◄ بررسی اهداف اجرایی برنامه میان‌مدت راه‌آهن/ بخش چهاردهم

تین نیوز | سید منصور محمودی* :

بخش اول، دوم، سوم، چهارم، پنجم، ششم، هفتم، هشتم، نهم، دهم، یازدهم ، دوازدهم و سیزدهم بررسی اهداف اجرایی برنامه میان‌مدت راه‌آهن پیشتر منتشر شد. بخش چهاردهم این یادداشت در ادامه می‌آید:

اثربخشی طرح‌ها

علاوه ی بر موضوع بازدهی سرمایه، مفهوم اثربخشی طرحها هم مطرح است. در ابتدا برای اینکه مثالی از ظرفیت یک مسیر در راه آهن زده شود، می توان ظرفیت را در قالب یک لوله در نظر گرفت (شکل زیر). ظرفیت کل این لوله به لوله ای با کمترین قطر مقطع (قرمز رنگ) وابسته است. حال اگر قطر لوله قرمز رنگ، به اندازه قطر لوله های آبی رنگ افزایش یابد، آنگاه مقطع لوله های زرد رنگ، ظرفیت کل لوله را تعیین می کند.

طبق یک تعریف عمومی، یک محور راه آهن فاصله بین مبادی و مقاصد بزرگ بار و مسافر نظیر تهران-مشهد یا تهران-تبریز است که خود از چند مسیر (فاصله بین دو ایستگاه تشکیلاتی) و هر مسیر نیز از چند بلاک (فاصله بین هر دو ایستگاه) تشکیل شده است. بنابر مفهوم ظرفیت که در بالا توضیح داده شد، ظرفیت حمل هر محور،  با مسیر دارای کمترین ظرفیت حمل، و ظرفیت هر مسیر با بلاک دارای کمترین ظرفیت حمل، تعیین می شود. در هر محور، مسیر با کمترین ظرفیت حمل گلوگاه و بلاک با کمترین میزان ظرفیت حمل، بلاک بحرانی نامیده می شود. در بلاک بحرانی به دلیل عوامل مختلفی چون فراز غالب، قوس های تند یا فاصله ی زیاد بین دو ایستگاه، قطارها بیشترین مدت را برای گذر از آن طی می کنند. چنانچه به یکی از روش های ممکن، بر ظرفیت بلاک بحرانی افزوده شود و قطارها سریعتر آن را طی کنند، آنگاه بلاکی دیگر در همین مسیر به بلاک بحرانی تبدیل می شود.

حال لازم است که از توضیح داده شود که اثر بخشی دارای چهار مفهوم است:

• سوال اول این است که فاصله بین ظرفیت حمل بلاک بحرانی فعلی با ظرفیت حمل بلاک بحرانی بعدی چقدر است؟ اگر این فاصله اندک باشد، میزان ازدیاد ظرفیت برای کل مسیر هم کم خواهد بود. ولی اگر این فاصله ظرفیتی زیاد باشد، آنگاه با افزایش ظرفیت فقط یک بلاک بحرانی، ظرفیت کل مسیر ازدیاد قابل ملاحظه ای خواهد داشت و در این صورت سرمایه گذاری برای اینکار اثر بخش خواهد بود.
•  سوال دوم اینست که در یک محور طولانی، مسیرگلوگاهی شامل چند بلاک است؟ و با افزایش ظرفیت این چند بلاک، چه میزان بر ظرفیت حمل آن محور افزوده می شود؟ امکان دارد با دوخطه کردن یا اصلاح فقط چند بلاک، بر ظرفیت یک محور  1000 کیلومتری 2 درصد یا اینکه30 درصد افزوده شود. یقیناً  سرمایه گذاری برای دوخطه کردن بلاک هایی که موجب افزایش 30 درصدی محور می شود اثربخش تر است.
• چنانچه با افزایش چند بلاک ظرفیت حمل یک محور طولانی ارتقا یابد، ولی میزان سرمایه گذاری در آن چند بلاک به دلیلی کوهستانی بودن و ساخت تونل ها و پل های طولانی، بسیار سرمایه بر گردد، آنگاه اثربخشی سرمایه گذاری نیز کم می شود.  
• حال اگر در یک محور طولانی با افزایش ظرفیت چند بلاک، ظرفیت آن افزایش یابد، ولی اصولاً برایش  تقاضای حمل کافی وجود نداشته باشد، آن گاه سرمایه گذاری برای افزایش ظرفیت اثربخش نخواهد بود.

با توجه به موارد فوق، علاوه بر بازدهی سرمایه، باید به اثربخشی آن نیز توجه شود. یعنی سرمایه گذاری ها در جاهایی صورت پذیرد که بالاترین اثربخشی را داشته باشد. در مورد احداث خطوط آنتنی نیز توجه به میزان اثربخشی مهم است. خطوط آنتنی معمولاً برای اتصال به یک منبع بار بزرگ احداث می گردند. در این حالت شروط اثربخشی به شرح زیر است:

• آیا منبع بار از نوع ریل پسند است؟ مقدار کل منبع بار (برآورد شده قطعی) چقدر است؟  میزان تولید آن در حال حاضر و طبق برنامه موثق توسعه، در آینده به چه میزان خواهد بود؟ و طبق برنامه تولید تا چه زمانی دوام می آورد؟
• فاصله منبع بار تا نزدیکترین شبکه ریلی چقدر است (از 2 کیلومتر تا 200 کیلومتر)
• چند درصد از طول مسیر بین شبکه ریلی تا منبع بار، منطقه کوهستانی یا تپه ماهور است؟

ملاحظه می شود هر چه کل منبع بار (ریل پسند) بزرگتر، میزان تولید افزون تر، در فاصله نزدیک تر به شبکه و در دشت واقع باشد، سرمایه گذاری اثربخش تر خواهد بود.

اولویت‌های اجرایی

روش دیگر انتخاب طرح های نیمه تمام برای تداوم تخصیص بودجه، از طریق اولویت بندی آنها است.

1. اولویت بندی طرح‌ها

 

1.  تجارب علمی نشان می دهد که یکی از معیارهای داشتن بالاترین بازده در حمل و نقل، انتخاب نوع وسیله حمل و نقل، متناسب با میزان تقاضا است. به تعبیری میزان تقاضای حمل، بر نوع وسیله نقلیه قابل استفاده در بخش عرضه، تأثیر مستقیم می گذارد. مثلاً در حمل و نقل عمومی درون شهری، انواع سطوح تقاضاها به تفکیک: کم، کمتر از متوسط، متوسط، نیمه انبوه و انبوه، به ترتیب با وسایل نقلیه ای متناسب با همان میزان تقاضا چون  تاکسی، مینی بوس، اتوبوس، خط بی.آر.تی. یا تراموا، و مترو تأمین می شود. در حمل و نقل بین شهری، راه آهن یک خطه معادل یک بزرگراه، دو خطه معادل آزادراه سه بانده و دوخطه تراک بندی شده معادل آزاد راه 5 تا 6 بانده در نظر گرفته می شود. البته این معیارها به صورت کلی طرح شده و عوامل زیادی در تعیین ظرفیت ها دخالت دارند که هر یک از آنها می توانند این معادل سازی ها را تا حدی دگرگون سازند.

حال اگر برای یک تقاضای محدود، وسیله حمل و نقل پرظرفیت تری انتخاب شود، یقیناً از بهره وری حمل و نقل کاسته می شود. در هر حال این معادل سازی ها برای دادن دیدگاه به مسئولانی است که برای برآورده ساختن یک تقاضای اندک، سراغ بالاترین و گرانترین ظرفیت سازی ها می روند. در حمل و نقل مثالی است که می گوید: برای حمل روزانه چند جعبه شیرینی، لازم نیست که یک تریلر خریداری شود. حال تصور شود هم اکنون سرمایه گذاری های سنگینی برای ساخت خطوط ریلی پرظرفیت انجام می شود که که صرفاً چند اتوبوس و کامیون نیازهای حمل و نقلی منطقه را کاملاً مرتفع می کند.

دخالت مسئولان در بهم ریختن اولویت ها

حتی اگر کارشناسان بتوانند بر اساس روش های علمی میزان بازدهی و درآمدزایی طرح های نیمه تمام را مشخص و آنها را اولویت بندی کنند، آیا مسئولان مربوطه به این نوع اولویت بندی ها تمکین می کنند؟ بنا به دلایل زیر خیر:

1. در کشورهای مدرن، فرایند تصویب طرح های ملی، بسیار پیچیده و طولانی است. اگر زمانی معلوم شود که کسانی در امر انتخاب گزینه های طرح های ملی دخالت و اخلال کرده اند، به رسوایی رسانه ای، برکناری مسببان و تعقیب حقوقی آنها منجر می شود. در حالی که مسئولان ایرانی در یک نطق عمومی با حضور رسانه های جمعی، درباره اِعمال نفوذ خود و همکارانشان در به تصویب رساندن و اخذ بودجه طرح های فاقد بازده  منطقه، با افتخار حرف می زنند. طبعاً این نوع فساد نهادینه شده است.
2. علاقه مندی مسئولان به کلنگ زنی، افتتاح طرح ها، رکورد زنی اجرایی نسبت به دوره های قبل، بریدن روبان و انجام تبلیغات در رسانه های مختلف، به خودی خود از عوامل مهم برای تغییر در اولویت بندی طرح هاست. بعضی از مسئولان شوق وافری دارند که ادعا کنند فلان طرح ها از ایده های من بوده و من کلنگ آن را به زمین زده ام. چگونه می توان پذیرفت که یک مقام اجرایی عالی مقام، بدون داشتن واهمه از بازخواست قانونی (به دلیل تحمیل هزینه به دولت پیش از تصویب و تأمین بودجه مربوطه) ضمن عمل کلنگ زنی برای یک طرح بزرگ و بسیار سرمایه بر، قول بدهد که واگذاری بودجه به آن را به هر طریق ممکن ترتیب خواهد داد.

عده ای نیز برای کشاندن مقامات بالاتر به منطقه خود و گرفتن قول های مساعد از آنها، این گونه مقامات را شناسایی کرده و با ترفندهایی برای کلنگ زنی یا افتتاح بعضی از طرح های تبلیغاتی، از آنها برای حضور در مراسم دعوت به عمل می آورند. مدیران ارشد باید بدانند که یک اظهار نظر مثبت از سوی آنها (به ویژه حین سخنرانی رسمی)، پیش زمینه ای برای پیگیری مصرانه عده ای برای گرفتن مصوبات بعدی می شود. برای همین مقاصد ویژه است که ریخت و پاش های زیادی  برای برپایی مراسم کلنگ زنی یا افتتاح صورت می پذیرد. باید مسئولان بر این امر واقف باشند که کلنگ زنی طرح های کم بازده، صرفاً یک بازی سیاسی نیست، بلکه افزایش سطح انتظارات مردم منطقه را به دنبال دارد. پس از گذشت مدت های طولانی و برآورده نشدن این انتظارات، مردم محلی، مسئولان بعدی را به بی توجهی، کم کاری و ناکارآمدی متهم می کنند. 

1. از طرف دیگر مسئولان اجرایی همواره سعی می کنند که برای تخصیص بودجه سالانه به طرح ها، ساده ترین، سریعترین و در عین حال پرطرفدارترین طرح ها را انتخاب کنند تا اولاً ادعای رکورد زنی کنند و ثانیاً قبل از کنار رفتن از مسئولیت فعلی خود، بتوانند آنها را به انجام برسانند. بنابراین طرح های واقع در دشت ها، قابلیت اتمام سریعتر و دارای بیشترین فشار سیاسی پشت آن، را برای تخصیص بودجه برمی گزینند و کاری به میزان بازدهی سرمایه و اثربخشی طرح ندارند. یقیناً وجود یک چنین منافع شخصی در بین مسئولان، بر امر اولویت بندی های علمی طرح ها سایه افکنده و منافع ملی را به خطر می اندازد.
2. زخمی کردن طرح ها نیز در بهم ریختگی اولویت ها نقش زیادی دارد. مسئولان سعی می کنند تا به هر ترتیب ممکن، مقداری بودجه از هر محل (حتی نامربوط و محلی) را برای شروع طرح مورد نظر خویش هزینه کنند تا بتوانند آن را در اولویت بالاتر اجرایی قرار دهند.

شاید این گونه مسئولان در فضای سیاسی پرورش یافته و رشد کرده اند و دوره های کارشناسی برنامه ریزی اجرایی را طی ننموده باشند.  برای همین متوجه مفاهیمی چون کمبود منابع، میزان بازدهی و اثربخشی سرمایه، سطح اتلاف منابع سرمایه گذاری، کندی سرعت تکمیل طرح های حیاتی و غیره نمی شوند. شاید هم هیچ مرجع قدرتمندی در سطح دولت و مجلس وجود ندارد تا معیارهای علمی  را در راستای افزایش بازدهی سرمایه گذاری های ملی اعمال کند.

چنین به نظر می رسد که مثلاً در سطح حمل و نقل بودجه ای اختصاص می یابد و هر گروه بر حسب میزان قدرت چانه زنی خود تلاش می کند سهم بیشتری را در راستای هر چه سریعتر اجرا کردن طرح های مورد نظر خود دریافت کند. یقیناً چنین روند نامطلوبی که بازدهی سرمایه گذاری های ملی را به طرز اسفباری نازل ساخته، نمی بایستی همچنان تداوم داشته باشد.

1. از طرف دیگر، طی چند دهه اخیر یک نوع مسئولیت ناپذیری خطرناک دو طرفه بین مسئولان و کارشناسان به وجود آمده است. هنگامی که از مسئولان پرسیده می شود: چرا چنین طرح های نازل و کم بازدهی را به تصویب رسانده اید؟ اظهار می کنند «ما که از محتوای توجیهات طرح های پیشنهادی خبرنداریم. هر چه که کارشناسان بگویند، ما هم برمبنای توصیه آنها عمل می کنیم». از طرف دیگر هنگامی که به کارشناسان گفته می شود: چرا شما این طرح های فاقد توجیه فنی و اقتصادی را تأیید می کنید؟ می گویند: «ما مخالفت استدلالی خود را به مدیران میانی اعلام می کنیم، ولی آنها پس از عرضه استدلالات مربوطه، بالاخره در مقابل دستورهای مدیران ارشد، مقاومت نکرده و کمر خم می کنند». بنابراین هیچ کس در برابر تصویب این گونه طرح ها مسئولیت نمی پذیرد. نهادهای نظارتی نیز به دلیل گستردگی تخلفات، فرصت رسیدگی به این امور را هرگز نمی یابند. ضمن اینکه بسیاری از همین مسئولان نیز پس از طی مدت زمانی از سمت خود کنار رفته و به جاهای دیگری می روند و مسئله تخلف نیز کاملاً لوث می شود.
2. به نظر برخی از کارشناسان برای اصلاح این روال نامطلوب، تا زمانی که ساختار یک مرجع عالی اقتصادی شامل تعدادی از نمایندگان دولت و مجلس و با اکثریتی از صاحب نظران بی طرف (و غیر سیاسی) برای رسیدگی به اولویت بندی طرح ها مشخص نشود، احتمالاً در بر روی همین پاشنه خواهد چرخید.

اما بعضی دیگر بر این باورند که بالاتر رفتن سطح مقام تصمیم گیرندگان، گرهی را از این معضل دیرپا باز نمی کند. زیرا با کانال زدن به مقامات بالاتر و با نفوذتر، تصویب طرح ها و تأمین بودجه همچنان یک امر سیاسی باقی می ماند. به نظر این گروه از کارشناسان، انتخاب یک گروه پنج نفره از صاحب نظران کارشناس (و نه مدیران) متشکل از نمایندگان راه آهن، بخش ریلی شرکت ساخت و توسعه زیر بناهای کشور، دفتر راه و ترابری سازمان برنامه و بودجه، یک کارشناس خبره بازنشسته راه آهن و یک استاد دانشگاه متخصص حمل و نقل ریلی، کارایی بیشتری از مقامات مسئول دارند. زیرا این گروه فقط به اطلاعات، آمار، ارقام و محاسبات توجه می کنند و کمتر تحت تأثیر فشارهای سیاسی قرار می گیرند. مدیران فقط حق دارند از میان گزینه های مصوب این گروه، موارد بهینه را انتخاب کنند. 

ضعف سرمایه پذیری در راه آهن

راه آهن طی سه دهه اخیر در دو زمینه نسبتاً موفق عمل کرده است:

• برون سپاری امور و جذب سرمایه بخش خصوصی برای انجام خدمات پیمانکاری.
• فروش ناوگان ریلی و جذب سرمایه ها (که البته متعاقباً با فروش سهم راه آهن در شرکت های مشارکتی، بخش اعظم  منابع آن به خزانه منتقل شد).

اما راه آهن در جذب سرمایه برای توسعه ظرفیت خطوط و ایستگاه های موجود یک معصل دیرپا است. سرمایه پذیری در اموری چون دوخطه و تراک بندی خطوط، تأمین تجهیزات مدرن و گرانقیمت تخلیه و بارگیری، تجهیزات بازسازی خطوط، جرثقیل های سنگین و غیره با مشکلات جدی روبرو بوده است.  البته بخشی از این ضعف ناشی از کمبود شجاعت در مدیران ارشد و بخشی دیگر به سبب ضعف کارشناسی در انعقاد قراردادهای مشارکتی بوده است. اما اخیراً انعقاد تفاهم نامه بابت طرح دوخطه کردن سنگان-تربت حیدریه-بافق و طرح احداث راه آهن کرمان-سیرجان به ترتیب با شراکت ایمیدرو و شرکت گل گهر، امیدهایی را در دل کارشناسان زنده کرده است.

ضعف سرمایه گذاری در راه آهن

موقعیت ضعیف راه آهن و داشتن سهم اندک در حمل و نقل کشور، در  نتیجه چند عامل مختلف ایجاد شده است. یکی از آنها وضعیت نامناسب سرمایه گذاری در راه آهن می باشد.

 

 این وضعیت سرمایه گذاری،  ناشی از دو مسئله متفاوت به شرح زیر است:

1. حمایت ناچیز دولت از راه آهن

در تمامی ادوار گذشته، اغلب صاحب منصبان کشور از قرار داشتن راه آهن در اولویت اول برای توسعه حمل و نقل صحبت به عمل آورده اند. بر روی کاغذ نیز همواره اولویت آن را مطرح کرده اند. حتی به هنگام تصویب برنامه های پنج ساله و قوانین مربوطه نیز این نوع حمایت ها دیده می شود. ولی در مقام عمل، یعنی در موقع تخصیص بودجه و تقسیم تسهیلات، سطح تلاشی که همواره برای توسعه سایر شیوه های حمل و نقل صورت می گیرد، هرگز برای راه آهن انجام نمی پذیرد. زیرا تخصیص بودجه و تأمین تسهیلات،  در واقع منطقه نبرد قدرت های سیاسی است و راه آهن به دلیل ضعف در این رابطه، اکثراً ناکام مانده است. 

در مقام مقایسه توجه شود که از در چند دهه قبل چه فشاری بر بانکها وارد شد تا در طرح های ساخت آزادراه های کشور مشارکت داشته باشند. آیا نمی توانستند همین کار را با دستگاه های ثروتمندی چون شرکت نفت و ایمیدرو اعمال کنند تا با سرمایه گذاری در زیرساخت ریلی، آن را برای خدمت رسانی به بخش خودشان توسعه بخشند؟ هم اکنون قریب دو سوم ظرفیت ریلی به حمل مواد معدنی و نفتی اختصاص دارد. اگر برای ایجاد ظرفیت در راه آهن از این طریق سرمایه گذاری می شد، آیا بخش های معدنی و فرآورده های نفتی از این توسعه منتفع نمی شدند؟

 از اول انقلاب تاکنون مرتباً تسهیلات بسیار جذابی برای خرید کامیون و اتوبوس ارائه می شده است. آیا طی چند دهه اخیر، دولت نمی توانسته همین نوع تسهیلات را برای خرید ناوگان ریلی به شرکت های بخش خصوصی راه آهن هم قائل شود؟

امروزه راه آهن به قدری فقیر است که از تعداد معدود جرثقیل های سنگینی که برای جمع آوری سوانح ریلی خریداری شده، در راستای انجام تعمیرات ویژه استفاده می شود. یا برای تخلیه بار واگن های حمل مواد معدنی در بندر عباس به جای واگن برگردان از بیل مکانیکی بهره برده می شود و به واگن ها صدمات سنگینی وارد می شود. عقب ماندگی انباشته در تعمیرات شبکه ریلی (بهسازی و بازسازی خطوط) مرتباً موجب سوانح ناخواسته می گردد.

اگر همچون سایر شیوه های حمل و نقل، دولت نسبت به تشویق بنگاه های بزرگ اقتصادی دولتی به سرمایه گذاری در راه آهن و همچنین ارائه ی تسهیلات مناسب بانکی اقدام می نمود، آنگاه راه آهن می توانست اعتبارات طرح های عمرانی خود را برای رفع این ضعف ها صرف کند.

2. سرمایه گذاری های اشتباه در توسعه خطوط شبکه و اتلاف منابع کمیاب ریلی

از  برنامه پنج ساله سوم به بعد، اغلب طرح های مصوب توسعه شبکه، اختصاصاً مناسب حمل مسافری بوده اند. بدتر از آن، از برنامه پنجساله ی پنجم به بعد به تدریج راه برای به تصویب رسیدن طرهای توسعه  شبکه ریلی به نقاطی از کشور باز شد که هیچ گونه بار و مسافر قابل حمل توسط راه آهن برایشان متصور نبوده است.

این نوع طرح ها دارای چند مشکل عمده می باشند:

1. اولاً وقت و انرژی زیادی از مدیریت های اجرایی را به خود اختصاص می دهند.
2. با دریافت منابع محدود، سرعت طرح های مفید را بسیار کُند می کنند.
3. پس از افتتاح، هزینه های سنگین نگهداری را به راه آهن تحمیل می کنند.
4. پس از گذشت مدتی، سطح فعالیت حمل و نقلی در آنها نزدیک به صفر می رسد و استهلاک و فرسایش طبیعی، منابع سرمایه گذاری شده را به تدریج نابود می سازد.

چنین فاجعه ای طی دهه 70 در امر ساخت  فرودگاه ها در مناطق کم تقاضا اتفاق افتاد و هم اکنون فرودگاه های به شدت زیانده یا کلاً متروک فراوان هستند. اخیراً نیز ساخت کارخانجات تولید محصولات معدنی در مناطق بسیار کم آب، بدون هیچ مانعی رواج دارد که به زودی به یک فاجعه ملی می انجامد. اینکار صرفاً به منظور کاهش حجم حمل و نقل از مراکز تولید به مصرف صورت می پذیرد.

در قسمت های بعدی به معرفی این گونه طرح های ریلی درحال ساخت که به شدت زیانبار هستند، پرداخته خواهد شد.

3. نادیده گرفته شدن توان اجرای داخلی، در بسته های پیشنهادی برای فاینانس خارجی

اخیراً روال کار به این صورت شده که مدیران مربوطه که توان تفکیک طرح ها و مذاکره کردن با پیمانکاران مختلف را ندارند، یک بسته بزرگ را به طرف خارجی پیشنهاد می کنند که اجرای بخش هایی از آن توسط مشاوران و پیمانکاران داخلی به راحتی قابل انجام است. عده ای از این مدیران، خرد نکردن بسته های بزرگ را ناشی از پیشبرد طرح ها در حداقل زمان و مجبور کردن دولت به پرداخت اقساط بدهی به طرف های خارجی می دانند. آنها چنین استدلال می کنند که در حالت عادی تزریق منابع به طرح های داخلی به کندی و سختی بسیار صورت می پذیرد.

در هر حال قسمت هایی از بعضی طرح های پیشنهاد شده به طرف های خارجی  نظیر ساخت خط، نصب سیستم های علائم پیشرفته، ساخت ناوگان، توسط توان داخلی و از طریق انتقال فناوری ممکن است. در این باره نیز متعاقباً بحث می شود. 

1.1.1دلایل سرمایه گذاری در طرح های فاقد بازدهی مناسب

باید همواره بر این نکته مهم نأکید نمود که در کشورهای در حال توسعه، محدود بودن میزان سرمایه در دسترس معضل اساسی نیست، بلکه خطای مهلک، در روش اشتباه برای تعیین محل سرمایه گذاری است که به نابودی منابع کمیاب می انجامد. بنابراین یکی از کارهای مهمی که می بایست هر چه زودتر در زیر بخش ریلی هم انجام پذیرد، اولاً انتخاب طرح هایی با بازدهی و اثر بخشی بالا و ثانیاً متناسب کردن تعداد طرح های در دست اجرا با میزان بودجه ی سالانه تخصیصی به زیر بخش ریلی است. در ادامه  این نوشتار ابتدا به موضوع طرح های کم بازده و روش های شناسایی این گونه طرح ها، دلایل گنجانده شدن آنها در فهرست طرح های اجرایی و روش های متوقف کردن موقت تخصیص اعتبار به آنها آورده می شود. سپس یکایک آنها مورد بررسی قرار می گیرد. 

ضعف نظام های بودجه ریزی، مالی و حسابداری ملی

یکی از مشکلات زیربنایی کشور، نظام های بودجه ریزی، مالی و حسابداری است. این نظام ها بسیار قدیمی، ناکارآمد و گاه فسادانگیز است:

• در نظام بودجه ریزی جاری، درآمدها به خوبی تفکیک نمی شوند. ضمن اینکه این نظام بر مبنای مواد هزینه تهیه می گردد. این موضوع سبب می شود که قیمت تمام شده محصول پنهان بماند. مثلاً فرض شود که راه آهن یک ساختمان را از محل بودجه جاری می سازد. اعتبارات بر مبنای دستمزد، مصالح، قراردادهای متنوع خدمات، هزینه های بانکی و غیره تخصیص داده می شود. در این حالت، تمامی این مواد هزینه در میان هزاران مواد هزینه مشابه گم می شود. با استفاده از این نظام کسی نمی داند که بالاخره برای ساختمان مفروض چقدر سرمایه گذاری شده است. یک بار برخی از مسئولان کشور تلاش کردند که نظام مدرن بودجه ریزی عملیاتی را در کشور جپیاده سازی کنند که مخالفین آنها با استناد به تعارض با  قانون کهنه محاسبات عمومی کشور از اجرای آن جلوگیری کردند.
• نظام طرح های عمرانی کشور بر مبنای نقدی است و با نظام تعهدی حسابداری کشور تعارض دارد. در طرح های عمرانی تعهدات قراردادها طی سال های آتی در یک سیستم جامع مالی درج نمی شود. یعنی اگر راه آهن تعدادی لکوموتیو از محل منابع عمومی خریداری کند، و طبق قرارداد می بایست لکوموتیوها ظرف پنج سال تحویل شوند و اقساط آن نیز طی 10 سال پرداخت گردند، در این نظام میزان هزینه های بهره فاینانس، هزینه های بانکی، گمرکی، حمل و نقل کالا، و ... در سطح ریز پروژه لحاظ نمی شود. بنابراین وقتی سوال شود که هر لکوموتیو آلستوم یا هر ترن ست به چه قیمتی خریداری شده است؟ در پاسخ  معمولاً مبلغ قرارداد اولیه که بسیار کمتر از مقدار واقعی است اظهار می گردد.
• نظام حسابداری ملی فاقد سازوکار مناسب برای تعیین میزان بهره وری های نیروی انسانی، سرمایه و کل در سطح دستگاه های کشور است تا بر مبنای آن وضعیت مدیریت کشور سنجیده شود.
• نظام حسابداری جاری کشور از نوع تعهدی قدیمی است. در این سیستم تورم قیمت کالاها و خدمات لحاظ نمی گردد

چنین ضعف های بزرگی موجب بروز فساد گسترده در کشور می گردد. برای اینکه نوع ربط موارد ذکر شده  بالا به موضوع این نوشتار مشخص شود، به ذکر چند مثال اکتفاء می گردد.  دو پروژه عمرانی فرضی در نظر گرفته شود که  برای یکی از آنها (که 10 سال قبل شروع شده)، هر سال 10 واحد هزینه شده و برای دیگری که  (2 سال قبل شروع شده) هر سال 50 واحد هزینه گردیده است. در این حالت  طبق نظام حسابداری کشور، برای هر دو 100 واحد هزینه گردیده است. اما با احتساب تورم قیمت ها، ممکن است که پروژه اول چندین برابر پروژه دوم هزینه در بر داشته باشد. یعنی اگر عملکرد ریالی هر سال بودجه این طرح ها به قیمت های ثابت یا معادل ارزی همان سال (مثلاً دلار) تبدیل شود و این دلارها با یکدیگر جمع شوند، آنگاه اختلاف هزینه ها آشکارتر می شود.

 روش ساده تر اینست که عملکرد سالانه بودجه  هر پروژه  بر مبنای شاخص های تورمی ارائه شده توسط بانک مرکزی به روز شود. مثلاً برای تعیین مقادیر سرمایه گذاری 10 سال قبل، مبلغ عملکرد مالی مورد نظر در مقادیر تمامی شاخص های مزبور (طی کلیه سال ها از آن زمان تا کنون) ضرب شود. و همینطور عملکرد مالی سال نهم در کلیه شاخص های 9 سال بعدی و به همین ترتیب برای مبالغ بقیه سال ها همین روش اعمال شود. البته با استفاده از فرمول های ریاضی این محاسبات به سادگی امکان پذیر است.جمع کل مبالغ به روز شده بسیار فراتر از مبلغ کلی است که در نظام مالی طرح های عمرانی آورده می شود. البته این ارقام، باز هم از مبالغ واقعی به روز شده کمتر است.    

یک بساز بفروش ساده به خوبی مفاهیم مالی را درک می کند. او نه تنها تورم قیمت ها، بلکه موضوع «خواب سرمایه» را به خوبی می شناسد. برای همین درک از مسائل مالی بنیادین است که او همواره خواهان تسریع در اتمام کار ساخت وساز خود ولو با گرفتن قرض می گردد. اما مدیران اجرایی و تصمیم گیر کشور مسئله «خواب سرمایه های عظیم کشور»  و راکد ماندن بسیاری از طرح ها را درک نمی کنند. لذا به جای تلاش برای اتمام آنها، مرتباً در صدد افزودن طرح های جدید به خیل طرح های نیمه راکد فعلی می باشند.

از طرف دیگر نظام مالی طرح های عمرانی از نظام اجرایی مربوطه به کلی جداست. یعنی معلوم نیست که هر خریدی که انجام می شود، حتماً در همان پروژه مصرف گردد. گاهی مقادیری مصالح (مثلاً ریل و متعلقات مربوطه) به قیمت تنی 800 دلار از یک «محل اعتباری کلی» خریداری می شود، که اولاً عملکرد خرید آن در هر سال به معادل ریالی تبدیل می شود و ثانیاً هزینه های مالی، بانکی، حمل و نقل و غیره فقط در انتهای خرید آن طرح کلی مندرج می گردد. گاهی این گونه خریدهای کلی، جدای از پروژه ها و به صورت تجمیعی انجام می شود و بنا بر نیاز هر پروژه، مقادیری ریل و متعلقات به آن واگذار می شود. یعنی خریدهای خارجی ریل،  ممکن است به دقت در قیمت تمام شده  پروژه های مربوطه  لحاظ نشود.

جالب تر اینکه اگر تعدادی از یک نوع لکوموتیوی از محل منابع عمومی خریداری شوند، تا انتهای مراحل خرید و تحویل همه آنها (که گاهی بیش از یک دهه طول می کشد) تحت مالکیت دولت باقی می مانند. اما هزینه های نگهداری و تعمیرات اساسی آنها به عهده راه آهن می باشد. حال اگر قرار شود در انتهای تحویل گیری همه لکوموتیوها، مالکیت آنها به راه آهن منتقل شود، باید ابتدا فرایند طولانی افزایش سرمایه طی شده و مالیات آنها که بسیار زیاد است پرداخته شود. بنابراین بسیاری از لکوموتیوها که عملاً در اختیار مدیریت راه آهن است، ممکن است که  عملاً تحت مالکیت دولت قرار داشته باشد. این موضوع از این جهت اهمیت می یابد که هزینه های سنگین استهلاک آنها به ویژه طی سال های اولیه در حساب های راه آهن ملحوظ نمی گردند.

با توجه به موارد یاد شده ی بالا، ارقام عملکرد طرح ها به هیچ وجه نشانگر هزینه های واقعی آنها نیست و برآوردهای چند سال قبل، که برای تعیین نیازهای اعتباری اتمام آنها در آینده محاسبه شده، در حال حاضر قابل استناد نمی باشد.

(این نوشتار ادامه دارد)

* مشاور انجمن صنفی شرکت‌های حمل و نقل ریلی و خدمات وابسته