◄ آسیب شناسی تدوین طرح جامع حمل و نقل

مقدمه : وقتی سخن از طرح جامع حمل‌ و نقل که به میان می ‌آید، فعالان این حوزه به یاد مطالعاتی می ‌افتند که در پایان دولت دوم محمد خاتمی در سال ۸۲ با مشارکت مشاور خارجی کلید خورد. این مطالعات که قرار بود بعد از سال ها انتظار، حوزه حمل ‌و نقل کشور را صاحب سندی بالا دستی و جامع کرده و از موازی ‌کاری ها و هدر رفت بودجه در طرح ‌های عمرانی جلوگیری کند، تا سال ۸۸ ادامه داشت اما در نهایت، به ‌دلیل اختلاف میان وزارت راه و شهرسازی (کارفرما) و مشاور، طرح نیمه‌ کاره رها شد. با توجه به اهمیت مسئله اما، تهیه طرح جامع حمل‌ و نقل به ‌دست فراموشی سپرده نشد و در دولت یازدهم، بار دیگر به جریان افتاد. گرچه ابتدا اعلام شد دولت جدید دنباله مطالعات پیشین را خواهد گرفت اما این طور نشد و در سال ۹۶ مطالعات طرح جامع حمل ‌و نقل از نو در وزارت راه و شهرسازی کلید خورد. معاون حمل ‌و نقل وزیر راه و شهرسازی در تیرماه 98 مدعی شد که این مطالعات بعد از حدود دو سال و بدون مشاور خارجی، به ثمر رسیده است[1].   

طرح جامع حمل و نقل را برای چه می خواهیم؟ احیانا برای اینکه نهایتا بدانیم جاده بسازیم یا راه آهن یا فرودگاه و اگر بنا داریم خط آهن بسازیم مبدا کدام باشد و مقصد کدام و اگر بنا داریم فرودگاه بسازیم چند تا و در کجا و با چه ظرفیتی و اگر نباید بسازیم به چه دلیل.

اگر نخواهیم بر اساس وعده های انتخاباتی عمل کنیم، باید تقاضای سفر را ملاک قرار دهیم. اعم از بار و مسافر. خط آهنی که بار و مسافر ندارد فقط به درد قیچی کردن روبان و خرید رای می خورد و البته مبالغ هنگفتی از منابع مالی کشور را هدر می دهد. نه فقط منابع لازم برای احداث بلکه منابع بیشتری برای نگهداری را. این خطوط آهن آینه دق می شود که آه از روی آنها می رود و ناله برمی گردد. از جمله راه آهن بم - زاهدان. عملکرد نشان می دهد که از پنجاه و چند فرودگاه کشور به جز دو یا سه فرودگاه، بقیه ضرر ده هستند و درآمدشان کفاف تجهیز و نگهداری و امور یومیه آنها را هم نمی دهد. باری هستند بر دوش بیت المال. فرودگاه و راه آهنی که به نام ملت و از کیسه ملت ساخته شده اما بلا استفاده مانده و فقط هزینه اش وبال گردن آنان است[2].

بیشتر بخوانید:

جزئیاتی از سند برنامه استراتژیک بخش حمل و نقل که 5 سال پیش تصویب شد

از این تجربه ها و ضایع کردن اموال عمومی آن قدر زیاد داریم که برخی دلسوزان قوم را به صرافت تدوین یک طرح جامع حمل و نقل انداخت تا بلکه مانع تداوم این فرصت سوزی ها شوند[3]. این بزرگان متوجه شدند در کشور بیش از آنکه با کمبود بودجه مواجه باشیم با کمبود تدبیر مواجه هستیم. طرح جامع، تلاشی است برای به کرسی نشاندن تدبیر و بهینه سازی تخصیص منابع.

 تقاضای سفر چگونه به دست می آید؟ باید چشمه های بار (و مسافر) و مقاصد را تعیین کرد و حجم تردد را تخمین زد. شناسایی چشمه های بار و برآورد تردد، کمیت هایی بسیار متغیر و فرار هستند و هر آنچه امروز شمارش شوند شاید فردا معتبر نباشند. مشاهده تردد های امروز نمی تواند مبنای محاسبه تقاضای سفر برای فردا باشد. باید به دنبال شاخص بهتری بود. شاخص بهتر از آنجا به دست می آید که حمل و نقل را ذیل سرفصل لجستیک بدانیم. حمل و نقل ابزاری است برای تسهیل لجستیک. لجستیک فرایندی است برای انتقال مجموعه ای از بارها/مسافران به مقاصد معین، در زمان های معین (و محدود) و با بودجه معین (و محدود)[4]. حمل و نقل جزئی  از این فرایند است و طرح جامع حمل و نقل را نمی توان نوشت مگر آنکه طرح و برنامه جامع لجستیک را سرلوحه قرار دهیم. آیا چنین طرح لجستیکی در کشور وجود دارد؟ بدون چنین طرحی، هر آنچه امروز برای حمل و نقل و چشمه های بار و مسافر شناسایی می شود شاید فردا معتبر نباشد.

طرح لجستیکی کلان کشور خود تابعی است از طرح ها و سیاست های تجاری کشور. همان مدلی که در زمان عضویت در سازمان تجارت جهانی باید ارائه کنید. حمل و نقل و لجستیک ریلی بین سرخس و بندر عباس شکل نمی گیرد مگر با وجود حداقل یک موافقت نامه تجاری و یک دورنمای روشن تجاری بین ایران و کشورهایCIS . لجستیک جزئی است از مدل تجاری. طرح لجستیک را نمی توان نوشت مگر آنکه طرح جامع تجاری کشور را سر لوحه قرار دهیم. آیا چنین طرح تجاری در کشور وجود دارد؟ بدون چنین طرحی، هر آنچه امروز برای عملیات لجستیکی کشور شناسایی می شود شاید فردا معتبر نباشد.

به نظر می رسد آنچه باعث شکست چند باره تدوین و تصویب طرح جامع حمل و نقل شده آنست که حمل و نقل ذیل عنوان لجستیک و تابع آن است و لجستیک کشور علی رغم مطالعات و تلاش هایی که انجام شد، طرح مدون و مصوب و تعهد آوری ندارد و آنچه باعث شکست طرح لجستیکی کشور شده آنست که لجستیک ذیل عنوان سیاست تجاری کلان کشور و تابع آن است و تجارت کلان کشور علی رغم مطالعات و تلاش هایی که انجام شد، طرح مدون و مصوب و تعهد آوری ندارد. اگر برنامه تجاری مدون نباشد برنامه لجستیکی هم مدون نخواهد بود و به تبع آن نباید انتظار یک طرح کاربردی جامع برای حمل و نقل کشور را داشت. این مشکل اول است.

مشکل دوم سستی در تدوین و تصویب و اجرای برنامه هاست. در تدوین برنامه آن قدر سستی می کنیم و وقت می کشیم که طوفان تغییرات از راه می رسند و پیش فرض های برنامه را بهم می ریزند. نه تنها از طرح تا تصویب راه طولانی طی می کنیم بلکه از تصویب تا اجرا هم سست و کاهل هستیم. به خصوص در پروژه های زیر بنایی که عموما زمان بر هستند. تحولات لجستیک و تجاری در بیرون و به تبع آن داخل کشور چنان سریع شده که نمی شود مثلا پنج سال برای تدوین طرح جامع منتظر شد و 6 سال هم برای ساخت فرودگاه هایی که در آن طرح الزام شده در انتظار مصوبه و دستور و ابلاغ و بودجه و تخصیص و نقدینگی و مناقصه و انتخاب پیمانکار و . . . وقت کشت. دستگاه اجرایی کشور در اجرای منویات برنامه ها فَشَل است.

متاسفانه جامعه کارشناسی در تعریف مبانی حمل و نقل کشور و تشخیص ضرورت ها و شیوه کار دچار تشتت آرای زیادی هستند و اجماعی در میان آنها نیست. یک نمونه از این تشتت را می توان در طرح تونل ریلی از تهران به شمال و دیگری را می توان در پروژه برقی کردن راه آهن گرمسار – اینچه برون دید. برقی کردن راه آهن تهران - مشهد از قبل از انقلاب روی زمین مانده نه الزاما به دلیل بی پولی بلکه بیشتر به دلیل عدم اجماع در ضرورت آن. این مشکل سوم است.

مشکل چهارم این است که حضرات طرح جامع می نویسند اما منابع را احصاء نمی کنند. پیش بینی فلان کیلومتر راه آهن و بهمان کیلومتر اتوبان یا راه روستایی بدون تعیین منابع مالی به رویا پردازی و داستان گویی بیشتر می ماند تا به برنامه نویسی. این که محاسبه کنیم چند لکوموتیو لازم داریم خیلی آسان تر است از تعیین منابع مالی برای تامین اینها[5]. هنر برنامه نویس نوشتن جدول مستحدثات و تجهیزات مورد نیاز نیست. این کار از یک دانشجوی کار آموز هم بر می آید. اینکه من نیاز را بنویسم و تامین منابعش بر عهده دیگری در آینده بگذارم به شوخی بیشتر شبیه است. کار برنامه نویس تخصیص منابع است. برای این کار دستگاه عریض و طویلی داریم بنام سازمان برنامه و بودجه که همه کار می کند جز تخصیص درست منابع!!! طرح جامع حمل و نقل باید بر اساس دیکته ای نوشته شود که سازمان برنامه می گوید. نوشتن برنامه منفصل و بریده از برنامه های سالانه و چند ساله توسعه کشور همین می شود که امروز می بینیم. زحماتی که ابتر مانده و یک مشت کاغذ محفوظ در کتابخانه وزارت راه و راه آهن و دیگر سازمان های ذیل این وزارت خانه.

تخصیص منابع با اذعان به محدودیت منابع آغاز و انجام و لاجرم به اولویت بندی و زمان بندی ختم می شود. برنامه ای که مشتمل بر اولویت بندی نباشد مقصدی جز کتابخانه ندارد.

خطای پنجم آنست که سازمانی تصور کند بدون اتصال به مرجع تخصیص منابع می تواند خودش مستقلا برای خودش ماموریت تعریف کند و برنامه بنویسد و ساختار سازمانی بنویسد و به تصویب برساند[6]. مرجع تدوین طرح جامع حمل و نقل مشخص نیست و هر کسی از ظن خود یار این طرح شد. راه آهن برای خود طرح جامع نوشت (دهه هفتاد)، وزارت راه برای خودش (دهه نود) و فلان دانشگاه راه خودش را می رود (اخیرا) و شاید تعداد بیشتری مطالعه که در این قلم نمی گنجند. 

عجز سازمان برنامه در تخصیص درست منابع نتیجه انفعال آنست در مقابل اعمال نفوذ مراجع قدرت. کار به جایی رسیده که رئیس سازمان برنامه آب پاکی را روی دست همه ریخته که به دلیل بدهی های قبلی، خبری از پول برای تعریف و اجرای پروژه های عمرانی جدید نیست[7].اگر تدوین کنندگان طرح جامع حمل و نقل به چنین سازمان بی برنامه و بی یال و دم و اشکمی تاسی نکنند و راه خود را بروند، نباید تعجب کرد. اجرای پروژه های عمرانی در دستگاه اداری کشور کاملا اقتضایی است. دولت هر وقت پول داشته باشد به پروژه تزریق می کند و هر وقت نداشته باشد پروژه متوقف می شود. انگار نه انگار که علمی وجود دارد به نام«مدیریت پروژه». این مشکل ششم است.

جمع بندی و نتیجه گیری: در شرایطی که در بالا توصیف شد امکان دستیابی به هیچ طرح جامعی برای حمل و نقل کشور وجود ندارد، تلاش ها ابتر و بی ثمر است و دغدغه دلسوزان متاسفانه مصداق کوبیدن آب در هاون. کما اینکه طرح جامع اشاره شده در مقدمه بالا، ضمانت اجرایی نداشت و آن مطالعات بر خلاف وعده های معاون وقت حمل ‌و نقل وزیر راه و شهرسازی (در تیرماه 98) به ثمر نرسید. رمز توفیق طرح جامع حمل و نقل، سرعت در تدوین آن و سرعت در اجرای مصوبات آن است. سرعتی که باید بر سرعت تحولات تجاری و لجستیک جهانی و داخلی چیره شود. ضرورتی که با تحقق فاصله زیادی دارد.

مدیریت پروژه در دستگاه اداری کشور کاملا اقتضایی است. امروز شاهد هستیم که علیرغم محدودیت شدید منابع، طرح های راه آهن های ایلام و اردبیل و ارومیه و بیرجند و بروجرد و الیگودرز و بستان آباد و راه آهن غرب به سمت خسروی و سنندج و خط آهن چابهار – زاهدان و زاهدان - سرخس و راه آهن عسلویه - بوشهر -شیراز و راه آهن مبارکه- لنجان - سفید دشت و از همه مهمتر راه آهن رشت- آستارا همگی به موازات هم پیش میروند و هیچ کدام ذره ای بر دیگری ترجیح داده نمی شوند.

مراجع و پاورقی ها

 * کارشناس حمل و نقل