◄ بررسی انتقال طرح ها و مسئولیت های طرح های توسعه راه‌ آهن به شرکت راه‌ آهن

توسعه شبکه راه‌ آهن مشتمل بر دهها طرح‌ تملک دارایی‌ های سرمایه‌ ای (عمرانی) است که مسئولیت کنونی مدیریت بر اجرای این طرح ها بر عهده شرکت ساخت و توسعه زیربناهای حمل‌ و نقل کشور است و طرح ها پس از احداث تحویل شرکت راه آهن جمهوری اسلامی ایران برای امور بهره برداری می‌ گردد.

این مسئولیت از پیش از انقلاب اسلامی در اداره کل ساختمان راه‌ آهن زیر نظر وزیر راه و ترابری بوده که در سال 1369 آن اداره کل به معاونت ساختمان و توسعه راه‌ آهن به عنوان یک معاونت وزارت راه و ترابری ارتقاء یافت. در سال ۱۳۸۰ عضو شورای تحول اداری وزارت راه و ترابری بودم و معاونت اداری و مالی وزارت گزارش مطالعات اصلاح ساختار وزارت را به شورا ارایه نمود و پیشنهاد تلفیق سه معاونت عمرانی وزارت (معاونت ساختمان و توسعه راه آهن، معاونت ساختمان و توسعه راه‌ ها و معاونت ساختمان و توسعه بنادر و فرودگاه‌ ها) و سه اداره کل ذیربط (اداره کل ساختمان آزادراه‌ ها، اداره کل پیمان و رسیدگی و اداره کل ارزیابی و تعیین خسارات) و تاسیس سازمان جدید به نام سازمان ساخت و توسعه زیربناهای حمل‌ و نقل کشور را داشت که در شورا مصوب شد ولی هنگام اجرای این مصوبه وزیر وقت یعنی جناب آقای مهندس خرم و معاون وقت اداری و مالی وزارت (فکر کنم مهندس داجمر بودند)، فرآیند تاسیس سازمان جدید که نیازمند تصویب مجلس بود را زمان‌ بر و ریسکی تلقی کرده و سراغ روش حاضر یعنی ادغام سه معاونت وزارت در شرکت تامین ماشین آلات راه و ترابری و تغییر نام آن رفتند و این موضوع به تصویب شورایعالی تحول اداری کشور رسید.

همچنین اساسنامه شرکت نیز در مراجع ذیصلاح بررسی و تصویب گردید و نامه وزیر محترم مبنی بر انتقال کامل وظایف مربوط به ساخت و توسعه راه‌ آهن، به شرکت راه‌ آهن با اساسنامه شرکت ساخت مغایرت دارد. 

اگر مطابق نامه وزیر محترم نیاز به تغییر مصوبات موجود در باره مسئولیت‌ های شرکت ساخت و توسعه زیربناهای حمل‌ و نقل کشور و شرکت راه‌ آهن جمهوری اسلامی ایران باشد، لازم است ابتدا پژوهش برای اصلاح ساختار سازمانی انجام و نتایج به تصویب مراجع ذیصلاح نظیر شورایعالی تحول اداری کشور برسد و تاکنون مطالعه‌ای برای تغییر در ساختار این شرکت انجام یا مطرح نشده است.

اگر مطابق نامه اخیر وزیر محترم، جابجایی طرحهای توسعه راه آهن را مطابق ماده ۸۲ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت را دنبال کنند، امکان جابجایی برخی طرحها با تصویب هیئت وزیران قانونا مقدور می‌شود. البته تجارب قبلی جابجایی برخی طرح های توسعه راه آهن ناکام بوده و جابجا کردن همه طرح های ریلی همراه با اصلاح ساختار و ... در ظرفیت این ماده قانونی (ماده ۸۲ قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت ) نیست.

با توجه سوابق فوق و فقدان مطالعه و پژوهش در این زمینه، نامه جناب وزیر محترم خیلی غیرمنتظره بود. هر سال در آذرماه در هفته گرامیداشت پژوهش شعار داده میشود «بدون پژوهش تصمیم نگیریم»  ولی در عمل بدون پژوهش تصمیم گرفته می‌شود.

 

بدون آنکه به شرکت ساخت و توسعه زیربناهای حمل و نقل که در آن فعالیت می کنم، تعصب داشته باشم، و با اذعان به وجود مشکلات عدیده در این شرکت مشابه با اغلب دستگاه‌های دولتی، به نظرم ابلاغیه وزیر محترم اشتباه است و تا حدودی ناشی از تبعات انباشته غفلتها و کوتاهی مدیران شرکت ماست که بجای خود می توان بحث کرد که مشکلات درونی شرکت ما هم متعدد هست و بسیاری از مسائل محیطی هم به نام شرکت ما نوشته شده و با اجرای این دستور، بجای حل یک مشکل، مشکلات بزرگتری ایجاد می‌شود. حتی اگر این اقدام درست و لازم باشد، نیازمند تمهیدات و مقدماتی بوده که فراهم نشده و ابلاغ یکباره آن منجر به تبعات منفی و عوارض می‌گردد.

اینکه وزیری تصمیم بزرگی بگیرد نشانه شجاعت است ولی اینکه چنین تصمیم بزرگی را بدون پژوهش و بررسی قبلی و بدون هماهنگی با مسئول فعلی امر (شرکت ساخت و توسعه زیربناهای حمل و نقل کشور)، ابلاغ می‌کند و انگار خود را مالک همه مجموعه دانسته، مشکل دیگری از کشور ماست.

لازم است به تجربه‌های قبلی توجه شود که حدود ده سال قبل طرح های ریلی نیمه‌کاره کرمان- زاهدان  و اصفهان- شیراز  با پیشرفت بالای 90 درصد برای تکمیل به شرکت راه آهن محول شدند که این تجربه ناموفق بود زیرا اعتبارات طرحهای منتقل شده به شرکت راه آهن قطع شد و انتقال مدارک و پیمان‌های فعال مشاوره‌ای و پیمانکاری بسیار دشوار بوده و تاخیر و مشکلات متعدد و پر هزینه‌ای بروز کرد. همچنین در دوره وزارت آقای دکتر آخوندی طرح های ریلی رشت- آستارا، تهران- همدان- سنندج، تهران -اصفهان و اصفهان- اهواز به شرکت راه آهن منتقل شدند و بعد از حدود 2 سال مجددا به شرکت ساخت اعاده شدند و تبعات سنگینی به این طرح ها تحمیل کرد.

آسیب‌شناسی اینکه انتقال طرح ها بین دستگاه‌ های اجرایی فوق با چه مسائلی روبرو بوده و چرا این جابجایی‌ها ناکام ماندند و طرح های ریلی در این تحولات با چه عوارضی روبرو شدند، مقدم بر اجرای ابلاغ اخیر ضرورت دارد تا انتقال احتمالی طرح‌ها با دانش کافی و هماهنگی‌های مقدماتی لازم صورت گیرد و این تصمیم دچار مشکلات کمتری برای کشور باشد.

در این رابطه به نظر اینجانب انتقال طرح های نیمه‌ کاره و دارای قراردادهای پیمانکاری بسیار دشوار، هزینه‌ساز و باعث تاخیر مضاعف است اما انتقال طرحی نظیر راه آهن رشت – آستارا که فقط طراحی آن صورت گرفته و هنوز قرارداد پیمانکاری ندارد، با چالش کمتری روبرو است. در همین طرح رشت- آستارا انتقال قبلی فقط باعث تاخیر در شروع اجرا گردید ولی در طرحی نظیر راه آهن پرسرعت تهران – اصفهان، انتقال در شرایط نیمه کاره بودن اجرا و تنظیم قرارداد باعث سلب مسئولیت هر دو دستگاه اجرایی و فرو رفتن طرح در باتلاق شده است.

در وضعیت موجود شرکت راه آهن مشغله‌های بسیار دارد:

- مسئولیت نگهداری و تعمیرات شبکه زیربنایی گسترده با معضلات عدیده در ابنیه فنی خاکریزها تقاطعات مناطق مسکونی علایم کهنه و مسائل صدها ایستگاه ... 

- مدیریت امور بهره‌برداری در تعامل با دهها شرکت و مسایل ناوگان و نیروی کشش و امور مسافری و تعرفه‌ها و امور خصوصی‌سازی که سامان نمی‌دهد.  

- مسئولیت تدوین مقررات و آیین‌نامه‌های متعدد در موضوعات متنوع فنی، مالی، حقوقی، ایمنی و عملیاتی

- هماهنگی‌های بین‌المللی با کشورهای مختلف در موضوعات متنوع

- مسئولیت برخی پروژه‌های عمرانی مثل دوخطه کردن شبکه و برقی کردن را برعهده دارد

- مسئولیت همکاری و هماهنگی با صنایع و شرکت‌های تولیدی برای تولید مصالح و تجهیزات و ماشین آلات ریلی و یا واردات آنها و امور تعمیرگاه‌های صنعتی ناوگان و ..

اگر مدتی در امور شرکت راه آهن همکاری داشته باشید یا در جلسات کاری مشترک حضور داشته باشید، متوجه انبوه مسائل غامض آن می‌شوید و از طرفی بافت نیروی انسانی آن غالبا سنتی و محیط اداری نسبتا بسته و مقررات داخلی دهها ساله و گاهی متعارض هم بروکراسی سنگینی در شرکت راه آهن ایجاد کرده و این وضعیت بهره‌وری منابع موجود آن را نسبت به شاخص‌های متعارف در دیگر کشورها کاهش داده است. لذا در شرایط حاضر چابک‌سازی راه آهن و تسهیم بهتر مسئولیت‌ها و محدوده‌های کاری آن با بخش خصوصی و ایجاد نهاد رگولاتوری برای پیشبرد منطقی و عادلانه وظایف نهادهای مرتبط با حمل و نقل ریلی، ارتقای بهره‌وری و به روز نمودن فنآوری‌های ریلی ضرورت و فوریت دارد.

از سوی دیگر مدیریت مناسب ده‌ها طرح عمرانی توسعه راه‌ آهن نیازمند هماهنگی‌ های گوناگون با مناطق و مقامات مختلف و ادارات بسیار در داخل و خارج وزارت می‌باشد ... که ذینفعان بسیاری در سطوح مختلف دولتی و غیردولتی دارند و اداره این طرح های عمرانی بار سنگینی است که محول نمودن این وظیفه در شرایط فعلی، شرکت راه آهن را دچار معضلات جدید می کند و باعث کاهش تمرکز بر وظایف اصلی نامبرده، کاهش مدیریت بر طرح های ریلی و احیانا جابجا شدن اعتبارات عمرانی به امور نگهداری و تعمیرات و امور پرسنلی می‌شود.

البته بحث فوق به معنای دفاع از کیفیت کارهای شرکت ساخت نیست. ضمن اینکه اگر سابقه شرکت راه آهن بررسی شود، متاسفانه نمونه پروژه بزرگ و موفق عمرانی یا سرمایه‌گذاری نمیشناسم. مثلاً ده‌ها سال است که طرح دوخطه کردن بافق – اصفهان یا طرح برقی کردن محور تهران – مشهد یا فعال نمودن حمل‌ و نقل حومه‌ ای مورد اتفاق نظر کارشناسان و مدیران ذیربط است ولی طرح نخست هنوز به نتیجه نرسیده و طرح دوم هنوز اجرایی نشده است و از سومی هم خبر خاصی نیست. همچنین فشارهای مقامات محلی و ذینفعان هر پروژه فارغ از اینکه مدیریت اجرایی بر عهده شرکت ساخت باشد یا شرکت راه‌ آهن استمرار خواهد داشت و لذا وجود مکانیزم‌ های قانونی و نظامات هماهنگی لازم است. 

در نامه وزیر محترم مهمترین مسئله که منتهی به تصمیم به انتقال طرح‌ها و تجمیع مسئولیت‌ها شده، نحوه انتخاب و اولویت‌ بندی طرحها بیان شده که مشکلات فعلی در این زمینه بسیار بارز است و مستقیم به نحوه اداره امور در ستاد وزارت برمی‌گردد که وظیفه نظارت عالیه بر امور دستگاه‌های اجرایی تابعه و هدایت آنها را برعهده دارد و جا دارد ستاد وزارت وظیفه برنامه‌ریزی کلان و هدایت مجموعه دستگاه‌ها‌ی تابعه و فعالیتها را پایش و هدایت دنبال کند که اکنون بجای آن به صورت موردی روی برخی پروژه‌ها متمرکز می‌شود. ضمن اینکه در دوازده ساله اخیر شرکت ساخت و توسعه زیربناهای حمل و نقل نقشی در انتخاب طرح‌ها نداشته و انتخاب طرح های جدید توسط ستاد وزارت در تعامل با سازمان برنامه صورت گرفته یا در مجلس شورای اسلامی مصوب شده است.

بهبود انتخاب و اولویت‌ بندی طرح ها نیاز به تلفیق سازمانی ندارد و با التزام به طرح جامع حمل و نقل شدنی است و خود وزارت باید پاسخ دهد که چرا با وجود قوانین متعدد وظیفه قانونی خود را انجام نداده و طرح جامع حمل و نقل را به نتیجه نرسانده (فقط بخشی از مطالعاتی که از سال ۱۳۸۰ آغاز گردید، در سال ۱۳۹۸ برای تصویب به دولت ارسال شده است). 

در فقدان طرح جامع حمل و نقل و در صورت لازم‌الاجرا نبودن آن، بروز ناهماهنگی‌ها و انفعال در قبل فشارهای ذینفعان محتمل و رایج است و چاره‌ای که قبلاً برای هماهنگی بکار گرفته می‌شد، برگزاری جلسات مقامات ارشد دستگاه‌ های تابعه وزارت نزد وزیر محترم با عنوان شورای سیاستگذاری زیربنایی در ۳۰ سال گذشته رایج بوده و طرح های جدید در آن شورا بررسی و انتخاب می‌ شدند و می‌ تواند اولویت‌ بندی طرح ها را سالانه انجام دهد ولی از زمان وزارت آقای دکتر بهبهانی نقش و جایگاه آن شورا تضعیف و تدریجاً حذف شده است. بنابراین می‌توان برنامه‌ریزی کلان را به صورت مشترک دنبال نمود و هماهنگی بین دستگاه‌ های تابعه وزارت را با احیای شورای سیاست‌گذاری زیربنایی نزد وزیر محترم صورت داد.

در سال 1383 اولویت‌بندی طرح های توسعه ریلی با مدل محاسباتی در تیم مشترک بین شرکت راه آهن جمهوری اسلامی و شرکت ساخت و توسعه زیربناهای حمل و نقل کشور انجام گرفت و طی سال های بعد هم چند نوبت اینکار انجام شده و این مهم نیاز به سپردن امور اجرایی طرح‌ها به شرکت راه آهن جمهوری اسلامی ندارد.

به عنوان نمونه مطلوب به طرح عظیم راه آهن بافق- مشهد به طول 800 کیلومتر اشاره می‌نمایم که در مدت 4 سال (سالهای 1380 تا 1384) با حمایت رئیس جمهور وقت به عنوان طرح ویژه ملی و تحت نظر معاون محترم وقت وزیر جناب مهندس افشار دنبال و با تمرکز منابع و تأمین مناسب مالی اجرا و تکمیل شد و موقع تحویل شامل تمام کارها حتی روسازی جوشکاری شده، ایستگاه‌ها و علایم الکتریکی و ارتباطات کامل بود. اکنون نیز برای کاهش اعمال فشارهای مختلف و در ابتدای کار دولت پیشنهاد می‌شود فهرست طرح های اولویت‌دار توسعه راه آهن با توافق وزارت راه‌ و شهرسازی و سازمان برنامه و بودجه کشور مشخص و با تأیید هیئت وزیران رسماً منتشر و برای دوره چهار ساله مبنای کار قرار گیرد و فقط طرح های سرمایه‌گذاری غیردولتی خارج از فهرست قابل انجام باشد.

لازم است به سند سیاست‌های کلی بخش حمل و نقل هم اشاره شود که در سال 1379 توسط مقام معظم رهبری (دام ظله) تأیید و ابلاغ گردید ولی متأسفانه اجرا نشده است. در بند یک آن بر ایجاد نظام جامع حمل و نقل تأکید شده که ملاحظات مختلف اقتصادی و اجتماعی شیوه‌های ترابری و تعادل اجزای آنها (تعادل شبکه – تقاضا- ناوگان – تجهیزات) مدنظر قرار گیرد.

البته نظام جامع حمل و نقل فراتر و کلان‌تر از طرح جامع حمل و نقل است و موضوعاتی نظیر ساختارهای سازمانی، نظام اقتصادی، ایمنی حمل و نقل، جایگاه و سیاست های راهبردی شیوه‌های ترابری و نحوه هماهنگی بین آنها و بین دستگا‌های تابعه را شامل می‌شود. همچنین بند دوم سند فوق به ارتقای بهره‌وری در همه بخشها و بند سوم بر انتخاب طرحها با ملاحظه معیارهایی همچون تقاضا، ترانزیت و آمایش سرزمین اشاره دارد و متأسفانه وزارت راه در طول 21 سال از صدور این سند مهم و لازم‌الاجرا برای تحقق آن اقدام نکرده نداشته و اینجانب در سال 1380 متن پیشنهادی برای لایحه قانونی برای اجرایی نمودن سند فوق را تحویل نمودم و هنوز هم وزارت راه باید وظیفه خود در تحقق سند سیاست‌های کلی بخش حمل و نقل را دنبال نماید.

بحثی در سالهای اخیر در سازمان برنامه و بودجه و قوانین کشوری مطرح می‌شود که بودجه‌ریزی عملیاتی گردد در این صورت بجای توزیع بودجه برای انجام طرح های متفرق که معلوم نیست اجرای هر یک چه اثری بر عملکرد کلی و اهداف اصلی حکمرانی کشور دارند، و مسئولیت کلی پیشرفت بخش‌های مختلف کشور روشن نیست که در هر بخش چه کسی باید پاسخگو باشد، بودجه‌ریزی عملیاتی برای تحقق اهداف کلان صورت ‌گیرد و دستگاه‌های مرکزی و ستادی به تناسب ایفای نقش و تحقق شاخص‌های کلیدی نظیر بهبود حمل و نقل یا افزایش ایمنی و افزایش عملکرد و .... سنجیده ‌شوند.

این هدف عالی می‌تواند انتخاب طرح های عمرانی را بهبود داده و همسویی بیشتر با اهداف حاکمیتی بخش حمل و نقل را فراهم نماید و به نظرم بایستی در چارچوب نظام جامع حمل و نقل شاخص‌های کلان عملیاتی مورد انتظار از بخش حمل و نقل تبیین شود.

موضوع دیگر هماهنگی امور طراحی پروژه‌ها و مشخصات آنها با نیازهای دستگاه بهره‌بردار است که کلیات آن در آیین‌ نامه‌ های فنی مشخص شده و ارتقای آیین‌ نامه‌ ها نیز به صورت ادواری صورت می‌گیرد با این حال آیین‌نامه ویژه‌ ای برای هماهنگی طراحی و اجرای طرح های توسعه راه آهن بین شرکت ساخت و توسعه زیربناهای حمل و نقل کشور و شرکت راه آهن جمهوری اسلامی ایران قبلاً تدوین و توسط وزیر وقت تصویب شده ولی شرکت ساخت و توسعه زیربناهای حمل و نقل کشور در اعمال و اجرای این آیین‌ نامه کوتاهی داشته هرچند عمده‌ترین مرحله که نیازمند هماهنگی اجزای طرح ایستگاه‌ها و روسازی با نیازهای بهره‌بردار است، اکنون در کمیته ایستگاه‌ها در شرکت راه آهن جمهوری اسلامی صورت می‌گیرد ولی کم اعتنایی به آیین‌ نامه هماهنگی از نکات ضعف شرکت متبوع است و باید رفع شود و در صورت لزوم آیین‌ نامه فوق به روزآوری و ارتقاء یابد.

شایان ذکر است در سال 1385 دستور العمل تحویل موقت و قطعی راه‌ ها در شورایعالی فنی وزارت راه و ترابری تصویب و از سوی وزیر وقت ابلاغ شده و اجرا می‌ گردد که متن آن در اینترنت در دسترس است و مشابه با آن برای طرح‌ های راه آهن قابل تدوین می‌ باشد. همچنین پیشنهاد می‌نماید نتایج مطالعات و طراحی پایه بوسیله دستگاه بهره‌بردار ملاحظه و کنترل شود و کنترل مازاد بر آن (مطالعات و طراحی تفصیلی و کنترل حین ساخت) بوسیله دستگاه بهره‌بردار ضرورتی ندارد.

امیدوارم مدیران شرکت ساخت و توسعه زیربناهای حمل و نقل کشور نیز صدور نامه اخیر را هشداری جدی تلقی کرده و به خود آیند و به بهره‌وری، مدیریت پروژه، ارتباط مستمر با متخصصین داخل شرکت، دانشگاهیان، دستگاه بهره‌بردار و رسانه‌ها بیش از پیش بها داده و روزآمدی و بهینه بودن طرح‌ها را با نظامات مهندسی و مدیریتی مناسب کنترل کنند.

موضوع دیگر که در گلایه‌های همکاران شرکت راه‌ آهن وجود دارد و مکرر در اظهار نظر افراد تجربه کرده‌ام، فضای فکری و ذهنی نادرستی است که هر ایده یا تصوری برای بهبود یک طرح ریلی را به ضعف شرکت ساخت نسبت می‌دهند بدون آنکه تحلیل کافی از آن ایده صورت گیرد و محدودیت‌ های طراحی و اجرا را در نظر بگیرند و گاهی آن ایده یا تصور درست است و گاهی اگر به مشاور یا پیمانکار یا کارفرما منعکس شود، پاسخ تخصصی خواهد داشت.

اینکه در تجارب جهانی و توصیه‌ های مشاوران بین‌المللی، ساختار سازمانی دوره مطالعه و ساخت راه‌ آهن چگونه است را مطالعه نکرده‌ ام (مطالعاتی به عنوان مطالعات مشاور رولن‌برگر مطرح می‌شود که به صورت عمومی عرضه، نقد و بررسی نشده و دسترسی نداشته‌ ام) و اینکه برخی توصیه به ادغام امور ساخت و نگهداری شبکه ریلی به استناد وضعیت ساختار سازمانی راه آهن در دیگر کشورها می‌نمایند، به نظرم جا دارد موضوع پژوهش قرار گیرد و ضمن طراحی نظام جامع حمل و نقل که توصیف گردید، با ملاحظه شرایط حاضر شرکت راه آهن و وضعیت فعلی طرح‌ها سنجیده شود.

ضمن اینکه شرایط کشور ما که دچار کمبود شدید شبکه ترابری ریلی می‌باشد با شرایط کشورهایی که گسترش زیربناهای ریلی را طی نموده‌اند، تفاوت دارد. شخصا مخالفت ذاتی با انتقال این وظیفه به شرکت راه آهن و اصلاح ساختارها برای یکپارچگی امور ریلی ندارم لیکن شرایط حاضر را برای اجرای نامه وزیر مناسب نمی‌دانم و چنین دستوری اگر برای کشور ایران و حسب پژوهش درست باشد، نیازمند مقدمات متعددی است که فراهم شود و با همفکری متخصصین و مسئولان به صورت سنجیده، مرحله‌ای و کنترل شده اقدام گردد. ضمن اینکه تحول در شرکت راه آهن که بحث شد، فوریت و اهمیت بیشتری دارد و پیش‌نیاز تلقی می‌شود.

در انتها به فرمایش مقام معظم رهبری دام ظله اشاره می‌گردد که در ابتدای این دولت، مسئولین را از تصمیمات انقلابی و غیر عقلایی پرهیز دادند و به نظرم این تصمیم مقام وزارت در شرایط حاضر از مصادیق آن است که باعث واهمه همه کارمندان و مدیران ذیربط و شرکت‌ های همکار از چگونگی این امر و تبعات آن گردیده است. لذا  باید تبعات منفی احتمالی این تصمیم و راهکارهای اصلاح مشکلات فعلی برای وزیر محترم نگاشته شود و هر کسی که در این زمینه خبره است، ایفای نقش نماید و از جناب مهندس میرشفیع در این رابطه متشکرم . ولی ممکن است نامه اداری در این خصوص بنا به ملاحظات و سلایق مدیران نوشته نشود و لذا جا دارد متخصصان امر اقدام نمایند تا مقام وزارت از این ادغام منصرف شوند یا اگر پیگیری کردند، متوجه ابعاد آن بوده و مقدمات لازم را فراهم کنند تا تبعات آن کاهش یابد و گرنه بعد از چند سال عقلا باید برای خارج کردن این سنگ از چاه تلاش کنند.