تبعات تصدی گری دولت در حمل و نقل ریلی
چرا باید در دنیایی که می توانیم روی گوشی های موبایل مسیر تردد فرزندان و سالمندان را پایش کنیم، برای ردیابی ناوگان ریلی دچار مشکل باشیم؟
«حاکمیت» و «تصدی» دو مقوله کاملا جدا از هم هستند. اهداف متفاوتی دارند و ساختار متفاوتی را می طلبند. در ذات حاکمیت انحصار وجود دارد اما در ذات تصدی، تعدد، تکثر و رقابت وجود دارد. فرآیند انتخاب مدیران در حاکمیت (مدیران دولتی) کاملا با فرآیند انتخاب مدیران بخش خصوصی متفاوت است. نظام آموزشی مدیران دولتی با نظام آموزشی مدیران تجاری تفاوت دارد. عوامل موثر بر موفقیت یک حاکم با عوامل موثر بر موفقیت یک کارآفرین کاملا متفاوت است. در یک کلام، تفاوت های حاکمیت و تصدی به قدری زیاد است که در یک نگاه کلان، پیامدهای منفی ناشی از تلفیق آن دو به خوبی نمایان می شود.
منظور از این تلفیق، سازمانی است. به عبارت دیگر ممکن است در شرایطی خاص یا در بخش های خاص، نظام حاکم، تصدی کامل یک موضوع را به صلاح منافع ملی کشور ببیند. موضوع عدم تلفیق بر این امر تاکید دارد که حتی در این صورت نیز، سازمان های جداگانه ای برای انجام امور حاکمیتی و انجام امور اجرایی مورد نیاز است.
در خرداد سال ۱۳۸۴ سیاست های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی ابلاغ شد. با ابلاغ این سیاست ها روند جدیدی در تصدی دولت شکل گرفت. در این ابلاغیه بخش قابل توجهی از فعالیت های منحصر شده در دولت، قابل واگذاری به بخش غیر دولتی اعلام شد. بند ۷ بخش الف این سیاست ها مربوط به راه و راه آهن و بند ۸ مربوط به حمل و نقل هوایی و دریایی است. از همان مقطع فرآیند تنظیم آیین نامه های مربوطه در وزارت راه و ترابری وقت آغاز شد. البته فرآیند خصوصی سازی در دولت از سال ۱۳۸۰ با تاسیس سازمان خصوصی سازی، به طور سازمان یافته آغاز شده بود. سیاست های اصل ۴۴ به دولت تکلیف می کرد تا در هر بخش اقتصادی، آیین نامه تعیین سهم بهینه واگذاری به بخش خصوصی را تهیه و به تصویب شورای عالی اجرای سیاست های اصل ۴۴ برساند. در این راستا وزارت راه و ترابری وقت در سال ۱۳۸۸ آیین نامه اجرایی سهم بهینه بخش های دولتی و غیردولتی در فعالیت های راه و راه آهن را به تصویب رساند. طی سال های گذشته، اجرای این آیین نامه موجب شکل گیری شرکت های متعدد غیر دولتی در زمینه حمل و نقل جاده ای و حمل و نقل ریلی شد. اعم از شرکت های سرمایه گذاری، شرکت های پیمانکاری در تعمیر و نگهداری زیرساخت ها و شرکت های حمل و نقل.
در فرهنگ و نظام اقتصادی ما وقتی به مردم فرصت حرکت بدهیم، ثمرات خوبی را خلق می کنند. در جایی که اجازه شکل گیری به بخش خصوصی داده شده، رشد داشته و در جایی که دولت دخالت کرده، بهره وری آن بخش اقتصادی کاهش یافته است. کاهش بهره وری فعالیت های اقتصادی به معنی کاهش رشد اقتصاد است. علت آن است که دغدغه اصلی بخش غیر دولتی رشد فعالیت اقتصادی پایدار است و ابزار و روش های مناسب آن را نیز در اختیار دارد. درصورتی که در بخش دولتی مسائل دیگری وجود دارد و مقررات و فرآیندهای متناسب با وظایف حاکمیتی احاطه دارد.
و اما به طور خاص در بخش حمل و نقل ریلی که متولی اصلی آن شرکت راه آهن جمهوری اسلامی است، اجرای مصوبات «آیین نامه سهم بهینه» نیازمند تکمیل است. در سال های پس از تصویب آیین نامه اقدامات بسیار خوبی در شرکت راه آهن آغاز شد. سازماندهی خوبی برای این امر انجام شد و دفتر مستقلی را به این کار اختصاص دادند. فعالیت راه آهن به قدری چشمگیر بود که به عنوان یکی از سازمان های برتر دولتی در زمینه خصوصی سازی، معرفی شد. این امر موجب شد تا بسیاری از صاحبان عمده کالا در این بخش سرمایه گذاری کردند؛ ظرفیت بازار سرمایه برای توسعه حمل و نقل ریلی استفاده و قوانین و مقررات بسیار خوبی برای حمایت از سرمایه گذاری بخش غیردولتی در این حوزه مصوب شد.
آنچه هم اکنون جای رشد دارد، ادامه روندی است که متوقف مانده. چنانچه وزارت راه و شهرسازی و شرکت راه آهن جمهوری اسلامی به تکمیل روند خصوصی سازی نپردازند، با وجود قوانین حمایتی، اقتصاد این بخش به ثبات لازم نمی رسد. در فصل دوم آیین نامه تعیین سهم بهینه، کلیه موضوعات، فعالیت ها و دارایی های شرکت راه آهن به غیر از چند مورد، قابل واگذاری اعلام شده بود. اهم آن موارد هم خطوط اصلی ایستگاه های راه آهن بود. این درحالی است که هم اکنون بخش واگذار شده، واگن های باری و مسافری است. روند ناقص ناقص خصوصی سازی لطمه بزرگی به بخش حمل و نقل ریلی وارد می آورد. این پیامدهای منفی، دفعتا رخ نمی دهد که به چشم بیاید؛ بلکه به تدریج پدید می آید و مدتی است آغاز شده.
در مدل بهره برداری فعلی راه آهن، نه تنها دولت تصدی دارد، بلکه یک شرکت دولتی هم متولی زیرساخت و دریافت کننده عوارض زیرساخت است و هم متصدی حمل و نقل. در مدل فعلی حمل و نقل ریلی که زاییده یک خصوصی سازی نیمه کاره است، بخش خصوصی بارفرابر (Forwarder) است و بخش دولتی متصدی حمل (Carrier) . شرکت های حمل و نقل ریلی ناوگان خود را به راه آهن اجاره می دهند، بدون ضمانت اجرا. زیرا بخش غیر دولتی نمی تواند به این سادگی مطالبات خود را از بخش دولتی وصول کند. این مدل بهره برداری در تضاد کامل با منافع ملی قرار گرفته است.
در حوزه لکوموتیو که گلوگاه حمل و نقل ریلی کشور است، دولت به بخش خصوصی اجازه بهره برداری از دارایی خود را نمی دهد. شرکت های دارنده لکوموتیو ملزم به اجاره دادن ناوگان خود به راه آهن هستند. اینجا از معدود بخش های کشور است که دولت مستاجر بخش غیردولتی شده. از طرف دیگر مالکیت لکوموتیو هم متعلق به دولت است و هم متعلق به بخش غیر دولتی. گویی دولت رقیب بخش خصوصی شده است. در نظام حمل و نقل، امکان یک بام و دو هوا وجود ندارد و اگر چنین باشد، این حوزه ها نمی توانند با هم رقابت کنند. اگرچه سیاست های کلان مبتنی بر این است که برای کاهش مصرف انرژی، حمل و نقل ریلی را توسعه دهد، اما در چنین شرایطی این توسعه محقق نمی شود. در حوزه تصدی، بخش خصوصی نمی تواند با بخش دولتی رقابت کند و لذا شاهد دور بودن نظام بهره برداری ریلی از فناوری نوین هستیم.
چرا باید در دنیایی که می توانیم روی گوشی های موبایل مسیر تردد فرزندان و سالمندان را پایش کنیم، برای ردیابی ناوگان ریلی دچار مشکل باشیم؟ دلیل این امر جز این نیست که اپراتوری حمل و نقل ریلی توسط بخش دولتی انجام می شود. بدتر اینکه توسط همان شرکتی انجام می شود که خود مالک و نگهدارنده زیرساخت است. به عبارت دیگر دولت خودش به خودش عوارض می پردازد. چنانچه فرآیند صحیح خصوصی سازی ادامه پیدا کند و زنجیره ارزش خدمات ریلی تکمیل شود، آن گاه می توان به کسب ۳۰ درصد سهم از کل حمل و نقل برون شهری و با مسافت بلند کشور امیدوار بود.
در این میان با تطویل بی دلیل اجرای آیین نامه سهم بهینه، امر بر برخی مدیران پیشین مشتبه شد و به ویژه سازی معکوس دست زدند. بیش از ۱۰ سال از واگذاری شرکت خدمات فنی خط و ابنیه راه آهن «تراورس» می گذشت که در اقدامی ناباورانه به دولت بازگردانده شد. روزی به عنوان بدهی دولت به تامین اجتماعی شرکت حمل و نقل مسافری رجا را به یک سازمان غیرتخصصی واگذار کردند و روزی دیگر یک شرکت پیمانکار دولتی فروخته شده را که فعالیت غیر حاکمیتی داشت به دولت بازگرداندند. تبصره ماده ۳ فصل اول آیین نامه سهم بهینه بیان می دارد که «دولت (وزارت راه و ترابری) مکلف است اقدامات تعمیر و نگهداری و ایمن سازی راه های کشور را از طریق خرید خدمت از بخش غیردولتی انجام دهد» آنگاه شرکت راه آهن د ر بازگشت به عقب، پس از سال ها که شرکت های خصوصی تعمیر و نگهداری شکل گرفته بودند، تصدی خود را توسعه می دهد.
در راه آهن پرسنل شرکت تراورس در حالی به صورت مستقیم تعمیر و نگهداری خطوط را انجام می دهند؛ در حالی که تعمیرات یک امر حاکمیتی نیست، بلکه مالکیت یک امر حاکمیتی است. مالک باید مسوول نگهداری باشد، اما مجری نباید دولت باشد و باید این مسوولیت را به بخش خصوصی واگذار کند. پس این اقدامِ برگشت به عقب اشتباه است. چون آن شرکت های خصوصی که در طول این ۱۰ سال شکل گرفته بودند و تعمیرات و نگهداری خطوط برخی از استان ها را انجام می دادند، اکنون همه معطل و بلاتکلیف می مانند. زیرا راه آهن کارها را به شرکت دولتی وابسته به خود واگذار می کند و نه به دیگران.
* کارشناس حمل و نقل
