◄ پیش نویس مقررات برای پیشبرد و تسهیل احداث خطوط فرعی و آنتنی شبکه راه‌ آهن به معادن و کارخانجات بزرگ

 سید مرتضی ناصریان: 

مقدمه :

با عنایت به اولویت حمل و نقل ریلی در سیاست های کلی بخش حمل و نقل و بند دهم سیاست های کلی برنامه هفتم ابلاغی توسط مقام معظم رهبری (دام ظله) مبنی بر توسعه زیرساخت های حمل و نقل برای فعال سازی مزیت های مناطق مختلف، و با ملاحظه اهمیت و گستردگی و پراکندگی معادن و صنایع بزرگ کشور و به لحاظ منافع قابل توجه فنی، مالی و اقتصادی حمل ریلی مواد معدنی و مواد اولیه صنایع و محصولات و قطعات مرتبط با صنایع در مقایسه با حمل جاده ای، شامل: صرفه جویی در هزینه، مصرف کمتر سوخت، کاهش هزینه های نگهداری زیربناهای حمل و نقل، کاهش اثرات سوء زیست محیطی نظیر کاهش انتشار آلاینده های هوا، کاهش تراکم ترافیک جاده ای، قابلیت اطمینان بیشتر، افزایش ایمنی ترابری، کاستن از نیاز به توسعه جاده ای و تغییر کاربری اراضی؛ توسعه خطوط آنتنی از محورهای اصلی شبکه راه آهن به معادن و صنایع بزرگ لازم می باشد.

سوابق :

الف- در سال های قدیم مزیت حمل ریلی برای صاحبان صنایع و معادن بسیار بالا بوده و مشتاق احداث خطوط فرعی و بهره برداری بودند و در همین راستا آیین­ نامه احداث خطوط صنعتی و تجاری در سال 1343 به تصویب مجلس وقت رسیده و در حکم قانون مبنای تعامل بین شرکت راه آهن و صاحبان صنایع و معادن برای احداث و بهره ­برداری از خطوط فرعی متعددی بوده است.

ب- در سال های اخیر صاحبان معادن و صنایع رغبت کمتری به حمل جاده­ای دارند (مگر برخی از صنایع و معادن خیلی بزرگ که هنوز حمل ریلی برای آنها مطلوب است). علت کاهش رغبت به حمل ریلی بارها دو وجه دارد:

1. دسترسی درب به درب که با گسترش شبکه جاده­ای، مزیت ذاتی حمل جاده­ای شده است و مزیت های فراوان که برخلاف مصالح ملی، به حمل جاده­ای داده شده است، نظیر سوخت ارزان، بهره برداری رایگان از شبکه جاده­ ای و عدم جبران استهلاک جاده از سوی صاحبان بار، عدم تناسب مبالغ حق بیمه با خسارات ملی و کلان سوانح جاده ­ای، توسعه شتابان شبکه جاده ­ای در قیاس با رشد کم شبکه ریلی و ...
2. ضعف در بهره ­برداری شبکه راه ­آهن (به دلایل مختلف) به نحوی که بهره ­وری از شبکه و ناوگان ریلی کمتر از میانگین­ های جهانی است و بارهای متقاضیان حمل ریلی معمولاً دچار مسائلی مثل کمبود ظرفیت در شبکه، تأخیر طولانی در حمل، کمبود ناوگان به ویژه کشنده و قیمت تمام شده بالاتر نسبت به حمل جاده­ ای می ­شود.

ج- برخی خطوط توسعه راه ­آهن نظیر اردکان - چادرملو با تأمین مالی 100 درصد از سوی وزارت صنعت به وسیله وزارت راه و ترابری احداث شده و برخی خطوط همچون انشعاب راه آهن به معادن سنگان و پرواده تماما با منابع مالی دولتی توسط وزارت راه ساخته شدند.

د- در ماده 8 قانون بهینه سازی مصرف سوخت (مصوب 1386) دولت اجرای روسازی این خطوط را تعهد نمود یعنی اگر صاحب بار معدنی و صنعتی، زیرسازی خط فرعی را برعهده بگیرد (تأمین مالی و احداث)، دولت روسازی را به هزینه خودش اجرا می­ نماید. همین موضوع نیز به علت تنگناهای مقرراتی، و نامشخص بودن منبع مالی اجرا نمی شود و یعنی در قانون بودجه سنواتی ردیف برای تامین بودجه روسازی خطوط فرعی منظور نشده و روال بیست سال اخیر نشان می دهد هر ذینفع هنگام مراجعه با شرکت راه ­آهن مواجه با کمبود منابع مالی داخلی آن شرکت شده و مجبور بوده که تمام هزینه آنتن ریلی را خودش بپردازد و به این ترتیب جذابیت احداث خطوط آنتنی بسیار اندک شده است.

هـ- با تصویب آیین­ نامه سهم بهینه بخش غیردولتی در امور راه و راه ­آهن (سال 1388) و ماده 8 قانون بهینه سازی مصرف سوخت (مصوب 1386) عملاً مواد 3 تا 7 آیین­ نامه احداث خطوط راه­ آهن صنعتی و تجاری (مصوب ١٣٤٣( منسوخ شده است. مراتب با نامه اداری 157027/1 مورخ 13/09/1402 از سوی شرکت ساخت و توسعه زیربناهای حمل­ و نقل کشور به ستاد وزارت منعکس شده است (تصویر پیوست)

ز- در جدول 13 ذیل ماده 57 قانون برنامه هفتم پیشرفت، احداث 400 کیلومتر خطوط آنتنی در طول برنامه تکلیف شده است. لیکن مکانیزم آن روشن نشده است.

با عنایت به نکات فوق تسهیل در احداث و بهره ­برداری خطوط فرعی و آنتنی راه آهن ضرورت دارد. گرچه روش اصولی آن است که در وضعیت مدیریت کلان اقتصاد حمل­ و نقل و امور حاکمیتی بخش حمل ­و نقل تجدید نظر گردد تا ترجیح حمل بار با راه ­آهن افزایش یابد (بند ب). با این حال در شرایط حاضر و برای تسهیل در زمینه خطوط فرعی و امکان اجرای قوانین مزبور تهیه یک سند برای تصویب در هیئت وزیران پیشنهاد می شود یا از ظرفیت تدوین آیین نامه جزء 8 بند ب ماده 48 قانون برنامه هفتم استفاده شود.

در جلسه ­ای که اخیراً در کمیسیون­ های تابعه دولت در خصوص پیش ­نویس آیین نامه جزء 8 بند ب ماده 48 قانون برنامه هفتم برگزار شد، نماینده شرکت راه­ آهن افزودن متن زیر را پیشنهاد داد:

مراکز معدنی و صنعتی که مجموع بار وارده و صادره آنها 500 هزار تن در سال یا بیشتر باشد، ملزم به احداث خط فرعی و اتصال به شبکه راه­ آهن کشور باشند و همچنین برای توسعه و یا ایجاد مراکز جدید معدنی و صنعتی در این مقیاس، ملزم به منظور نمودن خط فرعی اتصالی به شبکه در طرح خود برای اخذ مجوز تأسیس یا توسعه باشند.

پیشنهاد فوق گرچه از نظر هدایت بارهای عمده به شبکه ریلی مطلوب است ولی متن آن دچار اشکالات متعددی است و با مخالفت حاضران روبرو شد زیرا:

• جزء 8 بند ب ماده 48 قانون فراهم کردن مشارکت در توسعه راه­ آهن از طریق مشوق ­های سرمایه گذاری را دنبال می­ کند ولی این بند به صورت الزام برای صاحبان معادن و صنایع است.
• بارهای صادره از یک مرکز معدنی یا صنعتی وابسته با نوع محصول و بازار آن محصول به یک مقصد یا چندین مقصد حمل شوند و ممکن است مقاصد اصلی تحت پوشش شبکه راه ­آهن نباشند یا حمل ریلی بار به مقاصد موردنظر مثلا به علت پراکندگی مقاصد، به صرفه نباشد.
• ممکن است خط فرعی برای اتصال معدن یا صنعت موجود به شبکه ریلی بسیار طولانی یا محتاج گذر از مناطق صعب العبور باشد و ایجاد خط فرعی با هزینه سنگین برای آن معدن یا کارخانه داشته و به صرفه نباشد.
• ممکن است فاصله معدن تا مجموعه صنعتی کم بوده و نیاز به استفاده از شبکه راه آهن نداشته باشند.
• ممکن است انتقال مواد یا محصولات با خطوط لوله یا دریایی مناسبتر بوده و انجام شده یا در دست اقدام باشد.
• هم اکنون برخی از صنایع و معادن به شبکه ریلی متصل هستند ولی امکان حمل ریلی به لحاظ گلوگاه ظرفیتی یا کمبود ناوگان را ندارند یا برای آن مرکز حمل بار با راه ­آهن به صرفه نیست.

بنابراین پیشنهاد فوق در جلسه پذیرفته نشده و موکول به تکمیل و رفع موانع محتمل شد.

در واقع بررسی وضعیت اتصال ریلی برای هر معدن یا کارخانه وابسته به عوامل متعددی است :

• موقعیت مکانی نسبت به شبکه ریلی و جاده­ ای
• نوع بارهای وارده و محصولات و امکان­ پذیری حمل بار آنها با راه­ آهن
• موقعیت نسبت به محل تأمین مواد اولیه، مقاصد حمل بار
• شرایط فنی و مالی حمل ریلی و جاده ­ای بارها

بنابراین سنجش مطلوبیت اتصال به شبکه ریلی و احداث خطوط فرعی نیازمند مطالعات امکان­ سنجی (از منظر بنگاه اقتصادی یا از منظر اقتصاد ملی) است و اگر آن مرکز معدنی و صنعتی از منظر بنگاه اقتصادی اتصال ریلی را سنجیده و به صرفه بداند، رأساً مراتب را دنبال می ­کند و در غیر این صورت باید دولت بنا به مصالح عمومی و کاهش هزینه ­های اجتماعی حمل­ و نقل (External cost) امتیازاتی را برای اتصال ریلی فراهم نماید. بدیهی است امتیازی که دولت تعهد می نماید باید در سقف منافع اجتماعی حاصله باشد (نظیر مشوق ماده 12 قانون رفع موانع تولید رقابت پذیر و ارتقای نظام مالی کشور (مصوب 1394) که به تناسب ارزش صرفه­جویی سوخت می­باشد.)

بندهای پیشنهادی برای تسهیل در امور احداث و بهره­ برداری خطوط فرعی به شرح ذیل است :

1. برای رفع مشکل بند (د) فوق ­الاشاره یعنی نامعلوم بودن منبع مالی برای روسازی خطوط فرعی، بند ذیل در آیین نامه درج شود :

چنانچه برای اتصال ریلی معدن یا صنایع معدنی به شبکه سراسری راه آهن احداث خط فرعی مدنظر باشد و احداث زیرسازی با سرمایه گذاری صاحبان بار معدنی یا داوطلب سرمایه گذاری دیگری صورت پذیرد، اجرای روسازی آن خط فرعی نیز می تواند به صورت سرمایه گذاری انجام پذیرد یا آنکه طبق ماده 8 قانون بهینه سازی مصرف سوخت (مصوب 1386) از محل اعتبارات تملک دارایی های سرمایه ای صورت پذیرد.

توضیح آنکه متن فوق برای تسهیل در سرمایه گذاری خطوط فرعی است و محل تأمین مالی برای اجرای ماده 8 قانون بهینه سازی مصرف سوخت مشخص شده است با این حال روال فعلی یعنی سرمایه گذاری در روسازی خط فرعی نیز مجاز است.

1. با عنایت به هدف گذاری احداث 400 کیلومتر خطوط فرعی (جدول 13 ذیل ماده 57 قانون برنامه هفتم) و از آنجا که طبق ماده 8 قانون بهینه سازی مصرف سوخت (مصوب 1386) روسازی خطوط فرعی راه آهن در تعهد دولت است، تعیین ردیف مالی آن لازم است و با ملاحظه ماده 23 قانون الحاق (2)، گزارش توجیهی این موضوع باید به تصویب برسد. بنابراین پیشنهاد می­ شود:

با عنایت به هدف گذاری احداث 400 کیلومتر خطوط فرعی (جدول 13 ذیل ماده 57 قانون برنامه هفتم) وزارت راه و شهرسازی ظرف سه ماه از تصویب این آیین نامه، گزارش توجیهی این هدف را تهیه می نماید و پس از تصویب آن در کمیسیون موضوع ماده 23 قانون الحاق (2)، سازمان برنامه و بودجه کشور ردیف اعتباری برای اجرای روسازی خطوط فرعی راه آهن را در قوانین برنامه و بودجه سنواتی منظور می نماید.

1. با ملاحظه آنکه اطمینان از برگشت سرمایه برای سرمایه گذاران در خطوط فرعی ضرورت دارد، باید اطمینان ایشان از سودآوری احداث خط فرعی فراهم شود. منافع جذب بار به شبکه ریلی توسط خطوط فرعی محدود به طول خط فرعی نیست و افزایش حمل در شبکه ریلی موجود را نیز در پی دارد لذا برای مشخص بودن مبنای محاسبات، و تسهیم مناسبتر منافع بین سرمایه گذار خط فرعی و شرکت راه­ آهن، پیشنهاد می­ شود محدوده مبدأ -مقصد حمل بار مدنظر قرار گیرد و حداقل نیمی از افزایش حق دسترسی در شبکه موجود که به واسطه فعالیت خط فرعی ایجاد خواهد شد به سرمایه­ گذار داده شود. البته می­ دانیم که حق دسترسی فعلی برای شرکت راه ­آهن در حد کفایت برای جبران هزینه ­­ها نیست بااین حال برای کمک به سرمایه­ گذاری این کمک لازم می­ باشد. ضمناً اگر برگشت سرمایه از منابع دیگری نظیر ماده 12 قانون رفع موانع تولید رقابت پذیر و ارتقای نظام مالی کشور (مصوب 1394) فراهم شود، موجب تسریع در برگشت سرمایه گذاری است که برای شرکت راه ­آهن هم موجب تسریع در بهره مندی 100 درصد از حق دسترسی خواهد بود. به این ترتیب از تعارض منافع شرکت راه آهن و سرمایه گذار پیشگیری شده است. بند پیشنهادی :

چنانچه سرمایه گذاری در احداث خطوط فرعی توسط صاحبان بار معدنی و صنعتی صورت گرفته باشد، شرکت راه آهن جمهوری اسلامی ایران مکلف است نیمی از حق دسترسی بارهای حمل شده سرمایه گذار از مبدأ یا به مقصد این خط فرعی در شبکه راه آهن کشور را برای تسریع در برگشت اصل و فرع سرمایه به آن سرمایه گذار پرداخت نماید.

1. بند (و) فوق نیز نشان از یک نقص در مطالعات توجیهی دارد که برای رفع آن بند ذیل پیشنهاد می گردد:

در هنگام مطالعات پیدایش و توجیهی طرح های جدید توسعه راه ­آهن، وضعیت خطوط فرعی که اجرای آنها باعث افزایش توجیه طرح می گردد، مشخص شده و اجرای روسازی این خطوط فرعی در شرح عملیات و برآورد هزینه اجرای طرح جدید منظور شود تا هنگام تصویب طرح در کمیسیون موضوع ماده (23) قانون الحاق (2)، اعتبار لازم برای اجرای روسازی خطوط (منوط به انجام زیرسازی خط فرعی توسط ذینفع یا سرمایه­ گذار) منظور شده باشد.

1. در راستای صنایع و معادن جدید یا توسعه مراکز موجود و امکان اتصال و حمل ریلی بار آنها بند ذیل پیشنهاد می گردد.

وزارت صمت ملزم است هنگام اعطای مجوز تأسیس یا توسعه مراکز معدنی و صنعتی با بار انبوه (حجم مواد اولیه آنها و برای شهرک­ های صنعتی مجموع بار مراکز مستقر در شهرک بیش 250 هزار تن در سال باشد)، گزارش امکان­ سنجی حمل ریلی مواد و محصولات آن مرکز را در دو حالت ارزیابی مالی از دیدگاه بنگاه اقتصادی و ارزیابی از دیدگاه ملی، را از متقاضی اخذ نماید و مراتب را برای ارزیابی مشارکت و حمل بار ریلی به شرکت راه ­آهن منعکس نماید.

*  کارشناس ارشد شرکت ساخت و توسعه زیربناهای حمل و نقل کشور