◄ چالش های تنظیم گری در حمل و نقل ریلی/ آیا راه آهن می تواند تنظیم گر حمل و نقل ریلی باشد؟

تنظیم مقررات ( رگولاتوری ) در حمل و نقل ریلی با دو چالش بزرگ مواجه است:

الف) انحصار سیر و حرکت ریلی در دست راه آهن .

ب) نقش دوگانه و متناقض شرکت راه آهن در حمل و نقل ریلی. شرکت راه آهن از یک طرف نماینده حاکمیت است و مدیر عامل آن معاون وزیر و همزمان از طریق شرکت های حمل و نقل ریلی وابسته به صندوق کارکنان راه آهن در بازار حمل و نقل بار بسیار فعال و ذینفع است. این شرکت از طریق اعمال مدیریت در شرکت رجا در بازار حمل و نقل مسافر هم دخیل و ذینفع است[i].

در مورد بند الف: یاد آوری می شود که با انحصار سیر و حرکت در دست راه آهن ، حیطه عمل شرکت های حمل و نقل ریلی به بازار یابی بار و مسافر و تحویل آن به راه آهن محدود است و از آن ببعد همه کارها توسط راه آهن انجام می شود. شرکت حمل و نقل بار و مسافر که باید در مقابل صاحب بار و مسافر جوابگو باشد، عملا مسلوب الاختیار است و برنامه حرکت قطار و تاخیر و تقدم و توقف و مانور و ترتیب واگذاری به بارگیری و تخلیه و مسافرگیری و سرعت سیر و زمان سیر و لوکوموتیو و لوکوموتیوران و بازدید و سوخت و آب و روغن لوکوموتیو و در راه ماندن قطار و امداد و زمان رسیدن به مقصد و همه چیز به دست راه آهن است. شرکت های حمل و نقل ریلی به آن اندازه می توانند بار و مسافر حمل کنند که راه آهن امکانش را به آنها بدهد. راه آهن تعیین می کند که ابتدا واگن کدام شرکت به قطار متصل شود و واگن کدام شرکت منتظر قطار بعدی بماند. در این فضا رقابت بین شرکت ها معنا ندارد. این شرکت ها ، شیرهای بی یال و دم و اشکمی هستند که در سیر و حرکت بار و مسافرشان هیچ کاره اند و راه آهن همه کاره. چنین شرکت های بی اختیار که نیاز به رگولاتور ندارند! 

لذا اولین شرط برقراری رقابت واقعی بین این شرکت ها تشکیل قطار کامل [ii]است و راه آهن باید به عنوان متولی شبکه ریلی، سیر و حرکت را واگذار کند، زیر ساخت و ظرفیت خط را به قطار کامل اجاره بدهد و کنار بایستد و فقط چرتکه بیندازد و به وصول اجاره ها و حق دسترسی ها فکر کند[iii].باید مسئولیت قطار به صورت کامل بر عهده شرکت حمل و نقل قرار بگیرد تا بتواند جوابگوی صاحب بار و مسافر باشد.

در مورد بند ب: بدیهی است که رگولاتوری بخشی از فرایند خصوصی سازی است. اگر مالک شبکه و بهره برداری از شبکه ریلی و سیر و حرکت در شبکه و نگهداری زیر ساخت و ناوگان و بازار یابی بار و مسافرهمه دولتی باشند اساسا تنظیم گری موضوعیت پیدا نمی کند. تنظیم گری از نقطه ای شروع می شود که تعدادی از عناصر بخش غیردولتی بخواهند در بازار حمل و نقل ریلی با هم رقابت کنند. این رقابت به نویسنده ای برای قواعد رقابت و به داوری نیازمند است که بی طرف باشد و سیاست ها و مقررات و آئین نامه ها و استاندارد ها را چنان تدوین کند که اصطکاک بین رقبا به حداقل برسد اولا و ثانیا مراقبت کند که همه بازیگران، رقابت را از یک نقطه و با شرایط مساوی شروع کنند و ادامه بدهند[iv]. این مرجع بی طرف از آنجا که متولی تدوین مقررات فنی و ایمنی و حقوقی و مالی و تعرفه ها و قیمت بلیت و حق دسترسی هاست طبعا میتواند در اختلاف بین ذینفعان بازار، نظر کارشناسی بدهد و فصل الخطاب باشد.

شرکت راه آهن اما در شرایط فعلی بدلیل ذینفع بودن در بازار حمل و نقل ریلی و همچنین انحصار سیر و حرکت ، صلاحیت تنظیم گری را ندارد. مدیر عامل راه آهن از یک سو مدیر عامل یک شرکت ( ذیل قانون تجارت) است که می خواهد به منافع و درآمدهای شرکت خود و شرکت های تابعه فکر کند و از سوی دیگر معاون وزیر است که می خواهد سیاست های دولت را پیش ببرد. طبعا  سیاست های دولت و منافع شرکت ها لزوما همراستا نیستند. برای مثال سیاست دولت ها همیشه کنترل قیمت بلیت قطار مسافری بوده است. مدیرعامل راه آهن از بعد حاکمیتی تابع سیاست دولت است و باید قیمت بلیت قطارهای مسافری را کنترل کند. از طرفی اگر مدیرعامل راه آهن به این مسئله، شرکتی نگاه کند، باید اجازه دهد قیمت بلیت های مسافری افزایش پیدا کند. این دو رویکرد متناقض هستند[v].

اگر راه آهن از دخالت در بازار دست بکشد ( نقش شرکتی خود را کنار بگذارد ) صلاحیت آن را خواهد داشت که بر کرسی تنظیم گری بنشیند. راه آهن دولتی باید یک سازمان حاکمیتی و خدماتی باشد و دندان طمع از درآمد حمل بار و مسافر را بکشد. همان کاری که سازمان راهداری در بخش جاده ای و سازمان هواپیمایی کشوری در بخش هوایی و سازمان بنادر و دریانوردی در بخش دریایی انجام می دهند. محل درآمد راه آهن باید تماما نرم افزاری باشد، مانند مشاوره، فروش خدمات فنی و حقوقی و بازدید و بازرسی و اجاره دادن ظرفیت شبکه ریلی به قطارها (ی کامل)[vi] .

راه آهن یک مجموعه دولتی ست و تجربه جهانی نشان داده که دولتی ها تاجران و کاسبان خوبی نیستند ( حتی اگر عنوان " شرکت " را یدک بکشند) . قبلا هم نامش راه آهن دولتی ایران بوده و از چنین موجودی نمی توان در بارکشی و مسافرکشی ریلی انتظار بهره وری و چابکی داشت کما اینکه تا حالا هم گلی به سر حمل بار و مسافر نزده است. شرکت راه آهن سال پیش در بالا بالاهای جدول ضررده ترین شرکت های دولتی قرار گرفت. به مصلحت ملک و مملکت است که راه آهن قبای شرکتی را از تن به در آورد و بشود یک سازمان دولتی همچون سازمان هواپیمایی کشوری یا سازمان راهداری و بپردازد به کار تنظیم گری. این تنظیم گر از آنجا که متولی شبکه و زیر ساخت است و ظرفیت خط را به شرکت های حمل و نقل اجاره می دهد، می تواند بر رقابت سالم بین فعالان این بازار و همین طور رعایت استانداردهای ایمنی نظارت داشته باشد.

اصلا چه فرقی می کند که تنظیم گر ریلی، راه آهن باشد یا خارج از راه آهن و ذیل وزارت راه باشد یا بیرون از وزارت خانه؟ همه اینها بالاخره پیروان دولت و تابع سیاست های کلان آن هستند. باید واقع بین بود؛ اینجا اروپا نیست، دستگاه دیوان سالاری دولت در ایران هیچ موجود مستقلی را به رسمیت نمی شناسد[vii].کافی است که این تنظیم گر در حمل و نقل ریلی ذینفع نباشد و به عنوان یک مجموعه حاکمیتی مقررات و آئین نامه ها و استانداردها را تدوین کند و نظارت بکند. لذا بهتر است که به جای بار کردن یک سازمان جدید بر دستگاه فربه و فشل اداری دولت به عنوان " تنظیم گر ریلی " و به جای بار کردن هزینه های هنگفت اداری و به صف کردن جماعتی از هیئت مدیره و مدیر عامل و معاون و کارشناس و کارمند و امور اداری و حراست و گزینش و روابط عمومی و خدم و حشم و ساختمان و خودرو خدمت، به همین راه آهن موجود تکیه کنیم و تنظیم گری بخش ریلی را به آن بسپریم. آن سازمان جدید تنظیم گراز آنجا که به هر حال از بدنه همین دولت است در عملکرد تفاوت زیادی با راه آهن نخواهد داشت.

جمع بندی و نتیجه گیری :

1. رگولاتوری بخشی از فرایند خصوصی سازی است.
2. شرکت حمل و نقل ریلی ای که نتواند مستقل از راه آهن قطار تشکیل بدهد، تبدیل می شود به یک کارگذار راه آهن برای اینکه بار و مسافر برای راه آهن دست و پا کند و نه بیشتر. این با روح خصوصی سازی منافات دارد و یکی از علل شکست خصوصی سازی در حمل و نقل ریلی کشور همین است.
3.  اگر راه آهن از دخالت در بازار دست بکشد ( نقش شرکتی خود را کنار بگذارد) صلاحیت آن را خواهد داشت تا بر کرسی تنظیم گر بنشیند. همان کاری که سازمان راهداری و سازمان هواپیمایی کشوری و سازمان بنادر انجام می دهند[viii].تغییر اساسنامه راه آهن باید در جهت تبدیل آن به یک نهاد تنظیم گر باشد.
4. با توجه به شهوت همیشگی دستگاه دولت در ایران برای دخالت در هر چیز، فرقی زیادی نمی کند که تنظیم گر ریلی، راه آهن باشد یا خارج از راه آهن. لذا بهتر است که به جای بار کردن یک سازمان جدید بر دستگاه فربه و فشل اداری دولت به عنوان " تنظیم گر ریلی "، به همین راه آهن موجود تکیه کنیم و تنظیم گری بخش ریلی را به آن بسپریم؛ اگر از دخالت در بازار دست بکشد.در دولت اول روحانی نطفه این تنظیم گری در شرکت راه آهن گذاشته شد[ix].
5.  هر تنظیم گر که مقررات و آئین نامه تدوین می کند لاجرم باید بر حسن انجام مقررات وضع شده نظارت داشته باشد. لذا گرچه داریم راه آهن را از کسب و کار حمل و نقل بیرون می کنیم اما وظیفه سنگین تری بر عهده اش می گذاریم و آن نظارت است. راه آهن باید به یک سازمان کاملا حاکمیتی و خدماتی تبدیل شود و فقط کار نرم افزاری انجام بدهد: نوشتن مقررات و نظارت.  

مراجع و پاورقی ها