است.

امنیتی که هست

معادله درآمد-هزینه ناوبری هوایی وقتی پیچیده می‌شود که ارگان‌های نظامی برای آنچه «تأمین امنیت پروازهای عبوری» خوانده شده، خواهان سهم ۳۰ درصدی از میزان درآمدهای کسب‌شده از این پروازها می‌شوند. این خواسته تا چه حد منطقی و قابل ‌اجراست؟

برای پاسخ به این پرسش، باید به ابتدای این گزارش بازگشت؛ جایی که از کنوانسیون شیکاگو به‌عنوان «پایه» قوانین هوایی دنیا و ایران یاد می‌شود. ماده ۱۵ کنوانسیون شیکاگو به‌صراحت عنوان کرده که «کشورهای عضو نمی‌توانند بابت عبور از فضای کشورهای دیگر، عوارض دریافت کنند مگر اینکه دریافت عوارض به‌منظور تأمین هزینه‌های ارائه خدمات ناوبری هوایی باشد.»

به‌عبارت‌دیگر، دریافت عوارض ناوبری هوایی باید فقط بر اساس هزینه‌های ارائه سرویس ناوبری هوایی شامل هزینه‌های ارائه سرویس‌های مختلف ناوبری و مدیریت ترافیک هوایی، هزینه‌های سرمایه‌ای برای تأمین تجهیزات ارتباطی، ناوبری و راداری و هزینه‌های نصب و نگهداری و استهلاک آنها باشد. کنوانسیون شیکاگو که قوانین «ایکائو» نیز با استفاده از آن نوشته شده؛ تأکید می‌کند که کشورهای عضو و متعهد به کنوانسیون نباید بابت هزینه‌های برقراری امنیت عمومی، کنترل و حفاظت عمومی (هزینه‌های دفاعی) و امنیت ملی هیچ عوارضی را به این صنعت تحمیل کنند.

بر اساس همین اسناد فقط موارد معینی از هزینه‌های امنیتی که به‌صورت اختصاصی به ارائه خدمات فرودگاهی مرتبط می‌شوند، مانند حراست فیزیکی از تجهیزات و دستگاه‌های ارتباطی، ناوبری و راداری، حفظ امنیت اطلاعات و فرکانس‌های ارتباطی، هزینه‌های کارکنان و آموزش آنها و مواردی ازاین‌دست می‌توانند در محاسبه مبنای عوارض سرویس مذکور مورد شمول قرار گیرند.

خدمات متقابل؟

حال در کشور ما ارگان‌های نظامی برای دریافت هزینه‌های مربوط به پروازهای عبوری، این موضوع را مطرح کرده‌اند که «به شرکت فرودگاه‌ها و خدمات ناوبری هوایی ایران» خدماتی را می‌دهند.  به نظر می‌رسد این موضوع نیز برای تداخل پیدا نکردن با قوانین «ایکائو» مطرح شده است. چراکه شواهد نشان می‌دهد برعکس آن چیزی که مطرح می‌شود این شرکت فرودگاه‌ها و ناوبری هوایی است که به ارگان‌های نظامی به‌طور رایگان خدمات ارائه می‌کند.

مطابق آمارهای موجود، ارگان‌های نظامی نزدیک به ۳۰ درصد از کل پروازهای کشور را در اختیار دارند. این پروازها، در سطوح مختلف انجام می‌گیرد و هزینه‌هایی را در بر دارد. ۸۰ هزار پرواز نظامی در سال، عدد بزرگی است که خدمات‌رسانی به آنها، به‌طور «رایگان» است. برآوردها نشان می‌دهد بالغ‌بر دو هزار میلیارد ریال از منابع شرکت فرودگاه‌ها صرف تأمین زیرساخت‌ها و خرید تجهیزات برای نیروهای امنیتی و دفاعی شده است. روزنامه شرق دراین‌باره در دی‌ماه سال گذشته گزارش داده که «تجهیز ۲۱ ایستگاه رادیویی RCAG به گیرنده و فرستنده‌های UHF (دو دستگاه برای هر ایستگاه) و ریموت‌کنترل مربوطه برای استفاده اختصاصی نیروهای نظامی و پدافند که جمعاً برای هر ایستگاه بالغ‌بر هفت میلیارد ریال می‌شود، در اختیار قراردادن سامانه‌های راداری و مخابراتی و... به‌صورت رایگان و همچنین پرداخت هزینه‌های هنگفت نگهداری تجهیزات و ابنیه یادشده، نمونه دیگری از انواع خدمات رایگان ارائه‌شده به نهادهای دولتی، نظامی و انتظامی است.»

شوک امارات

معادله درآمدزایی از محل پروازهای عبوری آسمان ایران وقتی پیچیده‌تر می‌شود که به‌تازگی شرکت هواپیمایی امارات در اقدامی که «تجاری» خوانده شده؛ اعلام کرده نزدیک به پانصد پرواز خود را به مقاصد مختلف از آسمان ایران، «معلق» یا «متوقف» می‌کند. این اقدام، بخش زیادی از درآمدهای پروازهای عبوری ایران را مسدود می‌کند. اگرچه وب‌سایت این شرکت، اقدام «امارات» را یک تصمیم کاملاً «تجاری» می‌خواند؛ اما می‌توان در این تصمیم رگه‌هایی از نگاه «اقتصاد سیاسی هوانوردی» را هم دید. در روزهایی که زمزمه سهم‌خواهی نهادهای نظامی از پروازهای عبوری ایران بیش‌ازپیش شنیده می‌شود؛ هواپیمایی امارات دست به تغییراتی در پروازهای خود می‌زند تا ایران از بخش زیادی از منابع درآمدی محروم می‌شود.

بودجه ۹۷

سال گذشته و به هنگام بررسی لایحه بودجه ۹۶، پدافند هوایی خواستار اختصاص سهم ۱۰ درصدی از درآمدهای شرکت فرودگاه‌ها از محل پروازهای عبوری شده بود. امسال و هم‌زمان با بررسی لایحه بودجه سال ۹۷، این درخواست بار دیگر مطرح شده است. با این تفاوت که سهم 10 درصدی از درآمدها درخواست شده است. این در حالی است که در ساختار ناوبری هوایی هیچ کشوری، مطابق قوانین «ایکائو» و کنوانسیون شیکاگو، اجازه پرداخت حق‌السهم به نهادهای نظامی داده نشده است. ازاین‌رو، اگر مجلس زیر بار چنین درخواستی برود؛ خطر تعلیق هوایی ایران بیش‌ازپیش احساس می‌شود. خطری که می‌تواند منجر به از دست رفتن فرصت بزرگ درآمدزایی از محل پروازهای عبوری شود و حتی برخی از مسیرهای هوایی خطوط پروازی ایران را ببندد.